A-74-77
L'Institut professionnel de la Fonction publique
du Canada, groupe des sciences biologiques et
sciences forestières (Requérant)
c.
Le Directeur en vertu de la Loi anti-inflation
(Intimé)
et
L'Institut professionnel de la Fonction publique du
Canada, groupe agriculture (Requérant)
c.
Le Directeur en vertu de la Loi anti-inflation
(Intimé)
Cour d'appel, le juge en chef adjoint Thurlow, les
juges Ryan et Le Dain—Ottawa, les 27 mai et 30
juin 1977.
Examen judiciaire — Fonction publique — Compétence —
Ordonnance du Directeur en vertu de la Loi anti-inflation —
Décision arbitrale rendue par la Commission des relations de
travail dans la Fonction publique — Appel devant le Tribunal
d'appel en matière d'inflation rejeté — La Commission de
lutte contre l'inflation et le Directeur ont-ils un pouvoir relati-
vement à la décision arbitrale de la Commission des relations
de travail dans la Fonction publique? — S'ils avaient ce
pouvoir, les conditions préalables à l'exercice de ce pouvoir
ont-elles été remplies? — Le Directeur a-t-il tiré les conclu
sions de fait comme le requiert la Loi anti-inflation? — Loi
sur les relations de travail dans la Fonction publique, S.R.C.
1970, c. P-35, art. 60, 68, 72(1), 100—Loi anti-inflation, S.C.
1974-75-76, c. 75, art. 4(1), 4.1, 10(2), 12(1), 17(1), 20(1),(8),
30 — Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), c. 10,
art. 28.
Le Tribunal d'appel en matière d'inflation a rejeté la préten-
tion du requérant que la Commission de lutte contre l'inflation
et le Directeur n'avaient aucun pouvoir relativement à une
décision arbitrale en vertu de la Loi sur les relations de travail
dans la Fonction publique et que s'ils avaient ce pouvoir, les
conditions préalables à l'exercice d'un tel pouvoir n'étaient pas
satisfaites en l'espèce. Le requérant ne cherche pas seulement à
obtenir un examen judiciaire au motif que le rejet était une
erreur de droit mais également attaque les ordonnances du
Directeur parce qu'il n'aurait pas tiré les conclusions de fait
comme le requiert la Loi anti-inflation.
Arrêt: la demande est rejetée. Le pouvoir du directeur s'ap-
plique au salaire déterminé par une décision arbitrale en vertu
de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique
malgré les dispositions de cette loi. Le fait que la Commission
des relations de travail dans la Fonction publique doive tenir
compte des Indicateurs anti-inflation en rendant une décision
arbitrale n'exclut pas le pouvoir de la Commission de lutte
contre l'inflation ou du Directeur. Les dispositions de la Loi sur
les relations de travail dans la Fonction publique concernant le
caractère obligatoire et définitif d'une décision arbitrale et son
application se rapportent aux buts de cette loi. Le fait qu'elles
créent «un droit au salaire, ne soustrait pas ce salaire à
l'application de la Loi anti - inflation et des Indicateurs. La Loi
anti - inflation et les Indicateurs portent sur le montant de
salaire proposé et non sur les circonstances en vertu desquelles
l'employeur est légalement obligé de le payer. Quoique le
Directeur doive être convaincu que l'employeur contreviendra
vraisemblablement aux Indicateurs avant de rendre une ordon-
nance, il n'est pas nécessaire que cette ordonnance relate
formellement la vraisemblance d'une telle contravention ou
exprime une conclusion à cet égard, lorsqu'il est manifeste que
l'employeur a le devoir, en vertu de la loi, de faire le paiement
qui constituera la contravention, et il faut présumer qu'il
exécutera ce devoir à moins d'être légalement empêché de le
faire.
DEMANDE d'examen judiciaire.
AVOCATS:
Gordon F. Henderson, c.r., et Y. A. George
Hynna pour le requérant.
G. W. Ainslie, c.r., et W. Glen St. John pour
l'intimé.
PROCUREURS:
Gowling & Henderson, Ottawa, pour le
requérant.
