A-790-85
Affaire intéressant la Loi sur l'Office national de
l'énergie et un renvoi fait par l'Office national de
l'énergie en vertu da paragraphe 28(4) de la Loi
sur la Cour fédérale
RÉPERTORIÉ: LOI SUR L'OFFICE NATIONAL DE L'ÉNERGIE
(CAN.) (RE)
Cour d'appel, juges Heald, Urie et Ryan -
Toronto, 30 avril et l et mai; Ottawa, 24 juin 1986.
Énergie - Renvoi visant à déterminer si l'Office national de
l'énergie a le pouvoir d'adjuger des frais dans le cas d'une
audience publique - L'art. 10(3) de la Loi ne confire pas
explicitement le pouvoir d'adjuger des frais - Application de
la règle ejusdem generis à l'expression «autres matières» -
Un tel pouvoir n'est pas «indispensable» à l'exercice de sa
juridiction - Distinction entre les dépens et frais et le concept
de l'octroi de subventions aux intervenants - Une distinction
est faite entre les décisions citées dans lesquelles la doctrine de
l'interprétation nécessaire avait été invoquée pour combler des
lacunes législatives et l'espèce: il n'a pas été prouvé qu'un
pouvoir général en matière de frais soit pratiquement indis
pensable et doive être présumé - Application de la maxime
expressio unius est exclusio alterius - Le Parlement avait
l'intention de restreindre le pouvoir d'adjudication des frais
lorsqu'il a adopté les art. 29.6, 37 et 75.21, dans lesquels il a
expressément prévu l'adjudication des frais dans des situations
données - Loi sur l'Office national de l'énergie, S.R.C. 1970,
chap. N-6, art. 10(3), 29.6 (édicté par S.C. 1980-81-82-83,
chap. 80, art. 2), 37 (mod. par S.R.C. 1970 (1e 1 Supp.), chap.
27, art. 10; S.C. 1980-81-82-83, chap. 80, art. 4), 75.21
(édicté, idem, art. 5) - Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970
(2e Supp.), chap. 10, art. 28(4) - Loi nationale sur les
transports, S.R.C. 1970, chap. N-17, art. 45(3), 73 - Loi sur
la Cour canadienne de l'impôt, S.C. 1980-81-82-83, chap.
158, art. 13, 18, 20(1) - Loi sur les élections fédérales
contestées, S.R.C. 1970, chap. C-28, art. 40, 72.
Interprétation des lois - L'art. 10(3) de la Loi sur l'Office
national de l'énergie confère à l'Office les pouvoirs attribués à
une cour supérieure d'archives relativement aux «autres
matières» «indispensables» à l'exercice régulier de sa juridic-
tion - Le pouvoir d'adjuger des frais n'appartient pas à la
catégorie des pouvoirs précis se trouvant énumérés suivant la
règle ejusdem generis - Les pouvoirs explicitement prévus
sont qualifiés de pouvoirs de réunion d'éléments de preuve -
L'art. 10(3) ne confère pas explicitement le pouvoir d'adjuger
des frais - Les art. 29.6, 75.21 et 37 confèrent expressément à
l'Office le pouvoir d'adjuger des frais dans des situations
données - La maxime expressio unius est exclusio alterius est
applicable - Le législateur a restreint le pouvoir d'adjuger
des frais à ces situations particulières - Loi sur l'Office
national de l'énergie, S.R.C. 1970, chap. N-6, art. 10(3), 29.6
(édicté par S.C. 1980-81-82-83, chap. 80, art. 2), 37 (mod. par
S.R.C. 1970 (l et Supp.), chap. 27, art. 10; S.C. 1980-81-
82-83, chap. 80, art. 4), 75.21 (édicté, idem, art. 5).
Pratique - Frais et dépens - Office national de l'énergie
- Cet organisme peut-il adjuger des frais et dépens dans le
cas d'une audience publique? — Les frais engagés au cours de
telles procédures ne sont pas semblables aux frais qui sont
habituellement adjugés par une cour supérieure d'archives, qui
entend un litige opposant des parties et tranche nettement en
faveur de l'une d'elle et contre l'autre — La Cour, lorsqu'elle
tranche un litige, adjuge les frais selon l'issue de la cause — Il
n'y a pas toujours un gagnant ou un perdant dans les affaires
portant sur les questions de réglementation — Un tribunal
habilité à adjuger des frais et dépens pourrait ordonner à une
partie ayant eu gain de cause de payer les frais des interve-
nants — Plutôt que des frais, c'est une subvention pour les
intervenants qui est sollicitée — La Cour fait référence à
l'affaire Hamilton -Wentworth, dans laquelle une distinction
est faite entre ces deux notions — Bien que les arguments
présentés en faveur de l'octroi de subventions aux intervenants
représentant l'intérêt public soient convainquants, il s'agit
d'une question de politique qui relève du Parlement.
Il s'agit d'un renvoi fait par l'Office national de l'énergie et
visant à déterminer si cet organisme est habilité à adjuger des
frais dans le cas d'une audience publique.
Il a été soutenu que la compétence de l'Office en matière de
dépens et de frais était fondée sur les motifs suivants: (1) le
paragraphe 10(3) de la Loi lui confère explicitement ce pou-
voir; (2) il en est investi par voie d'interprétation nécessaire; et
(3) les articles 29.6 et 75.21 de la Loi ont pour but de
restreindre le pouvoir d'adjudication des frais, par ailleurs
discrétionnaire.
