A-362-85
Chi Cheung Hui (appelant)
c.
Ministre de l'Emploi et de l'Immigration et Secré-
taire d'État aux Affaires extérieures (intimés)
RÉPERTORIÉ: HUI C. CANADA (MINISTRE DE L'EMPLOI ET DE
L'IMMIGRATION) (C.A.F.)
Cour d'appel, juge en chef Thurlow, juges Stone et
MacGuigan—Toronto, 4 février; Ottawa, 3 mars
1986.
Immigration — Appel d'une décision de la Division de
première instance ayant rejeté des demandes en certiorari et
mandamus — Demande de résidence permanente en qualité
d'entrepreneur rejetée — Politique ministérielle selon laquelle
seuls les requérants témoignant «d'antécédents en affaire» sont
admissibles en qualité d'entrepreneur — Appel accueilli —
L'agent des visas a outrepassé sa compétence en tenant compte
d'un facteur que n'autorise pas la Loi ou le Règlement — Loi
sur l'immigration de 1976, S.C. 1976-77, chap. 52, art. 8(1),
9(2),(4) — Règlement sur l'immigration de 1978, DORS/78-
172, art. 2(1) (mod. par DORS/83-837, art. 1), 8(1)c) (mod.
par DORS/79-851, art. 2), 9(1)b) (mod. par DORS/79-851,
art. 3; 83-675, art. 3), 11(3) (mod. par DORS/81-461, art. 1).
Contrôle judiciaire — Brefs de prérogative — Certiorari —
Appel du refus de la Division de première instance d'accorder
des brefs de certiorari et mandamus — La décision de rejeter
la demande de résidence permanente en qualité d'entrepreneur
a été prise à une étape préliminaire à la lumière d'une politi-
que ministérielle — Des facteurs dont il aurait fallu par
ailleurs tenir compte n'ont pas été examinés — L'agent des
visas a outrepassé sa compétence en tenant compte d'un fac-
teur extérieur que n'autorisait pas la Loi ou le Règlement —
Appel accueilli — Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2 e
Supp.), chap. 10, art. 18.
Il s'agit en l'espèce d'un appel d'une décision de la Division
de première instance ayant rejeté une demande en certiorari et
mandamus. La demande présentée par l'appelant en vue d'ob-
tenir la résidence permanente au Canada en qualité «d'entre-
preneur» a été rejetée. Pour rejeter la demande, on a invoqué le
fait que l'appelant avait toujours été un employé, qu'il n'avait
jamais possédé ni exploité sa propre entreprise, et que le
Ministre avait déclaré que «seuls les requérants ayant démontré
qu'ils possédaient des antécédents en affaire peuvent être choi-
sis pour faire partie de cette catégorie». L'appelant soutient que
l'agent des visas a outrepassé sa compétence en tenant compte
d'un élément que ni la Loi ni le Règlement ne l'autorisait à
prendre en considération.
Arrêt: l'appel devrait être accueilli.
Le passage concernant la politique ministérielle requérant
des «antécédents en affaire» que renferme la lettre qu'on a fait
parvenir à l'appelant pour l'informer que sa demande était
rejetée faisait effectivement partie de la décision. La définition
du mot «entrepreneur» dans le Règlement n'exige pas des
antécédents en affaire. Ce qu'on exige, c'est qu'il «soit en
mesure d'établir» une entreprise et de participer régulièrement
à sa gestion. Le libellé de la définition n'exclut pas les requé-
rants qui ne possèdent pas de tels antécédents.
La décision a été prise à une étape préliminaire du processus
d'appréciation, à l'étape «du tamisage des dossiers». Des fac-
teurs qui devaient par ailleurs être pris en considération n'ont
pas été examinés. La décision a eu le même effet, c'est-à-dire
que l'appelant ne pouvait s'établir au Canada. L'agent des visas
a outrepassé la compétence que lui confère la Loi en prenant en
considération une politique ministérielle, une exigence que
n'autorise pas le libellé de la définition du mot «entrepreneur».
