A-147-86
A-319-86
Alliance de la Fonction publique du Canada
(requérante)
c.
La Reine du chef du Canada représentée par le
Conseil du Trésor (intimée)
RÉPERTORIÉ: A.F.P.C. C. CANADA (CONSEIL DU TRÉSOR)
Cour d'appel, juges Urie, Marceau et Lacombe—
Ottawa, 4 et 22 décembre 1986.
Fonction publique — Compétence — Commission des rela
tions de travail dans la Fonction publique — Étendue du
champ d'application de l'arbitrage — Pour être susceptible de
faire l'objet d'un arbitrage, une proposition doit appartenir à
une des catégories de sujets énumérés à l'art. 70(1) de la Loi et
son application doit laisser intactes les prérogatives du Gou-
vernement définies à l'art. 7 — Les propositions du syndicat
visant l'attribution du temps supplémentaire et la limitation
des heures d'enseignement respectent les paramètres de l'ex-
pression «heures de travail» figurant à l'art. 70(1) — La
proposition faite à l'employeur d'offrir le travail supplémen-
taire aux titulaires des postes n'entrave pas sa liberté d'attri-
buer des fonctions aux postes qu'il a créés — La détermina-
tion du nombre maximal d'heures pendant lesquelles les
titulaires peuvent être tenus quotidiennement de remplir cer-
taines fonctions fait partie intégrante de l'attribution des fonc-
tions aux postes créés — L'imposition d'une limite entraverait
la liberté d'action conférée au Gouvernement par l'art. 7 — Loi
sur les relations de travail dans la Fonction publique, S.R.C.
1970, chap. P-35, art. 7, 56(2), 70(1),(3) — Loi sur l'emploi
dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, chap. P-32 — Loi sur
l'administration financière, S.R.C. 1970, chap. F-10.
La présente affaire soulève la question des limites imposées
par le Parlement à la compétence de la Commission des
relations de travail dans la Fonction publique en matière d'arbi-
trage. Deux unités de négociation sont visées: les administra-
teurs appartenant au groupe de la gestion des finances et les
professeurs de langue. N'ayant pu en arriver à une entente avec
le Conseil du Trésor, le syndicat requérant a demandé l'arbi-
trage. La première proposition du syndicat, qui concernait les
administrateurs du groupe de la gestion des finances, voulait
obliger l'employeur à offrir les heures supplémentaires éven-
tuelles aux employés qui exécutaient habituellement les fonc-
tions visées. Sa seconde proposition cherchait à limiter le
nombre d'heures de classe que les professeurs pourraient être
tenus de donner par jour. La Commission a rejeté la première
proposition au motif qu'elle aurait porté atteinte à la compé-
tence de l'employeur d'attribuer des fonctions aux postes de la
Fonction publique et de classer ces postes. En ce qui concerne
la deuxième proposition, la Commission a refusé d'intervenir au
motif que l'expression «heures de travail» du paragraphe 70(1)
ne s'applique pas à la répartition des fonctions parmi les
employés. Les demandes présentées en l'espèce sollicitent l'exa-
men des décisions de la Commission.
Arrêt: la demande visant les professeurs de langue devrait
être rejetée; la décision concernant les administrateurs du
groupe de la gestion des finances devrait être annulée et la
question devrait être renvoyée devant la Commission.
La Commission a eu tort de décliner sa compétence à juger
la proposition relative aux heures supplémentaires mais était
fondée, quoique pour un motif différent de celui qu'elle a
énoncé, à refuser d'examiner la possibilité de limiter le nombre
d'heures de travail au cours desquelles les professeurs pouvaient
être obligés d'enseigner.
Le paragraphe 70(1) se concentre sur l'objet de la proposi
tion tandis que l'article 7 concerne son effet éventuel quant à la
liberté d'action de la direction. Comme la disposition de fond à
caractère particulier du paragraphe 70(1) doit toujours s'inter-
préter à la lumière de l'article 7, la disposition interprétative et
générale, une analyse en deux étapes s'impose pour déterminer
qu'une proposition peut faire l'objet d'un arbitrage. Il faut
établir tout d'abord qu'elle appartient à l'une des catégories de
sujets énumérés au paragraphe 70(1), et ensuite que son appli
cation laisserait intactes les prérogatives du Gouvernement
définies à l'article 7. En ce qui a trait à la première étape, il ne
fait aucun doute que le temps supplémentaire respecte tous les
paramètres de l'expression «heures de travail» figurant au para-
graphe 70(1). L'on peut dire la même chose d'une clause
limitant les heures d'enseignement. Rien dans le paragraphe
70(1) n'appuie une conception restrictive de ce que l'on enten-
dait inclure dans la catégorie de sujets désignés par l'expression
«heures de travail».