Arrêt: l'Office n'est pas investi d'un pouvoir générai d'adjudi-
cation de frais.
Le paragraphe 10(3) de la Loi ne confère pas explicitement à
l'Office le pouvoir d'adjuger des frais. Le paragraphe 10(3)
accorde à l'Office les pouvoirs d'une cour supérieure d'archives
en ce qui concerne la présence des témoins, la production des
documents, l'exécution de ses ordonnances, l'entrée en jouis-
sance des biens de même que «toutes les autres matières»
«indispensables ou appropriées» à l'exercice régulier de sa juri-
diction. Les pouvoirs conférés par les dispositions du paragra-
phe 10(3) peuvent être qualifiés de pouvoirs de réunion d'élé-
ments de preuve. Le pouvoir d'adjuger des frais n'appartient
pas à cette catégorie de pouvoirs suivant la règle ejusdem
generis. Le pouvoir d'adjudication de frais n'est pas un instru
ment de contrôle des personnes et de la procédure, mais a pour
but premier d'indemniser la partie gagnante d'une instance. Si
l'on présume que le pouvoir d'adjudication de frais est une
«autre matière», il demeure -qu'il n'est pas «indispensable» à
l'exercice de la juridiction de l'Office. L'Office a fonctionné
pendant de nombreuses années sans adjuger de frais. Qui plus
est, les frais dont il est question en l'espèce ne sont pas
semblables aux frais qui sont habituellement adjugés par «une
cour supérieure d'archives». Contrairement aux litiges opposant
des parties, les affaires portant sur des questions de réglementa-
tion ne sont pas toujours tranchées de sorte qu'il y ait nette-
ment un gagnant et un perdant. De plus, lorsqu'un tribunal
administratif est investi d'un pouvoir discrétionnaire d'adjuger
des frais, il peut très bien ordonner à un requérant ayant eu
gain de cause de payer les frais de certains intervenants. Une
telle décision constitue une nette dérogation à la règle normale-
ment appliquée par les tribunaux supérieurs, à savoir que les
frais suivent l'issue de la cause. Même si l'Office possédait les
pouvoirs inhérents d'une cour supérieure d'archives en matière
de frais, il n'aurait que le pouvoir d'adjuger des «dépens et
frais». L'«octroi de subventions aux intervenants» faisant l'objet
du présent renvoi ne répond pas aux critères établis dans
l'affaire Hamilton -Wentworth relativement aux «dépens et
frais».
Il n'a pas été prouvé qu'un pouvoir général en matière de
frais soit pratiquement indispensable à l'Office et doive être
présumé. L'Office fonctionne sans ce pouvoir depuis 1959. De
plus, les législateurs fédéral et provinciaux ont démontré dans
diverses lois semblables qu'ils pouvaient conférer expressément
un pouvoir général d'adjudication de frais à des tribunaux
administratifs. En l'absence d'une disposition législative confé-
rant expressément le pouvoir d'adjudication de frais, on ne peut
présumer l'existence de ce pouvoir.
La maxime expressio unius est exclusio alterius s'applique
en l'espèce. Le fait pour le Parlement d'avoir conféré expressé-
ment un pouvoir d'adjudication de frais à l'Office dans des
situations décrites aux articles 29.6, 37 et 75.21 appuie la thèse
voulant que cet organisme n'ait pas été investi d'un pouvoir
général d'adjudication de frais. Le Parlement devait avoir
l'intention de restreindre le pouvoir en question à ces situations
données.
L'octroi de subventions aux intervenants, qui permettrait au
tribunal de prendre connaissance du point de vue des personnes
et des groupes concernés et pourrait accroître la confiance de la
population en général dans la justice administrative, est peut-
être souhaitable. Il s'agit toutefois d'une question de politique
qui relève du Parlement.
JURISPRUDENCE
DÉCISIONS APPLIQUÉES:
Bell Canada c. Association des consommateurs du
Canada et autres, [1986] 1 R.C.S. 190; (1986), 65 N.R.
1; Hamilton- Wentworth (Regional Municipality of) and
Hamilton- Wentworth Save the Valley Committee, Inc. et
al., Re (1985), 51 O.R. (2d) 23 (C. div. Ont.).
DISTINCTION FAITE AVEC:
Interprovincial Pipe Line Ltd. c. L'Office national de
l'énergie, [1978] 1 C.F. 601 (C.A.); Ligue de la radiodif-
fusion canadienne (La) c. Le Conseil de la radiodiffusion
et des télécommunications canadiennes, [1983] 1 C.F.
182 (C.A.).
AVOCATS:
Ian Blue, c.r. et Elizabeth E. May pour Flam-
borough Residents Against Propane et David
L. Hitchcock.
Harry Dahme pour la Corporation du canton
de Flamborough et la Municipalité régionale
de Hamilton -Wentworth.
John A. Olah pour Halton Regional Conser
vation Authority.
John S. Tyhurst pour l'Association des con-
sommateurs du Canada.
John W. Brown, c.r. et Philippe Lalonde pour
Interprovincial Pipe Line Limited.
Barbara A. Mcisaac pour le procureur géné-
ral du Canada.
Anthony J. Jordan pour Independent Petro
leum Association.
C. C. Black pour Trans Canada PipeLines.
Loyola Keough pour l'Office national de
l'énergie.
