T-831-85
Adelbert Wayne MacKinnon et Jonathan & Amy •
Fisheries Limited (demandeurs)
c.
La Reine du chef du Canada représentée par le
ministère des Pêches et des Océans et ministre
des Pêches et des Océans (défendeurs)
RÉPERTORIÉ: MACKINNON C. CANADA (PÉCHES ET OCÉANS)
Division de première instance, juge Martin—Hali-
fax, 24 au 28 mars; Ottawa, 19 septembre 1986.
Pêches — Le Plan de gestion sectorielle limite les zones
géographiques où peuvent aller les bateaux de pêche de moins
de 65 pieds — Le Plan divise la côte atlantique en trois
secteurs de pêche — Il prévoit que les bateaux qui pêchent
traditionnellement dans plus d'un secteur peuvent traverser ces
différents secteurs pour exercer leurs activités — Le permis de
pêche à la palangre délivré au demandeur lui permettait de
pêcher dans le secteur Scotia -Fundy seulement — Le deman-
deur a présumé que son permis lui permettrait de pêcher
n'importe où sur la côte atlantique — Le Parlement était
habilité à adopter les restrictions apportées — Le pouvoir du
Parlement de réglementer les pêches comprend le droit d'éta-
blir les zones où il est possible de pêcher — Une fois qu'il est
établi que le Parlement a le pouvoir législatif de réglementer,
les motifs qui ont poussé le Parlement à agir ne sont pas
pertinents — Action rejetée — Loi constitutionnelle de 1867,
30 & 31 Vict., chap. 3 (R.-U.) [S.R.C. 1970, Appendice II, n°
SJ (mod. par la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, chap. 11
(R.-U.), annexe de la Loi constitutionnelle de 1982, n° 1), art.
91(12), 92 — Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de
1982 sur le Canada, 1982, chap. 11 (R.-U.), art. 52(1) — Loi
sur les pêcheries, S.R.C. 1970, chap. F-14.
Droit constitutionnel — Charte des droits — Droits à
l'égalité — Le Plan de gestion sectorielle du ministère des
Pêches limite les zones géographiques où peuvent aller les
bateaux de pêche de moins de 65 pieds — Le demandeur
prétend qu'il a subi une discrimination parce qu'il lui est
interdit de pêcher sauf dans la zone de son port d'attache —
Les restrictions imposées se rattachent logiquement à un but
valable du gouvernement fédéral — La politique suivie n'est
pas imposée à quelques pêcheurs — Le Plan fait partie de la
politique globale de gestion et de contrôle des pêches destinée
à assurer la conservation des poissons ainsi qu'une pêche
rentable — L'absence d'une telle politique entraînerait des
effets économiques défavorables ainsi qu'un déséquilibre dans
les stocks de poissons — Charte canadienne des droits et
libertés, qui constitue la Partie I de la Loi constitutionnelle de
1982, annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982, chap. 11
(R.-U.), art. 1, 15(1).
Droit constitutionnel — Charte des droits — Liberté de
circulation et d'établissement — Le Plan de gestion sectorielle
divise la côte atlantique en trois secteurs de pêche — Le
permis de pêche délivré au demandeur lui permettait de pêcher
dans le secteur Scotia -Fundy seulement — Le Plan contre-
vient-il à l'art. 6(2)b) parce qu'il empêche le demandeur de
quitter sa province de résidence, la Nouvelle-Écosse, pour
travailler à Terre-Neuve? — La province de résidence importe
peu — Les restrictions s'appliquent au demandeur parce qu'il
est propriétaire d'un palangrier de moins de 65 pieds qui ne
pêche traditionnellement pas dans plus d'un secteur — Charte
canadienne des droits et libertés, qui constitue la Partie I de la
Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le
Canada, 1982, chap. 11 (R.-U.), art. 6(2)a),b).
Pour ce qui est des faits de l'espèce, veuillez consulter la
Note de l'arrêtiste ci-après.
Jugement: l'action est rejetée.
La prétention du demandeur, selon laquelle les limites impo
sées à son permis étaient inconstitutionnelles, n'était pas
fondée. Le pouvoir du Parlement de réglementer les pêches a
été confirmé depuis 1898. Ce pouvoir comprend le droit de fixer
les périodes pendant lesquelles on peut pêcher et les moyens
utilisés pour attraper le poisson. Il comprend également le droit
d'établir les zones où les pêcheurs peuvent ou ne peuvent pas
pêcher.
Les motifs qui ont amené le Parlement à formuler les règle-
ments concernant les pêches ne constituent pas un facteur dont
il faut tenir compte en l'espèce. Une fois établi que le Parle-
ment a le pouvoir législatif de réglementer un domaine particu-
lier du droit, il n'appartient pas aux tribunaux, lorsqu'ils exami-
nent les pouvoirs conférés au Parlement par le paragraphe
91(12) de la Loi constitutionnelle de 1867, de mettre en cause
les motifs du Parlement ou la sagesse de la législation.