Le sous-procureur général du Canada pour
l'intimé.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement rendus par
LE JUGE LE DAIN: Il s'agit d'une demande
présentée en vertu de l'article 28 de la Loi sur la
Cour fédérale visant l'annulation d'une décision du
Tribunal d'appel en matière d'inflation, qui a
rejeté les appels de trois ordonnances rendues par
le Directeur en vertu de la Loi anti-inflation, S.C.
1974-75-76, c. 75.
Les ordonnances du Directeur concernent la
rémunération à payer à trois groupes d'employés
de la Fonction publique—le groupe agriculture, le
groupe des sciences biologiques, et le groupe des
sciences forestières. Les questions en litige aux fins
de cette demande sont les mêmes pour les trois
groupes. On peut brièvement énoncer l'origine des
questions. Le Conseil du Trésor agissant au nom
de Sa Majesté du chef du Canada en qualité
d'employeur, et le requérant à titre d'agent négo-
ciateur pour les trois groupes, n'ont pas réussi à
s'entendre sur les conditions d'une convention col-
lective proposée et ont soumis leur désaccord à
l'arbitrage en vertu de la Loi sur les relations de
travail dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, c.
P-35. La Commission des relations de travail dans
la Fonction publique' a rendu des décisions arbi-
trales dans lesquelles elle a déterminé le montant
des augmentations de salaire à payer aux employés
de ces groupes. Le Conseil du Trésor a déféré les
conclusions des décisions arbitrales à la Commis
sion de lutte contre l'inflation qui, agissant en
vertu de l'article 12(1)c) 2 de la Loi anti-inflation,
a jugé que les augmentations envisagées n'étaient
pas permises aux termes des Indicateurs anti-
inflation et a recommandé certains changements.
Le Conseil du Trésor a informé la Commission de
lutte contre l'inflation qu'elle désapprouvait sa
recommandation et l'affaire a été référée au Direc-
teur en vertu de l'article 12(1)d.1) 3 de la Loi. Le
Directeur a mené une enquête comme l'exige l'ar-
ticle 17 de la Loi et a rendu des ordonnances
conformément à l'article 20 relativement aux trois
groupes, interdisant les augmentations de salaire
au-delà de certains montants. Le requérant a inter-
jeté appel de ces ordonnances devant le Tribunal
d'appel en matière d'inflation en vertu des disposi-
Bien qu'il semblerait qu'au moins deux décisions arbitrales
dans cette affaire aient été rendues par le Tribunal d'arbitrage
de la Fonction publique il est utile de se référer, dans ces
motifs, à la Commission comme étant l'autorité arbitrale,
puisque les pouvoirs exercés par le Tribunal sont maintenant
exercés par la Commission en vertu des articles 60 et suiv. de la
Loi, dans sa forme modifiée par S.C. 1974-75-76, c. 98.
2 12. (1) La Commission
c) identifie les causes des mouvements réels ou envisagés de
prix, profits, rémunérations et dividendes, établis conformé-
ment à l'alinéa b), qui, à son avis, auront vraisemblablement
des conséquences importantes sur l'économie canadienne, et
cherche, à l'aide de consultations et de négociations avec les
parties intéressées, soit à les rendre conformes à la lettre et à
l'esprit des indicateurs, soit à en réduire ou à en supprimer
l'effet inflationniste;
3 12. (1) La Commission
d.1) soumet immédiatement l'affaire à l'examen du Direc-
teur au cas où, ayant avisé les parties intéressées à la suite
des consultations et négociations prévues à l'alinéa c) que le
mouvement des prix, profits, rémunérations ou dividendes
distinct de celui qui est spécifié dans l'avis ne serait pas
conforme, selon la Commission, aux indicateurs ni justifié
par ailleurs, une partie visée au paragraphe (1.2) l'informe
par écrit qu'elle désapprouve cet avis; ...
tions de l'article 30 de la Loi en prétendant que la
Commission de lutte contre l'inflation et le Direc-
teur n'avaient aucun pouvoir relativement à une
augmentation déterminée par décision arbitrale en
vertu de la Loi sur les relations de travail dans la
Fonction publique et que s'ils avaient ce pouvoir,
les conditions préalables nécessaires à l'exercice
d'un tel pouvoir n'étaient pas satisfaites en l'es-
pèce. Le Tribunal d'appel a rejeté ces deux préten-
tions et les appels. Le requérant prétend que ce
faisant le tribunal d'appel a commis une erreur de
droit. Devant cette cour le requérant a ajouté un
troisième motif d'attaque, portant sur la validité
des ordonnances du Directeur: que le Directeur n'a
pas tiré les conclusions de fait comme le requiert la
Loi anti-inflation.