PROCUREURS:
Cassels, Brock & Blackwell, Toronto, et Le
Centre pour la promotion de l'intérêt public,
Ottawa, pour Flamborough Residents Against
Propane et David L. Hitchcock.
David Estrin, Toronto, pour la Corporation
du canton de Flamborough et la Municipalité
régionale de Hamilton -Wentworth.
Beard, Winter, Gordon, Toronto, pour Halton
Regional Conservation Authority.
L'Association des consommateurs du
Canada, Ottawa, pour son propre compte.
Blake, Cassels & Graydon, Toronto, pour
Interprovincial Pipe Line Limited.
Le sous-procureur général du Canada pour le
procureur général du Canada.
Code Hunter, Calgary, pour Independent
Petroleum Association of Canada.
C. C. Black, Toronto, pour Trans Canada
PipeLines.
L'Office national de l'énergie, Ottawa, pour
son propre compte.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement rendus par
LE JUGE HEALD: Il s'agit d'un renvoi fait par
l'Office national de l'énergie (ci-après désigné
«l'Office»), conformément au paragraphe 28(4) de
la Loi sur la Cour fédérale [S.R.C. 1970 (2 e
Supp.), chap. 10], qui porte sur les questions
suivantes:
1. L'Office national de l'énergie a-t-il le pouvoir d'adjuger des
frais à une partie, payables par une autre partie à une audience
publique, dans le cas d'une audience publique tenue en vertu
des paragraphes 17(1) et 20(3) de la Loi sur l'Office national
de l'énergie aux fins de réviser une partie d'une ordonnance
prononcée conformément à l'article 49 de la Loi?
2. Dans l'affirmative, l'Office national de l'énergie a-t-il le
pouvoir, s'il adjuge des frais, d'établir un tarif des frais, ou
encore de fixer les frais ou la limite des frais à payer?
L'ordonnance par laquelle l'Office a renvoyé les
questions susmentionnées à la Cour comprenait
des conclusions de fait et d'autres documents sur
lesquels l'Office aurait fondé sa décision s'il avait
été saisi de ces questions. Voici un résumé de ces
faits. Le renvoi fait suite à des requêtes portant sur
les frais engagés pendant et après une audience de
plusieurs jours devant l'Office, relative à une
demande d'ordonnance d'exemption, soumise par
Interprovincial Pipe Line Limited (ci-après dési-
gnée «I.P.L.») et concernant des projets de modifi
cation d'un pipe-line de I.P.L., visant à transfor
mer le service de transport de pétrole brut en
service de transport exclusif de gaz propane. Il
était prévu de transporter le gaz propane dans le
pipe-line, de la région de Sarnia jusqu'aux environs
de Westover (Ontario), où il devait être chargé à
bord de camions-citernes et de wagons-citernes
pour être transporté jusqu'au point de vente. Pour
ce faire, il était notamment envisagé de construire
des installations de chargement des camions et des
wagons. Dans son ordonnance prononcée le 4 mai
1983, l'Office a exempté, à certaines conditions,
les installations prévues de certaines dispositions
de la Loi sur l'Office national de l'énergie [S.R.C.
1970, chap. N-6].
En réponse aux inquiétudes formulées par les
autorités locales et les propriétaires du canton de
Flamborough (Ontario), au sujet du projet d'em-
placement des installations de chargement des
camions et des wagons, l'Office a ordonné la tenue
d'une audience publique afin de réviser la partie de
l'ordonnance du 4 mai portant approbation de
l'emplacement des installations. L'audience a
débuté à Burlington (Ontario), le 16 août 1983. La
corporation du canton de Flamborough (ci-après
désignée «canton de Flamborough») a alors déposé
devant l'Office un avis de requête ayant pour but
de soulever la question préliminaire de la compé-
tence de l'Office. Par la suite, la municipalité
régionale de Hamilton -Wentworth (ci-après dési-
gnée «municipalité de Hamilton -Wentworth») a
demandé à l'Office que l'un des membres de l'Of-
fice se retire pour cause de partialité ou par crainte
raisonnable de partialité. Le 8 septembre 1983,
l'Office a jugé que cette demande était sans fonde-
ment. Plus tard en septembre, l'Office a rejeté la
remise en question de sa compétence. Ces deux
décisions ont été portées en appel devant cette
Cour et les appels ont été rejetés (Flamborough c.
Office national de l'énergie, International Pipe
Line Ltd. et Canada (1985), 55 N.R. 95
(C.A.F.)), le 15 juin 1984. La Cour suprême du
Canada a rejeté une demande de permission d'en
appeler de cette décision, le 17 décembre 1984
[[1984] 2 R.C.S. vii].
Le 13 juillet 1984, l'Office a ordonné de mettre
sur pied un nouveau comité de l'Office pour l'au-
dience publique qui a donc commencé à Burling-
ton, le 22 avril 1985. L'audience a duré trente-
quatre jours et s'est terminée à Ottawa, le 29 août
1985. L'Office a entendu les témoignages de nom-
breux témoins, y compris des témoins-experts, cités
non seulement par I.P.L. mais par d'autres parties
également. Quelque quatorze organismes diffé-
rents ont été enregistrés comme parties à l'au-
dience. De plus, un grand nombre d'autres person-
nes intéressées ont présenté leur point de vue et des
commentaires écrits à l'Office. Lors des dernières
plaidoiries, plusieurs parties, notamment le canton
de Flamborough, la municipalité de Hamilton -
Wentworth, la Halton Region Conservation
Authority (ci-après désignée «Halton Conserva
tion») et Flamborough Residents Against Propane
Inc. (ci-après désigné «F.R.A.P.») ont demandé à
l'Office d'adjuger des frais en leur faveur, paya-
bles par I.P.L. Le présent renvoi fait suite à cette
demande.