Il n'était pas possible de donner raison au demandeur dans sa
contestation du Plan de gestion sectorielle, fondée sur le para-
graphe 15(1) de la Charte. Le demandeur a prétendu qu'il a été
victime de discrimination en ce que le Plan lui interdit de
pêcher le poisson de fond, sauf dans le secteur de son port
d'attache. On a invoqué le critère à deux volets énoncé dans
l'affaire Smith, Kline, une décision de cette Cour, pour déter-
miner si une distinction d'origine législative créait une discrimi
nation: la Cour a dit que «d'une part, la fin recherchée doit
faire partie de celles qu'il est, d'une façon générale, légitime
pour un gouvernement de rechercher et, d'autre part, les
moyens utilisés doivent se rapporter, d'une manière rationnelle,
à la réalisation de cette fin». Le Plan de gestion sectorielle
n'était pas une politique imposée à quelques pêcheurs. Il faisait
partie d'une politique globale portant sur la gestion et le
contrôle des pêches canadiennes dans la région de l'Atlantique
de façon à assurer la conservation des poissons ainsi qu'une
pêche rentable aux propriétaires et exploitants des bateaux qui
servent à cette pêche. Si on permettait aux bateaux de pêche
qui ont moins de 65 pieds et qui sont plus efficaces de pêcher
dans des zones éloignées de leurs ports d'attache, cela entraîne-
rait probablement des effets économiques défavorables pour les
exploitants des autres bateaux et flottilles et causerait un
déséquilibre dans les quotas de stocks de poissons qui ont été
répartis de façon très prudente. Les restrictions imposées se
rattachaient logiquement à un but valable du gouvernement
fédéral. Elles n'étaient ni arbitraires ni fantaisistes: elles résul-
taient de l'avis d'experts et de consultations approfondies.
Le demandeur a également contesté le Plan pour le motif
qu'il contrevenait à l'alinéa 6(2)b) de la Charte. Il a affirmé
que le Plan l'empêchait de quitter sa province de résidence, la
Nouvelle-Écosse, pour travailler dans la province de Terre-
Neuve. L'alinéa 6(2)b) protège le droit des citoyens et des
résidents permanents de gagner leur vie dans la province de leur
choix, même s'ils n'en sont pas résidents. Cet argument devait
être rejeté. On n'a pas empêché le demandeur de pêcher le
poisson de fond à Terre-Neuve parce qu'il était résident de la
Nouvelle-Écosse, mais parce qu'il était propriétaire d'un palan-
grier de moins de 65 pieds qui n'était jamais allé dans le secteur
de Terre-Neuve auparavant. Cette restriction s'appliquait non
seulement aux pêcheurs qui avaient pêché uniquement dans le
secteur Scotia -Fundy et qui étaient résidents de la Nouvelle-
Écosse mais à n'importe quel pêcheur qui avait pêché exclusive-
ment dans un seul secteur. Le Plan constituait un plan d'appli-
cation générale qui ne créait aucune discrimination à l'égard du
demandeur en raison de sa province de résidence.
JURISPRUDENCE
DÉCISIONS EXAMINÉES:
Fishing Vessel Owners Association of British Columbia
c. Procureur général du Canada, T-1356-84, Division de
première instance de la Cour fédérale, jugement en date
du 13 juillet 1984, non publié; infirmé par [1985] 1 C.F.
791 (C.A.); Gulf Trollers Association c. Ministre des
Pêches et Océans, [1984] 2 C.F. 398; [1984] 6 W.W.R.
220 (1" inst.); Attorney -General for the Dominion of
Canada v. Attorneys -General for the Provinces of Onta-
rio, Quebec, and Nova Scotia, [1898] A.C. 700 (P.C.);
Smith, Kline & French Laboratories Limited c. Procu-
reur général du Canada, [1986] 1 C.F. 274; Attorney -
General for Canada v. Attorney General for Quebec,
[1921] 1 A.C. 413 (P.C.).
DÉCISIONS CITÉES:
Attorney -General for Canada v. Attorney -General for
British Columbia, [1930] A.C. I 1 1 (P.C.); B.C. Packers
Ltd. c. Le Conseil canadien des relations du travail,
[1976] 1 C.F. 375 (C.A.); Fowler c. La Reine, [1980] 2
R.C.S. 213; The Queen v. Robertson (1882), 6 R.C.S. 52.
AVOCATS:
S. Clifford Hood pour les demandeurs.
A. R. Pringle pour les défendeurs.
PROCUREURS:
Hood & Associates, Yarmouth (Nouvelle-
Écosse), pour les demandeurs.
Le sous-procureur général du Canada pour
les défendeurs.
NOTE DE L'ARRÊTISTE
En choisissant le présent jugement pour fins de
publication, le directeur général a jugé bon de
condenser les 29 pages des motifs de jugement
de Sa Seigneurie.