Devant cette cour l'avocat du requérant n'a pas
vraiment insisté sur la prétention, soulevée devant
le Tribunal d'appel, que les conditions préalables
au renvoi d'un dossier au Directeur n'étaient pas
satisfaites en l'espèce. Si je comprends bien, la
prétention sur ce point est que la Commission de
lutte contre l'inflation n'a pas mené les consulta
tions et négociations envisagées par les alinéas
c),d) et d.1) du paragraphe 12(1), du moins en ce
qui concerne le requérant. Le Tribunal d'appel a
jugé que de fait [TRADUCTION] «on a offert à
l'appelante de mener des consultations et négocia-
tions avec le personnel de la Commission de lutte
contre l'inflation mais qu'elle a refusé pour le
motif que les négociations et consultations suggé-
rées seraient futiles». Je ne vois aucune raison
d'intervenir avec cette conclusion.
Sur la question principale qui lui était soumise
le Tribunal d'appel a conclu que le pouvoir du
Directeur et de la Commission de lutte contre
l'inflation couvrait le salaire déterminé par une
décision arbitrale en vertu de la Loi sur les rela
tions de travail dans la Fonction publique.
Sur cette question le requérant prétend que la
Commission des relations de travail dans la Fonc-
tion publique doit tenir compte de la Loi anti-
inflation et des Indicateurs lorsqu'elle rend une
décision arbitrale mais que la Commission a l'au-
torité finale pour déterminer l'étendue de son
application, à l'exclusion de la Commission de
lutte contre l'inflation et du Directeur. En effet, le
requérant prétend que lorsque la Commission agit
à titre de tribunal d'arbitrage pour la détermina-
tion d'un salaire elle est l'autorité désignée par la
loi pour administrer la Loi anti-inflation et les
Indicateurs. Le requérant appuie cette prétention
essentiellement sur les articles 72(1) ° et 100 5 de la
Loi sur les relations de travail dans la Fonction
publique concernant le caractère obligatoire et
définitif d'une décision arbitrale et sur l'article 74 6
qui prévoit qu'une telle décision doit être appliquée
dans un délai de quatre-vingt-dix jours ou dans le
délai plus long que la Commission peut permettre.
Le requérant invoque également le paragraphe
10(2)' de la Loi anti-inflation pour indiquer, dans
son plaidoyer, la modification que cette dernière
loi veut apporter à la Loi sur les relations de
travail dans la Fonction publique.
Le Tribunal d'appel s'est appuyé sur les disposi
tions des articles 4(1), 4.1 et 20(8) de la Loi
72. (1) Sous réserve et aux fins de la présente loi, une
décision arbitrale lie l'employeur et l'agent négociateur qui y
est partie ainsi que les employés de l'unité de négociation à
l'égard de laquelle l'agent négociateur a été accrédité, à comp-
ter du jour où la décision arbitrale est rendue, ou de telle date
ultérieure que la Commission peut fixer.
5 100. (1) Sous réserve de la présente loi, toute ordonnance,
décision arbitrale, directive, décision ou déclaration de la Com
mission, d'un arbitre spécial nommé en vertu de l'article 62 ou
d'un arbitre est définitive et ne peut être ni remise en question
ni examinée devant un tribunal.
(2) Il ne doit être pris aucune ordonnance ni aucun moyen
de contrainte, et il ne doit, devant aucun tribunal, être entamé
de procédures, sous forme d'injonction, de certiorari, de prohi
bition, de quo warranto ou autrement, pour contester, exami
ner, rejeter ou restreindre la compétence de la Commission,
d'un arbitre spécial nommé en vertu de l'article 62 ou d'un
arbitre dans l'une quelconque de ses délibérations.