En ce qui concerne la seconde étape, la Cour ne pouvait en
arriver à la conclusion que l'obligation pour le Gouvernement
d'offrir le travail supplémentaire aux titulaires des postes pour-
rait entraver sa liberté d'organiser la Fonction publique comme
il l'entend et d'attribuer des fonctions aux postes qu'il a créés.
D'autre part, la détermination du nombre maximal d'heures
pendant lesquelles des employés peuvent être tenus quotidienne-
ment de remplir certaines fonctions fait partie intégrante de
l'attribution des fonctions à des postes. L'acceptation d'une
telle proposition par la Commission entraverait la liberté d'ac-
tion du Gouvernement d'attribuer des fonctions à un poste.
JURISPRUDENCE
DÉCISION CITÉE:
L'Institut professionnel de la Fonction publique du
Canada c. La Commission des relations de travail dans
la Fonction publique, [1979] 1 C.F. 92 (C.A.).
AVOCATS:
Andrew J. Raven pour la requérante.
Robert Cousineau et Mylène Bouzigon pour
l'intimée.
Personne n'a comparu pour la Commission
des relations de travail dans la Fonction
publique.
PROCUREURS:
Soloway, Wright, Houston, Greenberg,
O'Grady, Morin, Ottawa, pour la requérante.
Contentieux du Conseil du Trésor, Ottawa,
pour l'intimée.
Commission des relations de travail dans la
Fonction publique, Ottawa, pour son propre
compte.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement rendus par
LE JUGE MARCEAU: Ainsi qu'il est bien connu,
le Parlement, lorsqu'il a instauré en 1967 la négo-
ciation collective pour la Fonction publique et
prévu l'arbitrage comme l'un des deux modes pos
sibles de règlement des différends, a restreint la
compétence du tribunal institué pour agir à titre
d'arbitre. Bien que ces limites aient été définies de
façon appropriée dans la nouvelle Loi sur les
relations de travail dans la Fonction publique,
S.R.C. 1970, chap. P-35 (ci-après appelée la
«Loi»), elles devaient être précisées par l'interpré-
tation des termes utilisés dans les dispositions
adoptées au fur et à mesure que se présentaient des
situations pratiques. Il fallait s'attendre à ce que la
délimitation du champ des situations soumises à
l'arbitrage donne lieu à beaucoup de controverse,
et de fait, le Tribunal d'arbitrage dans les premiers
temps de la législation, et la Commission des
relations de travail dans la Fonction publique (ci-
après appelée la «Commission»), au cours des
années récentes, ont régulièrement été appelés à se
prononcer sur l'étendue de leur compétence. Cette
Cour n'a cependant pas souvent eu l'occasion de
traiter de cette question; la présence simultanée
devant la Cour de deux demandes, numéros
147-86 et 319-86, qui concernent précisément ce
point, est donc particulièrement intéressante.
Bien que ces demandes se rapportent à des
situations de fait différentes, elles sont si compara-
bles dans la façon dont elles soulèvent la question
de l'étendue du champ d'application de l'arbitrage
que l'avocat du syndicat requérant devait suggérer
qu'elles soient débattues ensemble. En fait, la Cour
s'est montrée réticente devant cette suggestion,
mais aujourd'hui alors que je m'apprête à énoncer
mon opinion sur le bien-fondé respectif des deux
demandes, je constate qu'il peut y avoir avantage à
considérer les deux en même temps.
Le scénario fut évidemment le même dans les
deux cas. Des négociations entreprises entre le
syndicat, agissant à titre d'agent négociateur, et le
Conseil du Trésor, à titre d'employeur, en vue de
fixer les modalités et conditions de la nouvelle
convention collective des membres d'une certaine
unité de négociation avaient échoué sur un certain
nombre de points. Comme le syndicat avait, con-
formément à la Loi, choisi l'arbitrage comme
mécanisme de règlement des différends, il sollicita
de la Commission une décision arbitrale qui adop-
terait ses propositions pour inclure dans la conven
tion. La Commission, toutefois, refusa de considé-
rer une des propositions, étant d'avis qu'elle n'était
pas compétente à traiter du sujet dont il y était
question, sur quoi une demande contestant la vali-
dité du refus de la Commission fut présentée
devant cette Cour.