Le demandeur cherche à faire condamner la
Couronne à lui verser des dommages-intérêts
pour des motifs subsidiaires. Il a d'abord allégué
qu'il y avait eu rupture de contrat parce que la
Couronne a refusé, contrairement à son engage
ment, de lui délivrer un permis de pêche à la
palangre qui lui aurait permis de pêcher dans
toutes les zones territoriales de la côte atlantique.
Subsidiairement, le demandeur a prétendu qu'il a
agi à son propre détriment en se fiant à une
fausse déclaration suivant laquelle il serait pro-
tégé dans le cas de l'arrêt de la délivrance de
permis de pêche au cours de la construction d'un
nouveau bateau de pêche. Le demandeur
réclame en outre des dommages-intérêts pour la
saisie injustifiée de son bateau de pêche et pour
l'interdiction illégale qui lui a été faite de pêcher.
Les allégations qui précèdent n'étaient pas fon-
dées. Même si le ministère des Pêches et des
Océans s'était engagé à délivrer un permis, il
n'avait pas précisé pour quelle zone géographi-
que ledit permis serait valable. Une nouvelle politi-
que de délivrance des permis de pêche, appelée
le Plan de gestion sectorielle, a été adoptée dans
l'intervalle écoulé entre la date de la lettre d'en-
gagement et la fin de la construction du bateau
de pêche du demandeur. Cette nouvelle politique
imposait, pour la première fois, des limitations
géographiques pour les détenteurs de permis de
pêche à la palangre. Le permis accordé au
demandeur lui permettait de pêcher dans le sec-
teur Scotia -Fundy seulement. Le demandeur ne
pouvait se plaindre étant donné qu'aucun repré-
sentant du gouvernement ne lui avait donné de
garantie quant au secteur dans lequel il lui serait
permis de pêcher et il a été traité de la même
manière que tous les autres pêcheurs à la palan-
gre qui ont reçu un permis en 1982. L'allégation
suivant laquelle on a interdit à tort au demandeur
de pêcher devait être rejetée vu qu'elle n'était
confirmée par aucune preuve. Aucune preuve n'a
également été produite à l'appui de la réclamation
du demandeur relative à la saisie injustifiée de
son bateau. Le bateau du demandeur a été
accosté par des agents des Pêches pendant qu'il
pêchait au large des côtes de Terre-Neuve, sec-
teur qui n'était pas visé par son permis. L'avocat
n'a présenté aucun argument pour appuyer l'allé-
gation suivant laquelle la saisie était illégale.
Cela ne réglait toutefois pas l'affaire car le
demandeur a présenté les demandes plus géné-
rales que voici: (1) le pouvoir de réglementation
du fédéral sur les pêches ne s'étend pas à la
mise en application du Plan de gestion sectorielle
de la pêche à la palangre; (2) même si un tel
pouvoir existe, la législation existante n'autorise
pas son exercice; (3) même si ce pouvoir existe
et que son exercice a été autorisé par le Parle-
ment, le Plan est nul compte tenu de l'alinéa
6(2)b) et du paragraphe 15(1) de la Charte. Les
arguments du demandeur sont présentés sous
forme d'une alternative: ou bien on a porté
atteinte à sa liberté de circulation et d'établisse-
ment en ne lui permettant pas de pêcher au large
des côtes de Terre-Neuve, ou bien on ne l'a pas
traité de manière égale et il a été victime de
discrimination en raison de son lieu de résidence.
Le demandeur cherchait à obtenir un bref de
prohibition contre la mise en application du Plan
de gestion sectorielle, un certiorari annulant les
restrictions apportées à son permis de pêche et
un mandamus ordonnant la tenue d'une audition
avant le maintien des restrictions imposées à
l'égard de son permis de pêche.
Les défendeurs ont présenté des éléments de
preuve tendant à montrer que le Plan de gestion
sectorielle a été mis sur pied pour le bénéfice des
petits bateaux ou des petites flottilles de pêche
côtière dans les zones locales. Auparavant, la
flottille de pêche côtière, c'est-à-dire les bateaux
de moins de 65 pieds, limitait ses activités à
proximité de ses ports d'attache. Mais en 1979,
les représentants du ministère des Pêches se
sont inquiétés du fait qu'avec l'amélioration des
bateaux et des équipements, la flottille de pêche
côtière se déplacerait plus facilement et que cette
mobilité se ferait au détriment des plus petits
bateaux de pêche. On a affirmé que moins de 5
des bateaux de moins de 65 pieds de long traver-
sent les limites des secteurs proposés pour exer-
cer leurs activités. La politique contenait des dis
positions pour les bateaux qui pêchent
traditionnellement dans plus d'un secteur. Le
demandeur prétend que la division entre les sec-
teurs Scotia -Fundy et Terre-Neuve est en réalité
une division politique établie pour protéger les
pêcheurs de Terre-Neuve au détriment de leurs
confrères de la Nouvelle-Écosse. Les défendeurs
ont toutefois cité des témoins dont les déposi-
tions indiquaient que les divisions ont été conçues
pour assurer une meilleure gestion des stocks de
poisson et on a souligné que la prétention suivant
laquelle le Plan visait à établir des stocks provin-
ciaux était contredite par le fait que le secteur du
Golfe était réparti entre quatre provinces.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement rendus par
LE JUGE MARTIN: L'argument de l'abus de
pouvoir est essentiellement ceci: le Plan de gestion
sectorielle, portant sur la réglementation des
pêches dans l'intérêt des pêcheurs qui résident
dans des provinces distinctes d'une part et des
catégories distinctes de pêcheurs d'autre part, ne
relève pas du pouvoir du Parlement de réglementer
les pêches, compétence dont on prétend qu'elle est
limitée aux lois relatives à la conservation et à la
protection des stocks de poisson et aux lois qui sont
nécessairement reliées à ce but.