6 74. Le traitement, les heures de travail, le droit à des
congés, les normes disciplinaires et les autres conditions d'em-
ploi immédiatement connexes, sur lesquels porte une décision
arbitrale doivent, sous réserve de l'affectation, par le Parlement
ou en vertu de son autorité, des crédits dont l'employeur peut
avoir besoin à ces fins, être appliqués par les parties dans un
délai de quatre-vingt-dix jours à compter de la date à partir de
laquelle la décision arbitrale lie les parties ou dans le délai plus
long que la Commission juge raisonnable d'accorder sur
demande de l'une des parties.
'10....
(2) Certaines lois sont modifiées comme suit:
a) la Partie II de l'annexe A de la Loi sur la pension de la
Fonction publique est modifiée par l'adjonction de la «Com-
mission de lutte contre l'inflation»; et
b) la Partie I de l'annexe I de la Loi sur les relations de
travail dans la Fonction publique est modifiée par l'adjonc-
tion de la «Commission de lutte contre l'inflation».
anti-inflation dont voici le libellé pour parvenir à
sa conclusion:
4. (1) La présente loi lie Sa Majesté du chef du Canada et
ses mandataires ainsi que les gouvernements du territoire du
Yukon et des territoires du Nord-Ouest et leurs mandataires.
4.1 (1) Tout organisme qui, en vertu d'une autre loi ou règle
de droit, établit ou approuve les prix ou les marges bénéficiaires
d'un fournisseur ou d'une personne assujettie à toutes disposi
tions des indicateurs ou qui établit ou approuve une ou plu-
sieurs bases de calcul de ces prix ou de ces marges bénéficiaires
doit, dans l'exercice de ses pouvoirs ou l'exécution de ses
fonctions, appliquer les indicateurs applicables en y apportant,
le cas échéant, les modifications qu'il juge nécessaires dans les
circonstances; les dispositions des indicateurs l'emportent sur
toute autre loi ou règle de droit qui régit l'organisme.
(2) Les prix et les marges bénéficiaires visés par le paragra-
phe (1) échappent aux pouvoirs que les articles 12 et 13
confèrent à la Commission.
20....
(8) Les ordonnances que le Directeur rend en vertu du
paragraphe (1), des alinéas (2)a), (4)a) ou (5)a) lient les
personnes qu'elles visent nonobstant tout accord ou entente
intervenus après le 13 octobre 1975 (que ce soit avant ou après
l'établissement des ordonnances), nonobstant toutes autres lois
ou règles de droit adoptées ou établies avant ou après l'entrée
en vigueur de la présente loi et même si elles sont incompatibles
avec des mesures prises ou approuvées conformément à ces
autres lois ou règles de droit.
Ces dispositions m'amènent à conclure comme le
Tribunal d'appel que le Conseil du Trésor agissant
au nom de Sa Majesté du chef du Canada à titre
d'employeur dans cette affaire, est lié par les
dispositions de la Loi anti-inflation; qu'aucune
exception n'a été faite en faveur de la Commission
des relations de travail dans la Fonction publique,
à la compétence de la Commission de lutte contre
l'inflation, comme l'a fait le paragraphe 4.1 pour
les organismes créés par la loi qui peuvent établir
des prix ou marges bénéficiaires, par opposition à
des salaires; que le pouvoir du Directeur s'applique
au salaire déterminé par une décision arbitrale en
vertu de la Loi sur les relations de travail dans la
Fonction publique malgré les dispositions de cette
loi. Je crois, comme le Tribunal d'appel, que les
termes du paragraphe 20(8) de la Loi anti-infla
tion sont concluants sur cette question.