À l'audition du présent renvoi, les avocats repré-
sentant F.R.A.P., le canton de Flamborough, la
municipalité de Hamilton -Wentworth, Halton
Conservation et l'Association des consommateurs
du Canada (A.C.C.) ont prétendu que l'Office
avait la compétence voulue pour adjuger des frais.
Les avocats de I.P.L., du procureur général du
Canada, de Trans Canada PipeLines Limited
(T.C.P.L.) et de l'Independent Petroleum Associa
tion (I.P.A.) ont tous présenté des plaidoyers pour
s'opposer à cette compétence.
L'avocat de F.R.A.P. a été le premier à présen-
ter des arguments en faveur de la compétence de
l'Office en matière de frais. Les avocats des autres
parties favorables à la compétence de l'Office ont
appuyé de façon générale ses prétentions. D'autres
avocats ont cependant présenté quelques argu
ments supplémentaires. La Cour étudiera ces argu
ments plus tard. Selon l'avocat du F.R.A.P., la
compétence de l'Office en matière de dépens et
frais est fondée sur les trois motifs suivants:
1. l'Office en a le pouvoir explicite, en vertu du paragraphe
10(3) de la Loi;
2. par voie d'interprétation nécessaire, l'Office a le pouvoir
d'adjuger des frais; et
3. l'Office a le pouvoir d'adjuger des frais puisque les articles
29.6 et 75.21 de la Loi ont pour but de restreindre le pouvoir
d'adjudication de frais, par ailleurs discrétionnaire.
1. POUVOIR EXPLICITE
Voici le texte de l'article 10 de la Loi:
10. (1) L'Office est une cour d'archives.
(2) L'Office a un sceau officiel, qui sera reconnu à toutes fins
de droit.
(3) En ce qui concerne la présence, l'assermentation et
l'interrogatoire des témoins, la production et l'examen des
documents, l'exécution de ses ordonnances, l'entrée en jouis-
sance des biens et leur inspection, de même que toutes les
autres matières indispensables ou appropriées à l'exercice régu-
lier de sa juridiction, l'Office a tous les pouvoirs, droits et
privilèges attribués à une cour supérieure d'archives. [C'est moi
qui souligne.]
L'avocat de F.R.A.P. prétend que les frais cons
tituent d'«autres matières» qui sont «indispensables
ou appropriées» à l'«exercice régulier» de la juridic-
tion de l'Office. Suivant la règle ejusdem generis,
il allègue que l'expression «autres matières», au
sens du paragraphe 10(3) (précitée), est un terme
générique et qu'à ce titre, il doit être interprété en
fonction des\mots précis qui le précèdent, de façon
à décrire strictement des choses de la même caté-
gorie ou du même ordre. À son avis, même si l'on
tient compte de l'interprétation restreinte qu'im-
pose la règle ejusdem generis à l'expression «autres
matières», au sens du paragraphe 10(3), les frais
appartiennent à la même catégorie que les sujets
précis énumérés au paragraphe 10(3), savoir le
pouvoir de citer à comparaître, le pouvoir d'obliger
des témoins à produire des documents, le droit
d'entrée et d'inspection ainsi que le droit d'exécu-
tion de ses ordonnances. En revanche, l'avocat de
I.P.L. prétend que les [TRADUCTION] «expressions
et pouvoirs précis cités auparavant appartiennent
tous à la catégorie relative à la capacité de l'Office
d'obtenir des documents, des preuves et des rensei-
gnements nécessaires pour prendre des décisions
fondées. Ces pouvoirs sont de toute évidence indis
pensables et appropriées à l'exercice régulier de la
juridiction de l'Office.» Par conséquent, il estime
que les «matières» prévues au paragraphe 10(3)
sont limitées aux pouvoirs supplémentaires dont
l'Office a besoin pour obtenir tous les renseigne-
ments et toutes les preuves nécessaires afin de
rendre une bonne décision. À mon avis, l'interpré-
tation de l'avocat de I.P.L. est plus juste que celle
de l'avocat de F.R.A.P. Les dispositions précises
du paragraphe 10(3) donnent à l'Office le pouvoir
d'exiger la production de toute preuve pertinente,
qu'elle soit orale ou documentaire, et d'examiner
les biens qu'elle juge nécessaires dans le cadre de
sa décision. Pareils pouvoirs peuvent être considé-
rés comme des pouvoirs de réunion d'éléments de
preuve. Je ne pense pas que le pouvoir d'adjuger
des frais appartienne, suivant la règle ejusdem
generis, à cette catégorie de pouvoirs. L'avocat de
F.R.A.P. estime que le pouvoir d'adjuger des frais
n'est qu'un autre exemple du pouvoir de contrôle
des personnes et de la procédure et qu'à ce titre, il
relève, suivant la règle ejusdem generis, des pou-
voirs précis énumérés au paragraphe 10(3). Bien
que l'adjudication de frais ait nécessairement des
conséquences sur les personnes et la procédure,
j'estime que ce pouvoir n'appartient pas à la même
catégorie que les pouvoirs de réunion d'éléments de
preuve nécessaires à une instance. Je ne considère
pas non plus ce pouvoir comme un instrument de
contrôle. D'après la jurisprudence, l'adjudication
de frais a pour but premier d'indemniser la partie
gagnante d'une instance. La Cour suprême du
Canada a récemment étudié en détail cette ques
tion dans l'affaire Bell Canada c. Association des
consommateurs du Canada . et autres, [ 1986] 1
R.C.S. 190; (1986), 65 N.R. 1. Il s'agissait de
déterminer si, dans l'exercice du pouvoir discré-
tionnaire d'adjuger des frais que lui confère l'arti-
cle 73 de la Loi nationale sur les transports
[S.R.C. 1970, chap. N-17], le CRTC est lié par le
principe de l'indemnisation tel qu'il est appliqué
dans l'adjudication des frais par les tribunaux.