À cet égard, on affirme que même si le Plan de
gestion sectorielle a pour objet la conservation du
poisson, il porte avant tout, et à tort, sur la situa
tion économique et sociale des pêcheurs. Comme le
but valide ne peut être distingué du but invalide, il
est prétendu que tout le Plan doit être déclaré
ultra vires.
Le demandeur affirme que ses prétentions sont
fondées sur les décisions du juge Collier de la
présente Cour dans Fishing Vessel Owners Asso
ciation of British Columbia c. Procureur général
du Canada (non publiée), du 13 juillet 1984,
T-1356-84 et Gulf Trollers Association c. Minis-
tre des Pêches et Océans, [1984] 2 C.F. 398;
[1984] 6 W.W.R. 220 (ire inst.).
Dans la première affaire, le juge Collier a jugé
que les projets de plans fédéraux relatifs aux
pêches de la côte pacifique, visant à détourner une
grande partie des prises autorisées de saumon en
faveur des bateaux de pêche aux filets maillants,
n'étaient fondés sur aucun motif de protection ou
de conservation, mais uniquement sur des facteurs
socio-économiques afin de s'assurer qu'une grande
partie de la pêche du saumon aille aux pêcheurs
qui utilisent des filets maillants; ces plans consti-
tuaient donc un abus de pouvoirs de la part du
Parlement, lesquels devaient se limiter à une légis-
lation relative à la protection et la conservation et
à une législation pour la gestion et le contrôle des
pêches nécessairement reliée à cette protection.
Dans la deuxième affaire du même genre, le
juge Collier a statué qu'un plan pour la répartition
des stocks de saumon entre les pêcheurs à la traîne
et les amateurs de pêche, ayant été motivé en
partie par des facteurs socio-économiques, consti-
tuait un abus des pouvoirs constitutionnels et
devait donc être rejeté.
La première décision portait sur une demande
d'injonction interlocutoire qui a été accordée par le
juge Collier, mais qui a été annulée par la Cour
d'appel fédérale [[1985] 1 C.F. 791] pour des
motifs qui ne se rapportaient pas à la validité de la
législation.
La deuxième décision portait sur une demande
de certiorari qui a été accueillie par le juge Collier
et qui a fait ensuite l'objet d'un appel, lequel n'a
pas encore été tranché*.
Dans son plaidoyer, le demandeur déclare que
les motifs de conservation et autres considérations
se retrouvent dans la politique de gestion secto-
rielle et que dans la mesure où des considérations
d'ordre socio-économique entrent en jeu, elles ne
sont pas forcément distinctes. Cependant, la dépo-
sition des témoins experts recueillie par l'avocat
des défendeurs est tout à fait précise. Non seule-
ment des considérations d'ordre social et économi-
que entrent dans la réglementation des pêches
mais
[TRADUCTION] Il faut tenir compte de considérations d'ordre
social et économique dans l'utilisation des ressources naturelles.
(Hanson, pièce 48, par. 17.)
et
[TRADUCTION] À mon avis, si le Ministère était forcé d'exclure
toutes les considérations d'ordre socio-économique de la gestion
des pêches, cela gênerait gravement son pouvoir de gérer et de
contrôler les pêches. (MacDonald, pièce 49, par. 24.)
Je n'accepte pas la prétention du demandeur
selon laquelle sont inacceptables les considérations
ou les motifs d'ordre social et économique qui
entrent dans la formulation et l'adoption de règle-
ments sur les pêches. Les motifs ne sont pas perti-
nents quand il s'agit d'établir la constitutionnalité
* Note de l'arrêtiste: Le jugement a été rendu par la Cour
d'appel (A-1076-84) le 3 novembre 1986.
des dispositions contestées de la Loi sur les pêche-
ries et du Règlement d'application. Une fois établi
que le Parlement a le pouvoir législatif de régle-
menter un domaine particulier, il n'incombe pas
aux tribunaux, lorsqu'ils examinent les pouvoirs du
Parlement selon le paragraphe 91(12) [de la Loi
constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Vict., chap. 3
(R.-U.) [S.R.C. 1970, Appendice II, n° 5] (mod.
par la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, chap. 11
(R.-U.), annexe de la Loi constitutionnelle de
1982, n° 1)], de mettre en cause les motifs du
Parlement ou la sagesse de la législation.
