A-679-81
CSP Foods Ltd. et Canbra Foods Ltd. (appelan-
tes)
c.
La Commission canadienne des transports, le
Canadien Pacifique Limitée et la Compagnie des
chemins de fer nationaux du Canada (intimées)
Cour d'appel, juges Urie et Le Dain, juge sup
pléant Lalande—Winnipeg, 11 mars; Ottawa, 28
avril 1982.
Chemins de fer — Appel de l'ordonnance n° R-32581 de la
Commission canadienne des transports, interjeté en vertu de
l'art. 64(2) de la Loi nationale sur les transports — Ordon-
nance visant â donner effet au décret 1976-894, aux termes
duquel les tarifs applicables au transport des marchandises
doivent être fixés annuellement â des niveaux compensatoires
minimaux — L'ordonnance n° R-32581, dont l'objet est le
même que celui de l'ordonnance n° R-31868, a été rendue
moins de 12 mois après celle-ci — L'ordonnance n° R-32581
contrevient-elle au décret? — L'ordonnance n° R-32581 est
nulle — Le décret est de nature législative — On ne peut
ignorer la présence du mot «annuellement» — «Annuellement»
signifie «une fois par année» — «Année» désigne une année
civile — Les tarifs doivent être fixés une fois par année,
c'est-à-dire une fois au cours d'une année civile — Appel
accueilli — Loi nationale sur les transports, S.R.C. 1970,
chap. N-17, art. 3, 64 — Loi sur les chemins de fer, S.R.C.
1970, chap. R-2, art. 276 — Règle 1312 de la Cour fédérale.
Appel est interjeté en vertu du paragraphe 64(2) de la Loi
nationale sur les transports de l'ordonnance n° R-32581 rendue
par le Comité des transports par chemin de fer de la Commis
sion canadienne des transports. L'ordonnance visait à donner
suite au décret 1976-894 qui prévoyait que les tarifs applicables
au transport de la farine et de l'huile de colza devaient être
fixés annuellement à des niveaux compensatoires minimums.
L'ordonnance n° R-32581 a été rendue moins d'un an après
l'ordonnance n° R-31868 qui fixait de tels tarifs. Il s'agit de
savoir si en rendant deux ordonnances tarifaires au cours de la
même année civile, le Comité a enfreint le décret 1976-894. Les
appelantes prétendent que les tarifs doivent être fixés une fois
par année et que l'année à laquelle réfère le mot «annuellement»
est l'année civile. Les intimées affirment que le mot «annuelle-
ment» doit être rapproché de l'article 276 de la Loi sur les
chemins de fer et que les taux doivent être fixés chaque fois
qu'ils ne sont plus compensatoires. Il faut donc lire le décret
comme si les mots «pourvu que les taux demeurent compensa-
toires pendant toute période annuelle» y figuraient. Elles sou-
tiennent en outre que la Commission n'a pas contrevenu au
décret lorsqu'elle a fixé les tarifs figurant dans l'ordonnance n°
R-31868 en se fondant sur les coûts variables pour les compa-
gnies de chemins de fer en 1980 et en se fondant sur les
prévisions que ces dernières avaient faites de leurs coûts varia
bles pour 1981 pour fixer les tarifs figurant dans l'ordonnance
n° R-32581.
Arrêt: l'appel est accueilli et l'ordonnance n° R-32581 est
nulle. Le décret est de nature législative et peut être interprété
par les tribunaux de la même manière que tout autre texte
législatif. On ne peut ignorer la présence du mot «annuelle-
ment» qui n'enlève pas à la Commission le pouvoir de s'assurer
que les taux de transport des marchandises sont compensatoi-
res. L'inclusion de ce mot a pour seul effet d'établir la fré-
quence à laquelle les tarifs compensatoires minimaux doivent
être calculés. A la lumière des différentes définitions du mot
«annuellement» dans les dictionnaires, on peut dire que les tarifs
doivent être fixés une fois par année, en conformité avec le
décret. En l'absence d'indication dans ledit décret ou dans la
Loi sur les chemins de fer que l'année pour laquelle les tarifs
sont fixés devrait commencer à une autre date que le ler janvier,
cette année est l'année civile. Le second argument des intimées
est mal fondé. Le fait de rattacher des tarifs fixés par une
ordonnance de la Commission pour une année donnée à des
coûts variables établis pour une autre année ne rendrait pas
valide une ordonnance qui serait invalide du fait qu'elle serait
la deuxième que la Commission aurait rendue dans une année
civile.