Voici le texte de l'article 73:
73. (1) Sauf disposition contraire de la présente loi, les frais
qu'entraîne une procédure exercée devant la Commission sont
laissés à la discrétion de la Commission, et peuvent, dans tous
les cas, être fixés à une somme déterminée ou entrer en taxe.
(2) La Commission peut ordonner par qui et à qui les frais
doivent être payés, et par qui ils doivent être taxés et alloués.
(3) La Commission peut établir un tarif d'après lequel ces
frais doivent être taxés.
À la page 207 R.C.S.; à la page 21 N.R., le juge
Le Dain s'est ainsi exprimé au nom de la Cour:
Je conviens que le terme «frais» à l'art. 73 doit avoir la même
connotation générale que les frais de justice. Il ne peut être
interprété de manière à avoir un sens différent du sens général
du terme ou un sens étranger à celui-ci, comme l'obligation de
contribuer aux frais d'administration d'un tribunal ou comme
l'octroi d'une subvention à un participant dans des procédures,
sans tenir compte de ce qui peut raisonnablement être considéré
comme la dépense engagée à l'égard de cette participation. Je
suis donc d'avis que le terme «frais» doit avoir l'indemnisation
pour connotation générale. [C'est moi qui souligne.]
Quant à la deuxième partie de cet argument, je
ne suis pas non plus persuadé que le pouvoir
d'adjuger des frais, si l'on présume qu'il s'agit
d'une «autre matière», soit une matière «indispen-
sable ou appropriée» à l'exercice régulier de la
juridiction de l'Office. Comme l'ont souligné cer-
tains des avocats opposés à la reconnaissance de ce
pouvoir, l'Office a fonctionné efficacement pen
dant de nombreuses années sans adjuger de frais.
Par conséquent, il est difficile de prétendre que ce
pouvoir est «indispensable» à l'exercice de sa juri-
diction. Il est possible que l'Office puisse fonction-
ner de façon plus efficace s'il était investi de ce
pouvoir, mais cela ne rend pas ce dernier indispen
sable à l'exercice de la juridiction de l'Office.
En plus de conclure que l'adjudication de frais
ne fait pas partie des pouvoirs conférés à l'Office
en vertu du paragraphe 10(3) parce qu'il ne s'agit
pas d'une «autre matière», suivant la règle ejusdem
generis, et parce que ce pouvoir n'est pas «indis-
pensable ou approprié» à l'exercice régulier de la
juridiction de l'Office, j'estime également que les
frais engagés au cours de procédures devant l'Of-
fice ne sont pas semblables aux frais qui sont
habituellement adjugés par «une cour supérieure
d'archives». Normalement, la Cour entend le litige
opposant les parties, puis rend une décision sur les
diverses questions dont elle est saisie. Dans la
plupart des cas où il y a nettement un gagnant et
un perdant, la Cour adjugera des frais selon l'issue
de la cause, c'est-à-dire que le perdant devra assu-
mer les frais engagés par le gagnant. Dans d'autres
cas, lorsque la cause est partagée, des frais peuvent
être adjugés aux deux parties. Cependant, comme
l'ont souligné les avocats, il n'y a pas toujours un
gagnant ou un perdant dans les affaires portant
sur des questions de réglementation. De plus, lors-
qu'un tribunal administratif a le pouvoir discré-
tionnaire d'adjuger des frais, il peut très bien
ordonner à un requérant ayant eu gain de cause de
payer les frais de certains intervenants. Bien que
dans certains cas, pareille décision soit un bon
exercice du pouvoir discrétionnaire de l'Office, elle
n'en constitue pas moins une nette dérogation à la
règle normalement appliquée par les tribunaux
supérieurs, à savoir que les frais suivent l'issue de
la cause. Comme l'a allégué l'avocat de I.P.L., les
parties qui prétendent que l'Office a compétence
en la matière cherchent à obtenir une subvention
pour les intervenants, plutôt que des frais tels
qu'adjugés par une cour supérieure d'archives. La
Cour divisionnaire de l'Ontario a soigneusement
analysé les différences entre le concept traditionnel
des dépens et frais et le concept de l'octroi de
subventions aux intervenants, dans l'affaire
Hamilton -Wentworth (Regional Municipality of)
and Hamilton -Wentworth Save the Valley Com
mittee, Inc. et al., Re (1985), 51 O.R. 2(d) 23.