Sur le plan des faits cependant les deux cas ne
sont nullement liés l'un à l'autre. Évidemment,
deux unités de négociation étaient visées:. des
administrateurs appartenant au groupe de la ges-
tion des finances (cause A-147-86) et des profes-
seurs de langue (cause A-319-86). Les propositions
rejetées n'avaient pas du tout le même objet: la
première voulait obliger l'employeur à offrir les
heures supplémentaires éventuelles aux employés
qui exécutaient habituellement les fonctions visées
alors que la seconde cherchait à limiter le nombre
d'heures de classe que les professeurs pourraient
être tenus de donner par jour. Et finalement, la
Commission, qui était représentée par des mem-
bres différents à chaque fois, n'a pas fondé sa
décision sur le même article de la Loi dans les
deux cas: elle a invoqué l'article 7 dans le cas des
administrateurs du groupe de la gestion des finan
ces et de la question des heures supplémentaires; et
le paragraphe 70(1) dans le cas des enseignants et
de la question des heures quotidiennes passées en
classe. Mais paradoxalement, c'est précisément
parce que les deux cas sont si dissemblables qu'il
m'a semblé qu'il serait utile de les considérer
ensemble.
Il n'est question ici d'aucune de ces limites
imposées par le Parlement au champ de la négo-
ciation collective dans le secteur public dans le but
de protéger ses propres prérogatives (comme, par
exemple, celles établies par les dispositions d'exclu-
sion contenues au paragraphe 56(2) ou au para-
graphe 70(3)). Il ne fait aucun doute que les deux
propositions visées pouvaient légitimement faire
l'objet d'une négociation. Il est question des limites
spéciales imposées par le Parlement à la compé-
tence des tribunaux d'arbitrage afin de protéger
certains droits de gérance considérés comme sacrés
en raison de la situation tout à fait particulière
dans laquelle se trouve placé le gouvernement à
titre d'employeur. La Loi contient deux disposi
tions ayant clairement pour objet de définir ces
limites particulières imposées au champ d'applica-
tion de l'arbitrage: l'article 7 et le paragraphe
70(1), les deux dispositions sur lesquelles s'est
appuyée la Commission dans les deux décisions
dont il est question en l'espèce. Elles se lisent
comme suit:
7. Rien dans la présente loi ne doit s'interpréter comme
portant atteinte au droit ou à l'autorité que possède l'employeur
de déterminer comment doit être organisée la Fonction publi-
que, d'attribuer des fonctions aux postes et de classer ces
derniers.
70. (1) Sous réserve du présent article, une décision arbi-
trale peut statuer sur les taux de traitement, les heures de
travail, les droits à des congés, les normes disciplinaires et
autres conditions d'emploi qui s'y rattachent directement.
L'article 7 est, de toute évidence, une disposition
énonçant des droits de gérance qui a été édictée
sous la forme d'une règle d'interprétation et à
laquelle a été conféré le statut d'un principe géné-
ral et fondamental destiné à protéger certains
droits dont se trouve investi le Conseil du Trésor
en vertu de la Loi sur l'administration financière,
S.R.C. 1970, chap. F-10. Le paragraphe 70(1), de
son côté, est clairement une disposition de fond
visant spécifiquement le processus de l'arbitrage.
L'article 7 agit négativement en ce sens qu'il déter-
mine des frontières en définissant des zones ne
devant faire l'objet d'aucun empiètement, tandis
que le paragraphe 70(1) agit positivement en énu-
mérant les catégories de sujets ouverts à l'arbi-
trage. (Le caractère exhaustif de l'énumération
figurant au paragraphe 70(1) a été confirmé par
l'arrêt L'Institut professionnel de la Fonction
publique du Canada c. La Commission des rela
tions de travail dans la Fonction publique, [1979]