APPEL.
AVOCATS:
M. E. Rothstein, c.r. et M. Monnin pour les
appelantes.
K. M. Bloodworth pour la Commission cana-
dienne des transports, intimée.
G. Nerbas et P. Antymniuk pour la Compa-
gnie des chemins de fer nationaux du Canada,
intimée.
T. J. Moloney et A. Ludkiewicz pour le Cana-
dien Pacifique Limitée, intimée.
PROCUREURS:
Aikins, MacAulay & Thorvaldson, Winni-
peg, pour les appelantes.
K. M. Bloodworth, Hull, pour la Commission
canadienne des transports, intimée.
G. Nerbas, Winnipeg, pour la Compagnie des
chemins de fer nationaux du Canada, intimée.
T. J. Moloney, Montréal, pour le Canadien
Pacifique Limitée, intimée.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement rendus par
LE JUGE URIE: La Cour leur ayant accordé
l'autorisation requise par le paragraphe 64(2) de la
Loi nationale sur les transports, S.R.C. 1970,
chap. N-17, les appelantes interjettent appel de
l'ordonnance n° R-32581 rendue par le Comité des
transports par chemin de fer de la Commission
canadienne des transports (ci-après appelée «la
Commission»). Le paragraphe 64(2)' prévoit qu'il
peut y avoir appel des décisions de la Commission
sur une question de droit ou de compétence.
Le Comité des transports par chemin de fer a
rendu l'ordonnance n° R-32581 le 27 août 1981
pour donner suite au décret C.P. 1976-894 pris le
13 avril 1976. Le gouverneur en conseil a pris ce
décret à la suite d'une requête que lui ont présen-
tée les appelantes en l'instance ou les sociétés que
celles-ci ont remplacées, conformément au para-
graphe 64(1) de la Loi nationale sur les trans-_
ports 2 . La requête visait à faire modifier les tarifs
de taxes déposés par les compagnies de chemins de
fer conformément à l'ordonnance n° R-16824
rendue par la Commission le 27 juillet 1973, et
approuvés par l'ordonnance de la Commission n°
R-17016 le 2 août 1973.
Le décret C.P. 1976-894, cité dans l'ordonnance
n° R-32581, est ainsi rédigé:
ATTENDU que le décret C.P. 1976-894 du 13 avril 1976 prévoit
l'établissement de tarifs sur la farine et l'huile de colza, comme
il suit:
«que les tarifs ou tranches tarifaires suivants applicables au
transport intérieur et vers les points d'exportation de la farine
et de l'huile de colza provenant des quatre moulins situés à
Altona, Nipawin, Saskatoon et Lethbridge seront fixés
annuellement à des niveaux compensatoires minimaux:
(i) tarif pour la farine et l'huile de colza à destination de
l'Ouest;
(ii) tarif pour l'huile de colza à destination de l'Est; et
'64....
(2) Les décisions de la Commission sont susceptibles d'appel
à la Cour d'appel fédérale sur une question de droit ou une
question de compétence, quand une autorisation à cet effet a
été obtenue de ladite Cour sur demande faite dans le délai d'un
mois après que l'ordonnance, l'arrêt ou le règlement dont on
veut appeler a été établi, ou dans telle autre limite de temps que
le juge permet dans des circonstances spéciales, après avis aur
parties et à la Commission, et après audition de ceux des
intéressés qui comparaissent et désirent être entendus; et les
frais de cette demande sont à la discrétion de ladite Cour.
2 64. (1) Le gouverneur en conseil peut à toute époque, à sa
discrétion, soit à la requête d'une partie, personne ou compa-
gnie intéressée, soit de son propre mouvement et sans aucune
requête ni demande à cet égard, modifier ou rescinder toute
ordonnance, décision, règle ou règlement de la Commission,
que cette ordonnance ou décision ait été rendue inter partes ou
autrement, et que ce règlement ait une portée et une applica
tion générales ou restreintes; et tout décret que le gouverneur
en conseil prend à cet égard lie la Commission et toutes les
parties.
(iii) tranches tarifaires applicables au transport de la farine
de colza à l'est de Thunder Bay ou d'Armstrong
(Ontario).»