En l'espèce, on ne retrouve nulle part la préten-
tion que les conditions restrictives contestées relè-
vent de la compétence d'une assemblée législative
en matière de droits de propriété et de droits civils
de la province ou en vertu de l'article 92. Aucun
argument n'a été présenté, ni ne pourrait l'être,
portant que les conditions restrictives ne se rappor-
taient pas aux pêches. Le seul argument présenté
portait que les restrictions étaient invalides parce
que des motifs sociaux et économiques sont à leur
origine.
En l'espèce, les défendeurs n'ont pas à prouver
la validité des conditions restrictives au motif
qu'elles sont forcément reliées à la préservation ou
à la conservation des stocks de poisson parce que
ces conditions relèvent à juste titre de la compé-
tence législative d'une province. Il n'est même pas
prétendu que les législatures sont compétentes
pour imposer de telles restrictions.
Le pouvoir du Parlement de réglementer les
pêches a déjà été confirmé. Dans l'affaire Attor-
ney -General for the Dominion of Canada v.
Attorneys -General for the Provinces of Ontario,
Quebec, and Nova Scotia, [1898] A.C. 700 (P.C.),
lord Herschell, qui fait la distinction en matière de
pêches entre le pouvoir réglementaire et les droits
de propriété, a conclu à la page 714 comme suit:
[TRADUCTION] Le règlement portant sur la manière dont la
pêche doit être faite relève incontestablement de la compétence
du Parlement du Dominion.
et à la page 716:
[TRADUCTION] ... de l'avis de Leurs Honneurs, toutes les
restrictions ou limites par lesquelles on vise à limiter ou à
contrôler les droits publics de pêche ne peuvent relever que de
la compétence du Dominion ...
Dans l'affaire Attorney -General for Canada v.
Attorney General for Quebec, [1921] 1 A.C. 413
(P.C.), à la page 420, le vicomte Haldane a cité la
décision susmentionnée et fait les commentaires
suivants:
[TRADUCTION] L'art. 91 de l'Acte de l'Amérique du Nord
britannique a donné au Dominion compétence législative exclu
sive en matière de pêches côtière et intérieures. Ce pouvoir de
légiférer était si vaste qu'il pouvait s'étendre à ce qui serait
pratiquement la modification de la nature du titre de propriété
d'une province, et il n'était pas possible de limiter à priori en
termes abstraits ce pouvoir législatif. Tout ce que lord Hers-
chell pouvait dire en rendant son jugement au nom de Leurs
Honneurs était que si le Dominion devait conférer à d'autres les
droits de propriété que lui-même ne possédait pas, cela dépasse-
rait son propre pouvoir. En d'autres termes, la capacité confé-
rée par l'art. 91 s'étendait à la réglementation seulement, quelle
que soit la portée de cette dernière.
Selon la jurisprudence qui a suivi, les lois devant
être adoptées en vertu du paragraphe 91(12) ont
été déclarées inconstitutionnelles au motif qu'elles
relevaient à proprement parler de la compétence
législative provinciale (Attorney -General for
Canada v. Attorney -General for British Colum-
bia, [1930] A.C. 111 (P.C.); B.C. Packers Ltd. c.
Le Conseil canadien des relations de travail,
[1976] 1 C.F. 375 (C.A.); Fowler c. La Reine,
[1980] 2 R.C.S. 213) mais, comme on l'a déjà
indiqué, cela n'a pas été soulevé en l'espèce.
Les conditions restrictives contestées en l'espèce
se rapportent aux limites imposées au demandeur
de pêcher dans certaines zones de la côte
atlantique.
Lorsque, dans l'affaire The Queen v. Robertson
(1882), 6 R.C.S. 52, à la page 120, le juge en chef
Ritchie a déclaré que la législation mentionnée au
paragraphe 91(12) était la législation qui portait
sur la réglementation, la protection et la conserva
tion des pêches, il ne décrivait pas de façon détail-
lée le pouvoir réglementaire fédéral, mais il citait
les domaines du pouvoir fédéral par opposition au
pouvoir des assemblées législatives d'adopter des
lois relatives aux droits de propriété en matière de
pêches. C'est à cet égard que des arguments ont
été présentés par la suite sur le droit du Parlement
d'adopter des lois, forcément reliées à son droit de
réglementer les pêches et qui ont parfois été jugées
inconstitutionnelles parce qu'elles relevaient de la
compétence provinciale.