Suivant l'arrêt Baldwin & Francis Ltd. v. Patents Appeal
Tribunal, [1959] A.C. 663 (H.L.), si un tribunal fonde sa
décision sur des considérations extérieures dont il n'aurait pas
dû tenir compte, sa décision peut être annulée et un bref de
mandamus peut être délivré. Comme l'agent des visas n'a pas
décidé de manière appropriée, conformément à la Loi et au
Règlement, si l'appelant était un «entrepreneur», sa décision ne
peut être maintenue. Elle devrait être annulée et la demande de
résidence permanente de l'appelant devrait être réexaminée à la
lumière de la Loi et du Règlement en tenant pour acquis que
des antécédents en affaire ne constituent pas une exigence
légale pour pouvoir qualifier l'appelant d'entrepreneur.
JURISPRUDENCE
DÉCISIONS APPLIQUÉES:
Anisminic Ltd. v. Foreign Compensation Commission,
[1969] 2 A.C. 147 (H.L.); Baldwin & Francis Ltd. v.
Patents Appeal Tribunal, [1959] A.C. 663 (H.L.).
DÉCISION CITÉE:
Metropolitan Life Insurance Company c. International
Union of Operating Engineers, Local 796, [1970] R.C.S.
425.
AVOCATS:
Cecil L. Rotenberg, c.r., pour l'appelant.
Carolyn Kobernick pour les intimés.
PROCUREURS:
Cecil L. Rotenberg, c.r., Don Mills (Ontario),
pour l'appelant.
Le sous-procureur général du Canada pour
les intimés.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement rendus par
LE JUGE STONE: Le présent appel vise une
décision rendue conformément à la Loi sur l'im-
migration de 1976 [S.C. 1976-77, chap. 52] et à
son règlement d'application. Cette décision a rejeté
la demande de résidence permanente au Canada
de l'appelant en qualité d'«entrepreneur». Le 7
mars 1985, l'appelant a présenté à la Division de
première instance une demande fondée sur l'article
18 de la Loi sur la Cour fédérale [S.R.C. 1970 (2°
Supp.), chap. 10] en vue d'obtenir un bref de
certiorari annulant cette décision de même qu'un
bref de mandamus. Dans une ordonnance rendue
le 28 mars 1985 [Hui c. Ministre de l'Emploi et de
l'Immigration, ordonnance en date du 28 mars
1985, Division de première instance de la Cour
fédérale, T-461-85, encore inédite], la Division de
première instance a rejeté cette demande. C'est
cette ordonnance qui fait l'objet du présent appel.
L'appelant, qui est résident de Hong Kong où il
est né en 1951, a présenté sa demande de résidence
permanente au Canada au bureau du Commissa
riat du Canada à Hong Kong au mois de décembre
1984. Précédemment, il avait visité la ville de
Regina en compagnie de son épouse. Dans une
lettre jointe à la demande de résidence perma-
nente, leur procureur décrivait leurs activités
durant cette visite ainsi que leur projet de se lancer
en affaires à Regina:
[TRADUCTION] La présente demande fait suite à la visite de M.
et de Mme Hui dans la ville de Regina en Saskatchewan où ils
ont pris contact avec le bureau local du Saskatchewan Econo
mic Development & Trade ainsi qu'avec diverses autres person-
nes et où ils se sont livrés à des enquêtes passablement appro-
fondies relativement à leur projet commercial.
M. et Mme Hui projettent de faire l'acquisition d'un commerce
de beignes déjà existant, qui consiste en un point de vente au
détail et une usine de production vendant en gros à divers
clients dont des supermarchés et des bazars. Vous trouverez
ci-joint un aperçu de leur projet commercial de même qu'une
copie du contrat de souscription d'actions, une copie du bail,
une lettre de l'Association chinoise de Regina endossant leur
projet et d'autres documents pertinents qui vous aideront à
apprécier cette demande.
Vous noterez qu'il n'existe qu'une boutique de pâtisseries chi-
noises dans la province de la Saskatchewan et qu'elle se trouve
à Saskatoon. M. et Mme Hui entendent tirer profit de cette
lacune au plan de l'offre et utiliser les installations de prépara-
tion de beignes déjà en place afin de pénétrer immédiatement le
marché.