Le Comité des transports par chemin de fer
(ci-après appelé «le Comité») a donné suite à la
directive contenue dans ledit décret en rendant
l'ordonnance n° R-23976 le 26 novembre 1976 et,
subséquemment d'autres ordonnances, jusqu'à l'or-
donnance n° R-32581 inclusivement, laquelle fait
l'objet du présent appel. Il convient de souligner
que plus tôt au cours de l'année 1981, plus précisé-
ment le 11 février, le Comité avait rendu l'ordon-
nance n° R-31868 laquelle fixait les tarifs du trans
port de la farine et de l'huile de colza.
Les appelantes en l'instance ont déjà porté en
appel devant cette Cour l'ordonnance n° R-23976
mentionnée ci-dessus. Il a été jugé, entre autres,
que le décret laissait à la Commission le pouvoir
discrétionnaire de fixer les «niveaux compensatoi-
res minimaux» qu'exige l'intérêt public 3 .
Les questions en litige en l'espèce diffèrent de
celles qui étaient soulevées dans l'appel précédent.
Les appelantes les ont présentées comme suit dans
leur exposé des points d'argument:
[TRADUCTION] a) Le Comité des transports par chemin de
fer a agi sans avoir compétence ou a outrepassé les limites de
sa compétence en rendant, le 27 août 1981, l'ordonnance
R-32581, laquelle a fixé plus d'une fois en un an les tarifs
compensatoires minimaux, contrairement aux dispositions du
décret C.P. 1976-894 qui prévoit que les tarifs compensatoi-
res minimaux doivent être fixés annuellement.
b) Le Comité des transports par chemin de fer a commis une
erreur de droit en interprétant le mot «annuellement»
employé dans le décret C.P. 1976-894.
c) Le Comité des transports par chemin de fer a rendu
l'ordonnance R-32581 sans fournir aux appelantes l'occasion
d'être entendues, ce qui n'est pas conforme aux principes de
justice naturelle et constitue un excès de juridiction.
d) Le Comité des transports par chemin de fer, en rendant
l'ordonnance R-32581 sans fournir aux appelantes l'occasion
d'être entendues, a manqué à son obligation d'agir équitable-
ment et donc outrepassé les limites de sa compétence.
Les intimées ne contestent pas cette présentation
des points en litige.
Comme les paragraphes a) et b) soulèvent tous
deux la question de savoir si en rendant au cours
de la même année civile deux ordonnances tarifai-
res séparées par un intervalle d'un peu plus de six
mois, le Comité n'a pas enfreint la directive établie!
3 [1979] 1 C.F. 3.
par le décret C.P. 1976-894, portant que les tarifs
«seront fixés annuellement à des niveaux compen-
satoires minimaux» (c'est moi qui souligne), il
convient de les examiner ensemble.
Les appelantes prétendent que dans le contexte
du décret C.P. 1976-894 le mot «annuellement»
doit signifier que c'est une fois par année que l'on
doit fixer les tarifs à des niveaux compensatoires
minimaux. Au surplus, selon elles, lorsque l'on
interprète le mot «annuellement», il importe de
déterminer le début et la fin de l'année à laquelle
ce mot réfère. Les appelantes estiment que si rien
n'indique une intention contraire, il y a lieu de
conclure que l'année à laquelle réfère le mot
«annuellement» est l'année civile.
Les intimées affirment pour leur part que le mot
«annuellement», tel qu'il est employé dans le
décret, doit être placé dans un contexte plus global
et qu'il doit être rapproché de l'article 276 de la
Loi sur les chemins de fer, S.R.C. 1970, chap.
R-2 4 . Selon cet article, tout taux de transport de
marchandises est réputé compensatoire quand il
dépasse le coût variable du mouvement du trafic
en cause tel que l'a déterminé la Commission. Les
intimées prétendent donc que ce que la loi exige,
c'est que les taux soient compensatoires, et elles
ajoutent que cette exigence n'est pas touchée par
l'emploi du mot «annuellement» dans le décret.