Le pouvoir fédéral de réglementer les pêches
comprend sans aucun doute le droit de fixer les
périodes pendant lesquelles on peut pêcher et les
moyens utilisés pour attraper le poisson. Il com-
prend également, à mon avis, le droit d'établir les
zones où les pêcheurs peuvent ou ne peuvent pas
pêcher. La prétention du demandeur, selon
laquelle les limites imposées à son permis sont
inconstitutionnelles parce qu'elles outrepassent la
compétence législative du Parlement en vertu du
paragraphe 91(12), n'est pas bien fondée.
J'ai examiné la validité des conditions restricti-
ves selon la méthode traditionnelle, à savoir si elles
relèvent de la compétence législative fédérale et
sans les rattacher au contexte de la Charte cana-
dienne des droits et libertés [qui constitue la
Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982,
annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982, chap.
11 (R.-U.)]. Il me reste à établir si, en vertu du
paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de
1982 [annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982,
chap. 11 (R.-U.)] et du paragraphe 15(1) et de
l'alinéa 6(2)b) de la Charte, les conditions contes-
tées ne sont pas opposables au demandeur et aux
autres personnes visées.
À cet égard, je remercie l'avocat des défendeurs
qui, par esprit d'équité envers l'avocat du deman-
deur, a décidé de ne pas soumettre d'exposé écrit
alors qu'aucun exposé n'a été présenté par le
demandeur qui, avant l'instruction, avait soumis
un mémoire des faits et du droit. Leur analyse de
l'évolution de la jurisprudence depuis la Déclara-
tion des droits jusqu'à la Charte a été, à mon avis,
approfondie et utile.
Tout d'abord, en ce qui concerne la contestation
par le demandeur du Plan de gestion sectorielle en
raison du paragraphe 15(1) de la Charte, je prends
comme point de départ la décision du juge Strayer
de la présente Cour en date du 18 novembre 1985
dans l'affaire Smith, Kline & French Laboratories
Limited c. Procureur général du Canada, [1986] 1
C.F. 274 où, aux pages 318 320, il affirme ce qui
suit:
Il me semble que, par ses renvois exprès à certaines formes
de discrimination, c'est-à-dire «la race, l'origine nationale ou
ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l'âge ou les déficiences
mentales ou physiques», le paragraphe 15(1) est clairement
conçu afin d'interdire toutes distinctions fondées sur ces motifs.
Dans le cas où de telles distinctions doivent être défendues, elles
doivent être justifiées en vertu de l'article 1. Il se peut que des
distinctions fondées sur certains motifs, tel l'âge, soient plus
faciles à justifier en vertu de l'article 1, mais même là, le
fardeau de la preuve doit incomber à ceux qui préconisent une
telle distinction.
En ce qui a trait aux autres types de distinctions qui peuvent
être créées par la législation, il ne me semble pas qu'il existe
une telle présomption de discrimination et qu'il soit nécessaire
d'analyser ces distinctions de manière plus approfondie afin de
déterminer si elles peuvent être considérées comme étant
incompatibles avec le paragraphe 15(1). Je ne crois pas qu'on
ait pu vouloir que toute distinction que crée une mesure législa-
tive entre des citoyens ou des catégories de citoyens doive
automatiquement être considérée comme de la «discrimination»
au sens du paragraphe 15(1) et donc, qu'il y ait immédiatement
renversement du fardeau de la preuve sur les épaules de celui
qui préconise la mesure législative afin qu'il la justifie en vertu
de l'article 1. C'est le rôle des assemblées législatives d'établir
des distinctions et ce, pour quantité de raisons, et il est inconce-
vable que chacune d'entre elles puisse faire reporter sur le
gouvernement ou sur quiconque s'appuyant sur une mesure
législative de ce genre, le fardeau d'en démontrer «la justifica
tion ... dans le cadre d'une société libre et démocratique». Cela
aurait pour effet de confier aux tribunaux un pouvoir décision-
nel ainsi qu'un fardeau qui seraient inacceptables tant pour eux
que pour les assemblées législatives.
Il faut donc chercher des critères qui permettent de détermi-
ner si une distinction d'origine législative crée une inégalité qui
est discriminatoire, en considérant que le terme «discrimina-
tion» désigne le genre de distinction prohibée par le paragraphe
15(1). D'après moi, il ne serait pas approprié de se fonder
uniquement sur les critères qui sont habituellement utilisés pour
interpréter l'alinéa lb) de la Déclaration canadienne des droits,
compte tenu de la portée plus restreinte de cette disposition et
de la nature législative du texte dans lequel il se trouvait.
Toutefois, avec égards, je ferais miens les propos du juge
McIntyre , auxquels a souscrit le juge Dickson dans l'arrêt
MacKay c. La Reine, précité, à la page 406 (également précité
[aux pages 311 et 312]):
La question à résoudre dans chaque cas est celle de savoir
si l'inégalité qui peut être créée par la loi vis-à-vis d'une
catégorie particulière—ici les militaires—est arbitraire, fan-
taisiste ou superflue, ou si elle a un fondement rationnel et
acceptable en tant que dérogation nécessaire au principe
général de l'application universelle de la loi pour faire face à
des conditions particulières et atteindre un objectif social
nécessaire et souhaitable.