Au cours de leur visite à Regina, ils ont examiné attentivement
les diverses perspectives commerciales pouvant s'offrir à eux. Ils
ont étudié plusieurs projets et ont eu des discussions avec des
gens de l'endroit, notamment avec diverses connaissances ayant
déjà immigré à Regina, avec des gens du ministère provincial et
avec leurs avocats.
La demande de résidence permanente au
Canada a été traitée par un agent des visas attaché
au Commissariat du Canada à Hong Kong. Cette
demande était assujettie à diverses dispositions de
la Loi et du Règlement. Le mot «entrepreneur» est
défini au paragraphe 2(1) du Règlement [Règle-
ment sur l'immigration de 1978, DORS/78-172
(mod. par DORS/83-837, art. 1)] qui, à l'époque
pertinente, était ainsi rédigé:
2. (1) ...
«entrepreneur» désigne un immigrant
a) qui a l'intention et qui est en mesure d'établir ou d'acheter
au Canada une entreprise ou un commerce, ou d'y investir
une somme importante, de façon à contribuer de manière
significative à la vie économique et à permettre à au moins
un citoyen canadien ou résident permanent, à part l'entrepre-
neur et les personnes à sa charge, d'obtenir ou de conserver
un emploi, et
b) qui a l'intention et est en mesure de participer activement
et régulièrement à la gestion de cette entreprise ou de ce
commerce;
En outre, les alinéas 8(1)c) (mod. par DORS/79-
851, art. 2) et 9(1)b) (mod. par DORS/79-851,
art. 3; 83-675, art. 3) ainsi que le paragraphe
11(3) (mod. par DORS/81-461, art. 1) du Règle-
ment s'appliquent à une demande visant la catégo-
rie «entrepreneur». A l'époque pertinente, ces dis
positions étaient ainsi rédigées:
8. (1) Afin de déterminer si un immigrant et les personnes à
sa charge, autres qu'une personne appartenant à la catégorie de
la famille ou qu'un réfugié au sens de la Convention cherchant
à se réétablir, seront en mesure de s'établir avec succès au
Canada, un agent des visas doit apprécier cet immigrant ou, au
choix de ce dernier, son conjoint,
e) dans le cas d'un entrepreneur ou d'un candidat d'une
province, suivant chacun des facteurs énumérés dans la
colonne I de l'annexe I, sauf les facteurs visés aux articles 4
et 5 de cette annexe;
9. (1) Lorsqu'un immigrant, autre qu'une personne apparte-
nant à la catégorie de la famille, qu'un parent aidé ou qu'un
réfugié au sens de la Convention cherchant à se réétablir,
présente une demande de visa, l'agent des visas peut, sous
réserve de l'article 11, lui délivrer un visa d'immigrant ainsi
qu'aux personnes à sa charge qui l'accompagnent, si
b) suivant son appréciation selon l'article 8,
(i) dans le cas d'un immigrant, autre qu'un retraité ou un
entrepreneur, il obtient au moins cinquante points d'appré-
ciation, ou
(ii) dans le cas d'un entrepreneur ou d'un candidat d'une
province, il obtient au moins vingt-cinq points d'apprécia-
tion.
11. ...
(3) L'agent des visas peut
a) délivrer un visa d'immigrant à un immigrant qui n'obtient
pas le nombre de points d'appréciation requis par les articles
9 ou 10 ou qui ne satisfait pas aux exigences des paragraphes
(1) ou (2), ou
b) refuser un visa d'immigrant à un immigrant qui obtient le
nombre de points d'appréciation requis par les articles 9 ou
10,
s'il est d'avis qu'il existe de bonnes raisons de croire que le
nombre de points d'appréciation obtenu ne reflète pas les
chances de cet immigrant particulier et des personnes à sa
charge de s'établir avec succès au Canada et que ces raisons ont
été soumises par écrit à un agent d'immigration supérieur et ont
reçu l'approbation de ce dernier.