Autrement dit, l'avocat des intimées soutient que
le décret doit être subordonné à l'énoncé de prin-
cipe de l'article 3 de la Loi nationale sur les
transports, tel que mis en application dans la Loi
sur les chemins de fer. Toujours selon ce dernier, il
4 276. (1) Sauf dispositions différentes de la présente loi, tous
les taux de transport de marchandises doivent être compensa-
toires; et la Commission peut sommer la compagnie qui émet
un tarif-marchandises de lui communiquer, lors du dépôt du
tarif ou à toute autre époque, tous renseignements exigés par la
Commission pour établir que les taux figurant dans ce tarif sont
compensatoires.
(2) Un taux de transport des marchandises est réputé com-
pensatoire quand il dépasse le coût variable du mouvement du
trafic en cause tel que l'a déterminé la Commission.
(3) En déterminant, aux fins du présent article et de l'article
277, le coût variable de tout mouvement de trafic, la Commis
sion canadienne des transports doit
a) tenir compte de tous les articles et facteurs prescrits par
les règlements de la Commission comme étant pertinents à la
détermination des coûts variables; et
b) calculer les frais d'immobilisations dans tous les cas en
utilisant les frais d'immobilisations approuvés par la Com
mission comme convenables pour la compagnie du chemin de
fer canadien du Pacifique.
faut lire le décret comme si les mots [TRADUC-
TION] «pourvu que les taux demeurent compensa-
toires pendant toute période annuelle» y figuraient,
car c'est la seule façon de réconcilier les deux
textes.
Cette interprétation de l'effet du décret implique
que l'on efface du texte le mot «annuellement» ou,
comme le propose l'avocat des intimées, que l'on y
ajoute une expression semblable à celle que j'ai
mentionnée ci-dessus. Je ne puis accepter les argu
ments des intimées fondés sur une telle interpréta-
tion. Selon moi, le décret C.P. 1976-894 est de
nature législative et peut être interprété par les
tribunaux de la même manière que tout autre texte
législatif. Il faut le lire conjointement avec la Loi
sur les chemins de fer, l'interpréter de façon com
patible avec cette dernière Loi en donnant effet à
tous les mots de chacun des textes. On ne peut
ignorer la présence du mot «annuellement» dans le
décret et, selon moi, l'emploi de ce mot n'enlève
pas à la Commission le pouvoir de s'assurer que les
taux de transport de marchandises en cause sont
compensatoires. L'inclusion de ce mot a pour seul
effet d'établir la fréquence à laquelle les tarifs
compensatoires minimaux doivent être calculés ou
fixés. Il s'agit donc de déterminer le moment
auquel les tarifs doivent être fixés. Pour ce faire, il
faut établir la signification du mot «annuellement»
en fonction du contexte dans lequel il est employé.
The Oxford English Dictionary, sixième édition,
1980, Vol. I, définit le mot «annually» (annuelle-
ment) comme suit:
[TRADUCTION] Qui a lieu, qui revient chaque année, tous les
ans, d'année en année.
Le Black's Law Dictionary, cinquième édition,
définit le mot ainsi:
[TRADUCTION] Qui a lieu, qui revient chaque année; tous les
ans, chaque année, d'année en année. A la fin de chaque année
pendant un certain temps. Imposé une fois par année, calculé
sur une base annuelle. Tous les ans ou une fois par année, mais
ne précise pas en soi à quelle période de l'année.
The Shorter Oxford English Dictionary, troi-
sième édition, définit le mot «yearly» comme suit:
[TRADUCTION] Chaque année, une fois par année,
annuellement.
On peut donc dire sans crainte que si l'on s'en
rapporte à la définition que les dictionnaires don-
nent du mot «annuellement», les tarifs compensa-
toires minimaux doivent être fixés une fois par
année conformément à la directive établie par le'
décret. L'argument des intimées voulant qu'il faille
les fixer chaque fois qu'ils deviennent non compen-
satoires ne peut donc être retenu. Toutefois, ni
dans le décret ni à l'article 276 de la Loi sur les
chemins de fer on ne trouve d'indication quant au
moment de l'année où ces tarifs doivent être fixés
ou, ce qui est peut-être plus important, rien n'indi-
que non plus à quelle année il est fait référence.