1 C.F. 92 (C.A.).)
Il me semble que les deux dispositions devaient
nécessairement jouer un rôle complémentaire pour
déterminer si une proposition donnée peut faire
l'objet d'une décision arbitrale, l'une se concen-
trant sur l'objet de la proposition, l'autre sur son
effet éventuel quant à la liberté d'action de la
direction. Et comme l'une, la disposition de fond à
caractère particulier du paragraphe 70(1), doit
toujours s'interpréter à la lumière de l'autre, la
disposition interprétative et générale de l'article 7,
une analyse en deux étapes s'impose. Pour déter-
miner qu'une proposition est susceptible de faire
l'objet d'un arbitrage, il faut établir d'abord
qu'elle appartient à l'une des catégories de sujets
énumérés au paragraphe 70(1), et ensuite que son
application laisserait intactes les prérogatives
inviolables du gouvernement définies à l'article 7.
Dans le premier des deux cas ici soumis à
examen, où la proposition portait sur les attribu
tions d'heures supplémentaires, la Commission a
décliné sa compétence parce qu'elle était d'avis
que:
[La modification proposée] porterait atteinte au pouvoir de
l'employeur d'attribuer des fonctions aux postes, pouvoir qui lui
est conféré par l'article 7 de la Loi. Si elle était acceptée, elle
interdirait à l'employeur de décider que certaines tâches doi-
vent être accomplies par des personnes qui occupent des postes
non compris dans l'unité de négociation ... Elle ferait naître
l'idée que les membres de l'unité de négociation ont le droit
exclusif de remplir certaines tâches et comme telle, elle enlève-
rait à l'employeur la latitude de répartir le travail du mieux
qu'il peut entre différents groupes de personnes [ou de postes].
Dans le second cas où la proposition avait trait à la
limitation des heures quotidiennes d'enseignement,
la Commission a refusé d'intervenir pour le motif
que:
. l'expression «heures de travail», qui figure au paragraphe
70(1), ne s'applique pas à la répartition des fonctions parmi les
employés, ni à leur composition ...
Ma compréhension de la loi me conduit à désap-
prouver respectueusement le raisonnement tenu
par la Commission dans les deux cas, mais néan-
moins à accepter la conclusion qu'elle a adoptée
dans le second. Au premier stade de l'analyse, soit
l'examen de l'objet des propositions, je n'ai aucune
difficulté à les classer toutes deux dans l'une des
quatre catégories de sujets visés au paragraphe
70(1). Il ne fait, bien sûr, aucun doute que le
temps supplémentaire répond à tous les paramètres
de l'expression «heures de travail», mais je ne vois
pas pourquoi il en serait différemment d'une
clause limitant les heures d'enseignement. Rien
dans la disposition ne m'apparaît appuyer une
conception restrictive de ce que l'on entendait
inclure dans la catégorie de sujets désignée par
l'expression «heures de travail», et j'estime que
l'adoption d'une interprétation aussi étroite sape-
rait le système d'arbitrage de certains de ses avan-
tages comme mode de règlement des différends.
Mais au second stade de l'analyse, quand l'effet
des propositions doit être considéré et que les
prescriptions de l'article 7 entrent en jeu, je ne
partage pas du tout l'opinion de la Commission sur
la question des heures supplémentaires, étant
d'avis qu'une clause à cet égard ne porterait point
atteinte à une prérogative protégée du gouverne-
ment, alors que je me rallie à son avis pour dire
que la mise en oeuvre de l'autre proposition relative
à la limitation des heures d'enseignement, porte-
rait clairement atteinte à une prérogative du
gouvernement.
L'article 7 traite de l'organisation de la Fonction
publique, plus particulièrement de l'attribution de
fonctions aux postes de la Fonction publique. Con-
trairement à ce que la Commission semble avoir
pensé, il ne traite pas de l'attribution de fonctions
aux individus. Les termes utilisés, particulièrement
ceux de la version française', ne permettent pas
une telle extension des prérogatives protégées, et
cela ne peut être que décisif si l'on se rappelle que
le texte soumis au Parlement mentionnait au
départ l'attribution de fonctions aux employés et
que cette mention en a été retirée'. Il doit être
rappelé que la nomination des employés à des
postes est déjà réglementée par la Loi sur l'emploi
dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, chap.
P-32. Quoi qu'il en soit, le libellé de l'article 7
étant clair, mes conclusions sur la question de
savoir si les deux propositions visées y portent
atteinte seront faciles à comprendre.