Dans cette affaire, un office de réglementation
constitué en vertu de la Consolidated Hearings
Act de l'Ontario [S.O. 1981, chap. 20] pour étu-
dier une demande de construction d'une nouvelle
route a prononcé des ordonnances, avant la tenue
d'une audience, portant l'adjudication de frais à
l'avance à deux groupes de citoyens opposés au
projet, afin de leur permettre de participer à l'au-
dience. La Cour divisionnaire a annulé les ordon-
nances pour défaut de compétence. Le sommaire
de la décision présente bien les motifs de la Cour;
en voici le texte [à la page 24] :
[TRADUCTION] L'Office a le pouvoir d'adjuger des frais en
vertu de l'art. 7 de la Consolidated Hearings Act, mais rien
dans la Loi n'indique que l'Assemblée législative avait l'inten-
tion de donner à l'office mixte des pouvoirs particuliers plus
importants que ceux habituellement exercés par les tribunaux
dans l'adjudication de frais. Les dépens et frais sont une somme
accordée en faveur d'une partie qui a eu gain de cause ou qui
les mérite, payable par le perdant, à la fin de l'instance, sous
forme d'indemnisation des dépenses et des services raisonnables
engagés dans le cadre de l'instance. Puisque l'issue ou le droit
aux frais ne peuvent être déterminés avant la conclusion de
l'instance, les frais doivent être adjugés à la fin des procédures
et n'ont pas pour but de permettre à une partie de participer
aux procédures. Même si le mot «frais» est employé dans une loi
portant sur un tribunal administratif, il doit être interprété
selon son sens normal en droit et non comme l'a fait l'Office,
c'est-à-dire le pouvoir d'obliger une partie à subventionner la
participation d'un intervenant, ce qui n'est pas prévu dans la
Loi.
Par conséquent, pour les motifs précités, j'estime
que le paragraphe 10(3) de la Loi ne confère pas
explicitement à l'Office le pouvoir d'adjuger des
frais.
J'ai déjà indiqué qu'en plus de l'avocat de
F.R.A.P., d'autres avocats avaient présenté des
arguments à l'appui du pouvoir d'adjudication de
frais de l'Office. L'avocat du canton de Flambo-
rough et de la municipalité de Hamilton -Went-
worth ainsi que l'avocat de Halton Conservation
ont prétendu que puisque l'Office avait les pou-
voirs inhérents d'une cour supérieure d'archives et
qu'au Canada, une cour supérieure d'archives a un
pouvoir inhérent en matière de frais, l'Office était
investi de ce pouvoir. Même si l'on acceptait cet
argument, l'Office n'aurait que le pouvoir d'adju-
ger des «dépens et frais» au sens traditionnel du
terme, et non d'octroyer des «subventions aux
intervenants». Dans l'affaire Hamilton- Wentworth
(précitée), le juge Holland a traité de façon éclai-
rée du sens habituel du mot «frais», au nom de la
Cour divisionnaire de l'Ontario. Voici ce qu'il a
affirmé à la page 32:
[TRADUCTION] Voici les critères établis au cours des années
pour définir le concept des dépens et frais:
(1) Il s'agit d'une somme payable à la partie qui a eu gain
de cause ou qui les mérite, par le perdant.
(2) Par la force des choses, les dépens et frais doivent être
adjugés à la fin des procédures, puisque l'issue ou le
droit aux frais ne peuvent être déterminés auparavant.
(3) Ils sont payables sous forme d'indemnisation des dépen-
ses et des services raisonnables engagés dans le cadre
d'une instance.
(4) Ils ne servent pas à assurer la participation des interve-
nants aux procédures.
L'octroi de subventions aux intervenants faisant
l'objet du présent renvoi ne répond pas aux critères
établis aux numéros 1 et 4 précités. À mon avis,
ces critères décrivent bien ce que sont les «dépens
et frais» et puisqu'en l'espèce, ils n'ont pas été
respectés, je ne crois pas que l'existence d'un pou-
voir inhérent d'octroi de subventions aux interve-
nants ait été démontrée.
2. POUVOIR EXISTANT PAR VOIE D'INTERPRÉTA-
TION NÉCESSAIRE
À titre subsidiaire, l'avocat de F.R.A.P. a allé-
gué que les pouvoirs conférés par une loi habili-
tante comme la Loi sur l'Office national de l'éner-
gie ne comprennent pas seulement les pouvoirs
accordés expressément, mais également par impli
cation, tous les pouvoirs nécessaires en pratique
pour atteindre l'objectif visé. À son avis, l'Office
national de l'énergie, tout comme d'autres cours et
tribunaux, a besoin du pouvoir d'adjudication de
frais afin de contrôler les procédures engagées
devant lui. L'avocat a ensuite cité des exemples où
cette Cour a invoqué la doctrine de l'interprétation
nécessaire pour combler des lacunes législatives. Il
a tout d'abord cité l'affaire Interprovincial Pipe
Line Ltd. c. L'Office national de l'énergie, [1978]
1 C.F. 601 (C.A.), à la page 608. Dans cette
affaire, l'Office désirait obliger une société à tarifs
réglementés à préparer et à produire un rapport
portant sur ses activités aux Etats-Unis. La Cour a
jugé que, même si la loi ne permet pas expressé-
ment de recourir à ce pouvoir, il faut nécessaire-
ment conclure à son existence si on se base sur la
nature du pouvoir de réglementation accordé à
l'Office (le juge Le Dain, à la page 608). Il a
ensuite mentionné l'affaire Ligue de la radiodiffu-
sion canadienne (La) c. Le Conseil de la radiodif-
fusion et des télécommunications canadiennes,
[1983] 1 C.F. 182 (C.A.). Dans cette décision, la
Cour a accordé au CRTC le pouvoir de réglemen-
tation en matière de frais d'installation et d'abon-
nement à la télévision par câble, par voie d'inter-
prétation nécessaire et en l'absence de dispositions
expresses à cet effet dans la Loi sur la radiodiffu-
sion [S.R.C. 1970, chap. B-11].