Quatre hypothèses viennent immédiatement à l'es-
prit, mais il peut y en avoir plus:
(1) l'année civile;
(2) l'année commençant le 13 avril, jour anniversaire du décret
pris le 13 avril 1976;
(3) l'année commençant le 26 novembre, jour anniversaire de la
première ordonnance fixant les tarifs conformément à la direc
tive contenue dans le décret, c'est-à-dire l'ordonnance n°
R-23976 rendue le 26 novembre 1976; et
(4) l'année commençant le 11 février, jour anniversaire de
l'avant-dernière ordonnance fixant les tarifs, c'est-à-dire l'or-
donnance n° R-31868 rendue le 11 février 1981.
A l'examen, le dossier révèle que sauf en 1976,
année où elle a rendu la première ordonnance (n°
R-23976) fixant les tarifs, le 26 novembre 1976, la
Commission n'a pas rendu d'ordonnance tarifaire
chaque année civile ou avant chaque jour anniver-
saire du décret ou de la première ordonnance
rendue en 1976. La deuxième ordonnance (n°
R-26600) est datée du 3 avril 1978. La Commis
sion n'a rendu la troisième (n° R-31155) que le 9
juillet 1980, soit bien au-delà de deux ans après
avoir rendu la précédente (n° R-26600). Ont suivi
l'ordonnance n° R-31868, rendue le 11 février
1981, et l'ordonnance n° R-32581 qui fait l'objet
du présent appel, laquelle a été rendue le 27 août
1981. Manifestement la façon dont la Commission
a procédé ne nous aide pas à déterminer à quelle
«année» l'emploi du mot «annuellement» fait réfé-
rence. Rien dans le décret ou dans la Loi sur les
chemins de fer ne nous permet non plus de con-
clure que le mot «annuellement» réfère à autre
chose que l'année civile.
Par contre, on peut clairement inférer de certai-
nes lettres écrites pour le compte des compagnies
de chemins de fer intimées et figurant au dossier
que ces dernières commençaient à tout le moins à
entrevoir la possibilité que le Comité fixe les tarifs
une fois par année civile. Si rien dans le décret ou
dans la loi ne permet de conclure que l'année pour
laquelle les tarifs sont fixés devrait commencer à
une autre date que le Zef janvier, je suis d'avis que
c'est l'année civile qui devrait être l'année pour
laquelle les tarifs sont fixés conformément au
décret. Il revient à la Commission de décider à
quel moment de l'année civile il convient de fixer
ces taux. Celle-ci doit cependant prendre soin que
les tarifs ne s'éloignent pas des niveaux compensa-
toires minimaux plus longtemps qu'il n'est néces-
saire pour modifier les tarifs chaque année.
En arrivant à cette conclusion, je n'ai pas
négligé de considérer l'argument des intimées vou-
lant qu'il ressort du dossier que la Commission a
fixé les tarifs figurant dans l'ordonnance n°
R-31868 en se fondant sur les coûts variables pour
les compagnies de chemins de fer en 1980 tandis
qu'elle s'est fondée sur les prévisions que ces der-
nières ont faites de leurs coûts variables pour 1981
pour fixer les tarifs figurant dans l'ordonnance n°
R-32581. Selon l'avocat des intimées, ceci démon-
tre que l'ordonnance n° R-32581 ne contrevient
pas aux termes du décret. Il suffit de dire pour
répondre brièvement à cet argument que le décret
n'exige pas que l'on fixe annuellement des coûts
variables, mais plutôt que des tarifs soient fixés
annuellement à des niveaux compensatoires mini-
maux. En conséquence, le fait de rattacher des
tarifs fixés par une ordonnance de la Commission
pour une année donnée à des coûts variables éta-
blis pour une autre année ne rendrait pas valide
une ordonnance qui serait par ailleurs invalide du
fait qu'Oie serait la deuxième que la Commission
aurait rendue dans la même année civile. A mon
avis, ces circonstances ne modifient en rien la
conclusion à laquelle je suis arrivé.
Étant donné cette conclusion, il devient donc
inutile que la Cour considère les motifs d'appel
contenus aux paragraphes c) et d) cités ci-dessus.
En conséquence, il y a lieu d'accueillir l'appel.
La Commission canadienne des transports devrait
donc être avisée que la Cour estime que l'ordon-
nance n° R-32581 est invalide et devrait être annu-
lée. Compte tenu de la Règle 1312, il n'y aura pas
de dépens entre parties.
LE JUGE LE DAIN: Je souscris à ces motifs.
LE JUGE SUPPLÉANT LALANDE: Je souscris à
ces motifs.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.