' Cette version est ainsi libellée:
7. Rien dans la présente loi ne doit s'interpréter comme
portant atteinte au droit ou à l'autorité que possède l'em-
ployeur de déterminer comment doit être organisée la Fonc-
tion publique, d'attribuer des fonctions aux postes et de
classer ces derniers. [Les soulignements sont ajoutés.]
2 L'article 7 de l'avant-projet de loi était ainsi libellé:
7. Rien dans la présente loi ne doit s'interpréter comme
portant atteinte au droit ou à l'autorité que possède l'em-
ployeur de déterminer comment doit être organisée la Fonc-
tion publique, de grouper et de classifier les postes qui s'y
trouvent et d'attribuer des fonctions aux employés.
Canada, Chambre des communes, projet de loi C-170, Loi sur
les relations de travail dans la Fonction publique, première
lecture: le 25 avril 1966, première session, 27° législature.
(Suite à la page suivante)
Il est difficile de concevoir de quelle manière
l'obligation pour le gouvernement d'offrir le travail
supplémentaire aux titulaires des postes correspon-
dants pourrait, de quelque manière, entraver sa
liberté d'organiser la Fonction publique comme il
l'entend ou d'attribuer des fonctions aux postes
qu'il a créés. Il est possible, ainsi que le président a
conclu, qu'une telle proposition «[fasse] naître
l'idée que les membres de l'unité de négociation
ont le droit exclusif de remplir certaines tâches»,
mais cela pourrait concerner l'opportunité d'in-
clure la proposition dans une décision arbitrale et
non la compétence de la Commission à en faire
l'examen. Il en va cependant tout autrement en ce
qui regarde la proposition visant la limitation des
heures d'enseignement. La détermination du
nombre maximal d'heures pendant lesquelles les
titulaires de certains postes peuvent être tenus
quotidiennement de remplir certaines fonctions, à
mon sens, ne fait pas qu'entraver la liberté de
l'employeur, mais elle fait partie intégrante de
l'attribution de fonctions à des postes. L'élément
temps est seul visé mais il est essentiel. Il est en
effet facile de réaliser que si une détermination de
cette nature était introduite quant à l'une des
fonctions attachées à un poste, rien n'empêcherait
de l'étendre à toutes et chacune des fonctions de ce
poste: il en résulterait évidemment une sérieuse
entrave à la liberté d'action du gouvernement-
employeur d'attribuer des fonctions à ce poste, ce
que le Parlement a précisément voulu éviter.
En conséquence, j'estime que la Commission a
eu tort de décliner sa compétence à juger la propo
sition présentée dans l'affaire numéro A-147-86
relativement aux heures supplémentaires mais
(Suite de la page précédente)
On peut noter de plus que l'on a déjà tenté de modifier cet
article pour y inclure notamment l'attribution de fonctions aux
employés.
Voir: Canada, Chambre des communes, projet de loi C-28, Loi
modifiant la Loi sur les relations de travail dans la Fonction
publique, première lecture, le 8 mars 1978, 3' session, 30'
législature. Cette Loi aurait abrogé l'algide 7 de la Loi sur les
relations de travail dans la Fonction publique, pour le rempla-
cer par l'article suivant:
7. Rien dans la présente loi ne doit s'interpréter comme
portant atteinte au droit ou à l'autorité que possède l'em-
ployeur de déterminer comment doit être organisée la Fonc-
tion publique, d'attribuer des fonctions aux employés et aux
postes, de classer les postes et de suspendre, pour une période
maximale de soixante jours, un employé de l'exécution de ses
fonctions à cause d'un manque de travail causé par une
grève.
qu'elle était fondée, quoique pour un motif diffé-
rent de celui qu'elle a énoncé, à refuser d'exami-
ner, dans l'affaire numéro A-319-86, la possibilité
de limiter le nombre d'heures au cours desquelles
les professeurs pouvaient être obligés d'enseigner
dans une salle de cours.
Je rejetterais donc la demande présentée dans
l'affaire numéro A-319-86 mais j'annulerais la
décision attaquée dans l'affaire numéro A-147-86
et je renverrais la question devant la Commission
pour qu'elle l'examine à nouveau.
LE JUGE URIE: Je souscris à ces motifs.
LE JUGE LACOMBE: Je souscris à ces motifs.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.