À mon avis, il faut distinguer de l'espèce les
affaires citées par l'avocat de F.R.A.P. puisque,
dans les deux cas, il avait été prouvé qu'il était
pratiquement indispensable que l'organisme de
réglementation puisse exercer ce pouvoir afin d'at-
teindre les buts visés expressément par le Parle-
ment. En l'espèce, il n'y a pas de preuve semblable
qui puisse laisser présumer l'existence d'un pouvoir
général en matière de frais. Comme l'a souligné
l'avocat de I.P.L., depuis la création de l'Office en
1959, celui-ci fonctionne sans ce pouvoir; il a tenu
d'innombrables audiences et exercé les pouvoirs
que lui confère la Loi de façon satisfaisante, sans
adjudication de frais. Par conséquent, l'argument
de la doctrine de l'interprétation nécessaire, allé-
gué dans les deux affaires citées, n'est pas fondé en
l'espèce. J'estime qu'il existe une autre raison à
l'encontre de la doctrine de l'interprétation néces-
saire dans les circonstances, à savoir que les légis-
lateurs fédéral et provinciaux ont démontré dans
diverses lois semblables qu'ils pouvaient conférer
expressément un pouvoir général d'adjudication de
frais à des tribunaux administratifs. L'avocat de
I.P.L., ainsi que les autres avocats opposés au
pouvoir d'adjudication de frais de l'Office, ont cité
de nombreuses lois fédérales et provinciales en
vertu desquelles un tribunal ne détient pas seule-
ment un pouvoir général semblable à celui que le
paragraphe 10(3) confère à l'Office, mais égale-
ment le pouvoir distinct et précis d'adjuger des
frais'. Je pense que l'on peut en conclure qu'en
l'absence d'une disposition législative conférant
expressément le pouvoir d'adjudication de frais, on
ne peut présumer l'existence de ce pouvoir.
3. ARTICLES 29.6 ET 75.21
L'avocat de F.R.A.P. prétend que les articles
29.6 [édicté par S.C. 1980-81-82-83, chap. 80, art.
2] et 75.21 [édicté, idem, art. 5] sont compatibles
avec l'existence d'un plein pouvoir discrétionnaire
en matière de frais puisqu'ils restreignent ce pou-
voir discrétionnaire. Il allègue que le Parlement
voulait que les frais engagés dans les cas décrits
aux articles 29.6 et 75.21 soient traités de la façon
prévue dans ces articles. À son avis, ces disposi
tions restreignent le pouvoir discrétionnaire exis-
tant en matière de frais et sont donc compatibles
avec l'existence de tel pouvoir. En d'autres termes,
il prétend que ces dispositions ne visent qu'à res-
treindre le pouvoir discrétionnaire par ailleurs illi-
mité dont dispose l'Office en matière d'adjudica-
tion de frais. Dans la Loi sur l'Office national de
l'énergie, il n'est question de frais que dans trois
dispositions précises. L'article 29.6 et le paragra-
phe 37(4) [édicté, idem, art. 4] confèrent expressé-
ment à l'Office le pouvoir d'adjuger des frais.
Quant à l'article 75.21, il prévoit l'adjudication de
frais dans le cadre de procédures engagées devant
un comité d'arbitrage lorsque le comité a jugé
qu'une indemnité devait être versée au propriétaire
dont les terres ont été acquises par une société
d'exploitation de pipe-lines. Voici le texte des dis
positions pertinentes [l'article 37 a été modifié par
S.R.C. 1970 (1" Supp.), chap. 27, art. 10; S.C.
1980-81-82-83, chap. 80, art. 4]:
29.6 L'Office peut fixer à la somme qu'il juge raisonnable les
frais réellement subis par une personne qui lui a présenté des
observations lors d'une audience publique conformément au
paragraphe 29.2(3) et la somme ainsi fixée est immédiatement
payable à cette personne par la compagnie dont le tracé du
pipe-line a donné lieu à la tenue de l'audience publique.
37. (1) L'Office peut, aux conditions qu'il juge opportunes,
ordonner à une compagnie de détourner son pipe-line ou d'en
changer l'emplacement, s'il est d'avis que ce détournement ou
ce changement d'emplacement s'impose
' Voir par exemple la Loi nationale sur les transports, S.R.C.
1970, chap. N-17, modifiée, art. 45(3) et 73; la Loi sur la Cour
canadienne de l'impôt, S.C. 1980-81-82-83, chap. 158, modi-
fiée, art. 13, 18 et 20(1); et la Loi sur les élections fédérales
contestées, S.R.C. 1970, chap. C-28, art. 40 et 72.
a) pour faciliter la construction, la reconstruction ou le
changement d'emplacement d'une voie publique, d'un chemin
de fer ou de tout autre ouvrage d'intérêt public, ou
b) pour empêcher qu'il ne gêne ou continue de gêner un
système de drainage,
et il peut ordonner par qui et à qui doivent être payés les frais
de détournement ou de changement d'emplacement.