Je ferais respectueusement remarquer que, selon moi, le con
cept de «catégorie» n'a rien de magique: il n'est pas défini, il ne
prévoit aucune norme et n'est qu'un simple concept subjectif.
Par conséquent, il ne permet pas, par lui-même, de conclure,
lorsqu'une «catégorie» est créée ou divisée de quelque manière
que ce soit par une mesure législative, qu'il y a discrimination.
Il m'apparaît que ce n'était pas dans ce sens que le juge
McIntyre a fait mention d'une «catégorie particulière» et, selon
moi, il ne fait que dire que si un certain nombre de personnes
dans la société sont traitées différemment, il devrait y avoir un
fondement rationnel pour établir une distinction entre ces
personnes et le reste de la société.
On remarquera que ce critère comporte deux volets: d'une
part, la fin recherchée doit faire partie de celles qu'il est, d'une
façon générale, légitime pour un gouvernement de rechercher
et, d'autre part, les moyens utilisés doivent se rapporter, d'une
manière rationnelle, à la réalisation de cette fin.
Le demandeur prétend que le Plan de gestion
sectorielle équivaut à une discrimination contre lui
et contre les autres exploitants des bateaux de
pêche à la palangre mesurant moins de 65 pieds,
en ce sens qu'il leur interdit de pêcher le poisson de
fond, sauf dans le secteur ou dans la zone de leur
port d'attache.
Quel que soit le fond de cette allégation, la
discrimination, si elle existe réellement, n'est pas
fondée, comme l'énonce spécifiquement la Charte,
sur «la race, l'origine nationale ou ethnique, la
couleur, la religion, le sexe, l'âge ou les déficiences
mentales ou physiques» et donc les défendeurs
n'ont pas besoin de justifier les restrictions aux
termes de l'article 1 de la Charte.
Le Plan de gestion sectorielle n'est pas une
politique imposée à quelques pêcheurs isolés. Il ne
s'agit que d'une partie de la politique globale
fédérale intitulée Système de délivrance des permis
de pêche commerciale sur la côte atlantique qui
porte sur la gestion et le contrôle des pêches
canadiennes dans cette région de façon à assurer
non seulement la conservation et le repeuplement
des stocks de poissons, mais aussi une pêche effi-
cace et rentable aux propriétaires et exploitants
des divers types de bateaux qui servent à cette
pêche.
La pêche, de la façon dont j'entends ce mot, ne
comprend pas seulement le poisson ou la conserva
tion de ce dernier. Elle comprend ceux qui la
pratiquent ainsi que les moyens, les périodes et les
zones de pêche. Il est non seulement souhaitable
mais, à mon avis, essentiel que les autorités fédéra-
les tiennent compte, dans leur réglementation ou
dans leur système de délivrance des permis, des
pêcheurs ainsi que des effets sociaux et économi-
ques sur leurs moyens de subsistance du système
de répartition des stocks de poissons disponibles
aux divers groupes ou catégories d'exploitants.
La pêche du poisson dans les années 1960, alors
qu'elle était relativement illimitée, a contribué
elle-même sensiblement à son quasi-effondrement
dans les années 1970. Les mesures sévères de
redressement, en plus de l'établissement d'une
zone canadienne de pêche de 200 milles, lui ont
donné un nouvel essor dans les années 1980.
L'amélioration de la capacité, de l'efficacité et de
la mobilité des bateaux de pêche côtière ayant
moins de 65 pieds a permis aux bateaux plus
modernes de pêcher dans des zones éloignées de
leurs ports d'attache et de faire concurrence à
d'autres catégories de bateaux et à d'autres flottil-
les de pêche locales avec lesquelles ils n'étaient pas
en concurrence auparavant.
Si la tendance se poursuit, elle aurait non seule-
ment des effets économiques défavorables sur les
exploitants des autres bateaux et flottilles, mais
elle causerait probablement un déséquilibre dans
les quotas de stocks de poissons qui ont été répartis
de façon très prudente.
Comme l'a dit M. Bellefontaine, le Plan de
gestion sectorielle a été conçu pour équilibrer le
niveau des efforts par rapport aux ressources dis-
ponibles. La situation où des bateaux trop nom-
breux se partagent un poisson peu abondant s'est
déjà avérée désastreuse. En conséquence, les auto-
rités fédérales ont imposé des quotas (flottilles,
entreprises ou bateaux) aux flottilles de pêche
hauturière et semi -hauturière et introduit des
mesures strictes de surveillance. Étant donné que
les bateaux de ces flottilles sont peu nombreux, il
serait relativement facile de les surveiller.