Les facteurs auxquels fait référence l'alinéa 8(1)c)
sont les études, la préparation professionnelle spé-
cifique, l'expérience, l'endroit, l'âge, la connais-
sance de l'anglais et du français, la personnalité et
les parents.
L'admission au Canada est régie par la Partie II
de la Loi qui prévoit ce qui suit au paragraphe
8(1) relativement au fardeau de la preuve:
8. (1) Il appartient à la personne désireuse d'entrer au
Canada de prouver qu'elle a le droit d'y entrer ou que son
admission ne contreviendrait ni à la présente loi ni aux
règlements.
Les paragraphes 9(2) et (4) de la Loi, qui sont
également pertinents en ce qui a trait à la
demande de résidence permanente, portent:
9....
(2) Toute personne qui fait une demande de visa doit être
examinée par un agent des visas qui détermine si elle semble
être une personne qui peut obtenir le droit d'établissement ou
l'autorisation de séjour.
(4) L'agent des visas, qui constate que l'établissement ou le
séjour au Canada d'une personne visée au paragraphe (1) ne
contreviendrait ni à la présente loi ni aux règlements, peut lui
délivrer un visa attestant qu'à son avis, le titulaire est un
immigrant ou un visiteur qui satisfait aux exigences de la
présente loi et des règlements.
Dans la documentation jointe à sa demande de
résidence permanente, l'appelant énonce ce qu'il
décrit comme étant ses [TRADUCTION] «lettres de
créance en matière d'esprit d'entreprise», notam-
ment son dossier en matière d'emploi. De 1969 à
1973, il a servi dans les forces armées à Hong
Kong. Entre 1973 et 1984, il a travaillé comme
chauffeur et vendeur pour une brasserie de Hong
Kong où il supervisait le travail de quatre
employés et, de 1982à 1984, il a travaillé pendant
la nuit comme apprenti-pâtissier dans une pâtisse-
rie de Hong Kong.
Dans une lettre datée du 18 janvier 1985, le
Commissariat du Canada a informé l'appelant de
la décision qui avait été prise à l'égard de sa
demande. Cette lettre se lit en partie comme suit:
[TRADUCTION] Tous les aspects de votre demande et de vos
projets d'entreprise ont été examinés attentivement. Cette éva-
luation nous a conduits à la conclusion que votre demande pour
faire partie de la catégorie entrepreneur ne pouvait être
accueillie.
Vos antécédents et votre dossier en matière d'emploi ont fait
l'objet d'une évaluation; vous ne répondez malheureusement
pas aux critères de sélection qui définissent l'entrepreneur pour
fins d'immigration. Cette conclusion se fonde en partie sur le
fait que vous avez toujours été un employé et que vous n'avez
jamais possédé, mis sur pied ou exploité votre propre entreprise.
Le Ministre responsable de l'immigration a établi que seuls les
requérants ayant démontré qu'ils possédaient des antécédents
en affaires peuvent être choisis pour faire partie de cette
catégorie.
On s'est appuyé sur un certain nombre de motifs
pour contester la décision de la Division de pre-
mière instance. Cependant, étant donné le point de
vue que j'adopte à l'égard de cette affaire, il me
suffira d'en examiner un seul. L'appelant soutient
que l'agent des visas a outrepassé sa compétence
lorsqu'il a rendu sa décision en prenant en considé-
ration un élément que ni la Loi ni le Règlement ne
l'autorisaient à examiner. Cet élément, de dire
l'appelant, ressort de la phrase suivante tirée de la
lettre du 18 janvier 1985:
[TRADUCTION] Le Ministre responsable de l'immigration a
établi que seuls les requérants ayant démontré qu'ils possé-
daient des antécédents en affaires peuvent être choisis pour
faire partie de cette catégorie.