(2) L'Office ne doit pas ordonner à une compagnie de
détourner un tronçon ou une partie de son pipe-line ou d'en
changer l'emplacement à moins de s'être conformé aux procé-
dures prévues aux articles 29.1 à 29.5 relativement au tronçon
ou à la partie qui doit être détourné ou dont l'emplacement doit
être changé.
(3) Aux fins de s'assurer que les procédures établies aux
articles 29.1 à 29.5 seront suivies, l'Office peut ordonner à la
compagnie de suivre les procédures qu'elle aurait été tenue de
suivre si elle avait préparé et soumis à l'Office, un plan, un
profil et un livre de renvoi conformément au paragraphe 29(1)
et ces articles doivent s'appliquer, compte tenu des adaptations
de circonstance, relativement à toute question qui se rapporte à
la mise en application de ces procédures.
(4) L'Office peut fixer à la somme qu'il juge raisonnable les
frais réellement subis par une personne qui lui a présenté des
observations conformément au présent article et peut détermi-
ner par qui et à qui la somme ainsi fixée est payable.
75.21 (1) Lorsque le montant de l'indemnité accordée à une
personne par un comité d'arbitrage est supérieur à quatre-
vingt-cinq pour cent du montant de l'indemnité offerte par la
compagnie, cette dernière doit payer tous les frais de procédure,
d'évaluation et autres déterminés par le comité et que cette
personne a raisonnablement subis en faisant valoir sa réclama-
tion d'indemnité.
(2) Lorsque le montant de l'indemnité accordée à une per-
sone par un comité d'arbitrage est égal ou inférieur à quatre-
vingt-cinq pour cent du montant de l'indemnité offerte par la
compagnie, le comité peut adjuger à sa discrétion les frais de
procédure, d'évaluation et autres subis par cette personne pour
faire valoir sa réclamation d'indemnité, et il peut ordonner que
la totalité ou une partie de ces frais soit payée par la compagnie
ou par toute autre partie aux procédures.
L'article 29.6 confère expressément à l'Office le
pouvoir de fixer des frais lorsqu'il tient une
audience publique sur un projet de construction de
pipe-line, conformément à l'article 29.2. Quant au
paragraphe 37(4), il donne à l'Office le pouvoir
d'établir des frais lorsque ce dernier tient une
audience publique sur le détournement ou le chan-
gement d'emplacement d'un pipe-line. Comme
nous l'avons déjà souligné, l'article 75.21 prévoit
que le comité d'arbitrage a le pouvoir d'adjuger
des frais dans le cas de certaines procédures.
À mon avis, le fait que le Parlement ait expres-
sément conféré à l'Office le pouvoir d'adjuger des
frais dans des cas bien précis ne vient pas du tout
en aide aux parties qui demandent la reconnais
sance du pouvoir général de l'Office, mais con-
firme plutôt la thèse des parties qui s'y opposent.
J'estime que la maxime expressio unius est exclu-
sio alterius s'applique en l'espèce. Puisqu'elle
signifie que la mention de l'un implique l'exclusion
de l'autre 2 , il me semble clair que lorsque le
Parlement a prévu expressément l'adjudication de
frais dans trois dispositions distinctes de cette Loi,
portant sur trois situations différentes, il devait
donc avoir l'intention de restreindre le pouvoir
d'adjudication des frais à ces situations données. Je
rejette donc les prétentions de l'avocat de F.R.A.P.
sur ce que signifie l'insertion des articles 29.6 et
75.21 dans la Loi.
CONCLUSION
Pour tous les motifs susmentionnés, je conclus
que, sauf dans les circonstances très particulières
déjà citées, l'Office n'a pas compétence en matière
d'adjudication de frais, et notamment, n'a pas le
pouvoir d'adjuger le genre de frais extraordinaires
visés par le présent renvoi. A mon avis, ce pouvoir
n'existe ni en vertu des termes explicites de la Loi
ni par voie d'interprétation nécessaire de l'écono-
mie de la Loi. De même, je ne vois pas comment
on pourrait conclure que l'Office a le pouvoir
inhérent d'adjuger le genre de frais demandés en
l'espèce.
Je connais très bien les arguments convaincants
qui existent en faveur de l'octroi de subventions
aux intervenants. Il est tout à fait louable de
prétendre que les intervenants représentant l'inté-
rêt public, et peut-être même d'autres, devraient
être encouragés à participer aux procédures enga
gées devant des organismes de réglementation.
Cela permettrait notamment au tribunal de pren-
dre connaissance du point de vue des personnes et
des groupes informés et concernés. De plus, la
population en général aurait peut-être plus con-
fiance en la justice administrative que représentent
les nombreux organismes et les tribunaux en place.
Cependant, suivant la Loi qui nous intéresse, et
en l'absence de dispositions habilitantes plus préci-
2 Craies on StatuteLaw, 7e éd., p. 259.
ses, il n'appartient pas à la Cour d'affirmer que
l'Office est investi de ce pouvoir indispensable, du
simple fait qu'elle estime qu'il devrait en être ainsi.
Il s'agit d'une question de politique qui relève du
Parlement. Comme nous l'avons souligné, le Parle-
ment a déjà conféré ce pouvoir précis à certains
organismes de réglementation; il ne l'a pas fait
pour d'autres. L'Office national de l'énergie appar-
tient à cette deuxième catégorie.
En conséquence, je répondrais à la première
question par la négative. Il n'est donc pas néces-
saire de répondre à la deuxième question.
LE JUGE URIE: J'y souscris.
LE JUGE RYAN: J'y souscris.
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