Cependant, la flottille des 15 000 bateaux de
pêche côtière de moins de 65 pieds de longueur, ne
pourrait être surveillée efficacement avec les
mêmes méthodes. Étant donné que si peu d'entre
eux ont pêché hors des secteurs de leur port d'atta-
che, il a été décidé de les limiter à leurs secteurs
d'attache, dans le cadre pratique d'une surveil
lance au moins partielle et d'une limite de la
tendance en faveur d'une flottille de pêche côtière
à rayon d'action plus étendu. Parallèlement, on
prévoyait de laisser les quelques rares bateaux de
pêche côtière, qui avaient pêché dans plus d'un
secteur proposé, de continuer à le faire.
Je ne puis conclure que ces restrictions imposées
à la flottille de pêche côtière ne se rattachaient pas
logiquement à un but valable du gouvernement
fédéral. Je ne puis conclure non plus que les res
trictions imposées à la flottille étaient arbitraires
ou fantaisistes. Le Ministère n'a employé les
moyens susmentionnés qu'après avoir reçu l'avis
des experts en la matière et seulement après avoir
consulté de façon approfondie tous les groupes
pouvant être visés par l'application de la politique.
Si le demandeur a été ou est traité différemment
des autres pêcheurs, et à cet égard il n'y a pas de
différence avec les autres «pêcheurs côtiers», les
défendeurs ont prouvé de façon convaincante que
cette différence était justifiée rationnellement. Par
conséquent, la contestation que fait le demandeur
du Plan de gestion sectorielle en invoquant le
paragraphe 15(1) de la Charte n'est pas fondée.
Le demandeur conteste également le Plan au
motif qu'il enfreint l'alinéa 6(2)b) de la Charte, à
savoir que les conditions restrictives imposées l'em-
pêchent de gagner sa vie, présumément dans la
province de Terre-Neuve.
Les défendeurs prétendent que le droit qui est
garanti est celui de se déplacer dans une autre
province pour gagner sa vie et que le Plan de
gestion sectorielle n'empêche pas cela. Ils préten-
dent également que la zone de laquelle a été exclu
le demandeur ne se trouve pas «dans n'importe
quelle province», mais qu'il s'agit d'une zone de
l'océan Atlantique qui, en matière de pêches du
moins, est exclusivement sous réglementation fédé-
rale de façon telle qu'il n'y a pas de risque de
barrières commerciales interprovinciales (que l'ar-
ticle 6 devait empêcher) ou qu'une personne choi-
sisse de résider dans la zone en question. Ils con-
cluent que l'alinéa 6(2)b) n'est aucunement
pertinent en l'espèce.
Malgré sa grande simplicité, cet argument est
difficile à accepter entièrement. Je conviens que
l'alinéa 6(2)a) s'applique comme il a été men-
tionné plus haut mais l'alinéa 6(2)b) protège un
droit différent: celui des citoyens et des résidents
permanents de gagner leur vie dans la province de
leur choix, même s'ils n'en sont pas résidents. C'est
l'alinéa 6(2)b) que le demandeur invoque à l'appui
de sa prétention selon laquelle le Plan de gestion
sectorielle est invalide parce qu'il l'empêche, non
pas de devenir résident et de travailler dans la
province de Terre-Neuve, mais de quitter sa pro
vince de résidence, la Nouvelle-Écosse, pour tra-
vailler dans la province de Terre-Neuve.
En laissant, pour le moment, l'argument selon
lequel la zone proscrite ne se trouve pas dans
n'importe quelle province, peut-on affirmer que les
conditions restrictives s'adressent aux non-rési-
dents de n'importe quelle province ou qu'elles sont
discriminatoires à l'égard du demandeur en raison
de la province où il réside actuellement? Je ne
crois pas.
Les restrictions géographiques imposées à la
flottille de pêche côtière s'appliquent de façon
générale à tous les pêcheurs de cette flotte. Les
restrictions sont imposées, non pas en fonction de
la province actuelle ou antérieure de résidence,
mais en fonction des zones où, anciennement, les
pêcheurs de cette flotte avaient pêché. On n'empê-
che pas le demandeur de pêcher le poisson de fond
dans le secteur 1 parce qu'il est résident de la
province de la Nouvelle-Écosse, mais parce qu'il
est propriétaire d'un palangrier de moins de 65
pieds qui n'est jamais allé dans le secteur 1. Cette
restriction s'applique, non seulement à la catégorie
de pêcheurs qui ont uniquement pêché dans le
secteur 3 et qui sont résidents de la Nouvelle-
Écosse mais à n'importe quel pêcheur qui a pêché
exclusivement dans un seul secteur.
En d'autres termes, la restriction ne s'applique
pas au demandeur parce qu'il est résident de la
Nouvelle-Écosse ou parce qu'il n'est pas résident
de Terre-Neuve, mais parce qu'il existe une zone
de pêche entre secteurs limitée à ceux qui ont
pêché antérieurement dans plus d'un secteur.
Par conséquent, je conclus que si l'on empêche
le demandeur de gagner sa vie dans la zone de son
choix, cette exclusion s'inscrit dans un plan d'ap-
plication générale qui ne crée aucune discrimina
tion contre lui en raison de sa province de
résidence.
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