L'intimé cherche à contrer cet argument en
prétendant que cette assertion ne faisait pas réelle-
ment partie de la décision comme telle, mais cons-
tituait tout au plus une observation formulée après
coup. Il m'est impossible d'interpréter la lettre de
cette manière. La phrase en question figure dans
un paragraphe portant sur l'appréciation des «anté-
cédents et [du] dossier en matière d'emploi» de
l'appelant. Il est évident, à la lecture de ce para-
graphe, qu'au moins deux facteurs ont été pris en
considération, savoir le fait que l'appelant n'avait
«jamais possédé, mis sur pied ou exploité» sa
propre entreprise et, deuxièmement, le fait que la
politique du Ministre en matière d'admissibilité
exigeait «des antécédents en affaires».
L'appelant s'appuie sur la définition du mot
«entrepreneur» pour prétendre que l'agent des visas
n'aurait dû tenir aucun compte de la politique
ministérielle dans une affaire de ce genre. Il souli-
gne que la définition n'exige pas «des antécédents
en affaires». Ce que l'on exige de l'appelant c'est
qu'il ait l'intention et qu'il soit «en mesure d'établir
ou d'acheter au Canada une entreprise ou un
commerce, ou d'y investir une somme importante»
pour les fins qui y sont précisées et de «participer
activement et régulièrement à la gestion» de cette
entreprise ou de ce commerce (c'est moi qui souli-
gne). Avec déférence, je suis d'accord avec l'appe-
lant. Le fait d'introduire dans la définition cette
notion «des antécédents en affaires» ferait en sorte
que certaines personnes revendiquant le statut de
résidents permanents en vertu de cette catégorie ne
pourraient jamais satisfaire à l'exigence voulant
qu'elles soient «en mesure» de poser les gestes
précisés. Suivant l'interprétation que j'en donne, le
libellé de la définition n'exclut pas les requérants
qui ne possèdent pas de tels antécédents, mais il
exige simplement d'eux qu'ils soient «en mesure»
de poser les gestes requis. S'il en était autrement,
aucun requérant ne pourrait satisfaire à cette exi-
gence sans au préalable établir qu'il a «des antécé-
dents en affaires». Manifestement, cette intention
ne ressort pas du langage utilisé.
Il reste à déterminer si, dans ces circonstances, il
y a ouverture aux brefs de certiorari et de manda-
mus. Il semble que la décision ait été rendue à une
étape préliminaire du processus d'appréciation, à
l'étape [TRADUCTION] «du tamisage des dossiers».
Comme on l'a expliqué, le fait pour l'appelant
d'avoir été [TRADUCTION] «écarté» à cette étape
signifie qu'on a jugé qu'il n'entrait pas dans la
définition d'«entrepreneur». En conséquence, on ne
s'est pas penché sur des facteurs qui doivent par
ailleurs être pris en considération lorsqu'on statue
sur une demande portant sur la catégorie des
entrepreneurs. Bien que la décision ait été prise à
cette étape préliminaire, son résultat a néanmoins
été le même: l'appelant ne pouvait pas s'établir au
Canada. En prenant cette décision, l'agent des
visas était tenu d'appliquer les exigences posées
par la définition. Il n'avait pas le droit d'introduire
dans cette définition une exigence que ne justifiait
pas son libellé. C'est pourtant ce qu'il a fait en
tenant compte de la politique ministérielle et ce
faisant, il a, à mon avis, outrepassé la compétence
qu'il possède en vertu de la Loi.
Comme l'a déclaré lord Reid dans l'arrêt Anis-
minic Ltd. v. Foreign Compensation Commission,
[1969] 2 A.C. 147 (H.L.), à la page 171, la
personne qui exerce un pouvoir décisionnel conféré
par la loi outrepasse sa compétence lorsque,
notamment, sa décision repose sur quelque facteur
dont il [TRADUCTION] «n'a aucunement droit de
tenir compte» en vertu des dispositions législatives
pertinentes (voir également Metropolitan Life
Insurance Company c. International Union of
Operating Engineers, Local 796, [1970] R.C.S
425). C'est sûrement ce qui s'est produit en l'es-
pèce. Lord Denning avait exprimé la même opi
nion dix années auparavant dans l'arrêt Baldwin &
Francis Ltd. v. Patents Appeal Tribunal, [1959]
A.C. 663 (H.L.), où il a déclaré en son nom (aux
pages 693 et 694):
[TRADUCTION] Les recueils de jurisprudence renferment bon
nombre d'arrêts qui établissent que si un tribunal fonde sa
décision sur des considérations extérieures dont il n'aurait pas
dû tenir compte ... sa décision peut être annulée par voie de
certiorari et un bref de mandamus peut être délivré afin de le
contraindre à entendre l'affaire à nouveau. Les arrêts en
matière de mandamus sont suffisament clairs: en outre, si un
bref de mandamus est adressé à un tribunal pour une telle
cause, un bref de certiorari ne pourra que suivre également: car
lorsqu'un mandamus est adressé à un tribunal, ce dernier doit
instruire l'affaire à nouveau et rendre une décision, et il ne peut
vraiment le faire si son ordonnance originale est maintenue.
Selon moi, ce principe s'applique tout autant au
présent cas où l'agent des visas devait statuer sur
l'affaire en se conformant à la loi et non en
introduisant dans la définition du mot «entrepre-
neur» un élément extérieur que ne justifiait pas le
libellé de cette définition. Il est inutile de souligner
que la Loi et son Règlement ont force de loi alors
que ce n'est pas le cas des déclarations ou directi
ves du Ministre.
À supposer que l'appelant pouvait être «écarté» à
cette étape préliminaire, il ne pouvait l'être avant
que l'agent des visas ait décidé de manière appro-
priée, conformément à la Loi et au Règlement, si
l'appelant était un «entrepreneur» suivant la défini-
tion. L'agent ne l'a pas fait et, pour cette raison, sa
décision ne peut être maintenue. Étant de cet avis,
je ne puis souscrire aux motifs énoncés par la
Division de première instance pour rejeter la
demande fondée sur l'article 18. À la page 6 du
texte français de ses motifs de jugement, le savant
juge de première instance a déclaré:
Il est évident qu'il n'appartient pas à cette Cour d'étudier une
demande de statut d'entrepreneur avec les yeux d'un agent des
visas, d'additionner les points ou les unités d'appréciation et de
décider si un visa doit ou ne doit pas être accordé au requérant.
Il n'appartient pas non plus à cette Cour de se substituer à
l'agent des visas et de juger si une entrevue personnelle doit ou
ne doit pas être accordée au requérant. Il s'agit d'une décision
purement administrative laissée à la discrétion de l'agent.
En l'espèce, la lettre de la Commission indique clairement
que la demande a été examinée attentivement et a été jugée non
conforme aux critères de sélection des entrepreneurs définis par
la Loi et le Règlement sur l'immigration. Le commentaire qui,
dans la lettre de la Commission, est fait sur le «dossier» se
rapporte au facteur expérience; selon moi, il n'invalide pas la
décision des intimés.
Avec déférence, dans les circonstances du présent
cas, l'agent des visas a outrepassé le mandat que
lui confie la Loi en tenant compte de l'absence
«d'antécédents en affaires» lorsqu'il s'est prononcé
sur l'affaire.
J'accueillerais donc l'appel avec dépens tant en
appel qu'en première instance et j'ordonnerais que
la décision rendue par les intimés ou par l'un ou
plusieurs de leurs fonctionnaires, divulguée dans la
lettre expédiée par le courrier le 18 janvier 1985,
soit annulée et que les intimés et leurs fonctionnai-
res examinent et traitent la demande de résidence
permanente au Canada de l'appelant conformé-
ment à la Loi sur l'immigration de 1976 et à son
règlement d'application et ce, en tenant pour
acquis que des antécédents en affaires ne consti
tuent pas une exigence légale pour que l'appelant
ait qualité d'entrepreneur au sens dudit Règlement
et que l'absence de tels antécédents ne peut être
considérée comme privant l'appelant de cette
qualité.
LE JUGE EN CHEF THURLOW: Je souscris aux
présents motifs.
LE JUGE MACGUIGAN: Je souscris aux présents
motifs.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.