Le fait que la Commission des relations de
travail dans la Fonction publique doive tenir
compte des Indicateurs anti-inflation en rendant
une décision arbitrale, que ce soit en vertu de
l'alinéa e) de l'article 68 8 de la Loi sur les rela
tions de travail dans la Fonction publique ou
simplement en raison de l'application générale de
la Loi anti-inflation, n'exclut pas le pouvoir de la
Commission de lutte contre l'inflation ou du Direc-
teur. Les dispositions de la Loi sur les relations de
travail dans la Fonction publique concernant le
caractère obligatoire et définitif d'une décision
arbitrale et son application se rapportent aux buts
de cette loi. Le fait qu'elles créent ce que l'avocat
du requérant qualifie de droit au salaire, ne sous-
trait pas ce salaire, lorsque l'employeur le paie ou
envisage de le payer, à l'application de la Loi
anti-inflation et des Indicateurs. Un tel paiement,
même s'il est fait en vertu d'une décision arbitrale
et d'une obligation de s'y conformer imposée par la
loi, peut être autant une violation des Indicateurs
anti-inflation qu'un paiement fait en vertu d'un
contrat individuel ou d'une convention collective
lorsqu'il n'y a pas eu de renvoi à l'arbitrage. La
Loi anti-inflation et les Indicateurs portent sur le
montant de salaire proposé et non sur les circons-
tances en vertu desquelles l'employeur est légale-
ment obligé de le payer.
En ce qui a trait au paragraphe 10(2) de la Loi
anti-inflation, la question n'est pas de savoir si la
Loi anti-inflation a modifié la Loi sur les rela
tions de travail dans la Fonction publique mais
plutôt de savoir si les dispositions de la Loi anti-
inflation s'appliquent en dépit des dispositions de
8 68. En dirigeant les débats de ses audiences et en rendant
une décision arbitrale au sujet d'un différend, la Commission
doit considérer les facteurs suivants:
a) les besoins de personnel qualifié dans la Fonction
publique;
b) les conditions d'emploi dans des postes analogues hors de
la Fonction publique, notamment les écarts attribuables à des
considérations géographiques, industrielles ou autres que la
Commission peut juger pertinentes;
c) la nécessité de maintenir des rapports convenables, quant
aux conditions d'emploi, entre les divers échelons au sein
d'une même occupation et entre les diverses occupations au
sein de la Fonction publique;
d) la nécessité d'établir des conditions d'emploi justes et
raisonnables, compte tenu des qualités requises, du travail
accompli, de la responsabilité assumée et de la nature des
services rendus; et
e) tout autre facteur qui, à son avis, se rapporte au différend.
la Loi sur les relations de travail dans la Fonction
publique. Comme je l'ai dit, le paragraphe 20(8)
de la Loi anti-inflation semble répondre catégori-
quement à cette question.
Le requérant prétend que le Directeur n'a pas
réussi à établir que l'employeur contreviendrait
probablement aux indicateurs et donc qu'il ne
pouvait pas rendre une ordonnance pour prévenir
cette contravention. Il appuie cette prétention sur
les dispositions des paragraphes 17(1) et 20(1) de
la Loi anti-inflation dont voici le libellé:
17. (1) Dans les cas où la Commission soumet une affaire
au Directeur, conformément aux alinéas 12(1)d) ou d.1), ou
dans les cas où le gouverneur en conseil informe celui-ci qu'il a
des motifs raisonnables de croire qu'un fournisseur, un
employeur ou une personne, autre qu'un employé, liée par les
indicateurs, contreviennent ou ont contrevenu aux indicateurs
ou qu'ils le feront vraisemblablement, le Directeur doit user des
pouvoirs que lui confère la présente loi pour procéder aux
enquêtes qu'il juge nécessaires pour établir les faits imputés aux
personnes visées.
20. (1) Le Directeur peut, dans les cas où il est convaincu
qu'une personne contreviendra vraisemblablement aux indica-
teurs, rendre l'ordonnance qu'il juge indiquée pour lui interdire
de contrevenir aux indicateurs, soit d'une manière générale, soit
de la manière que précise l'ordonnance.
L'ordonnance du Directeur relate qu'il a fait
procéder à l'enquête nécessaire, mais bien qu'il ait
conclu que l'employeur n'avait pas contrevenu aux
Indicateurs il n'a pas conclu qu'il y contreviendrait
vraisemblablement. Le Directeur doit être con-
vaincu que l'employeur contreviendra vraisembla-
blement aux Indicateurs avant de rendre une
ordonnance interdisant cette contravention mais il
n'est pas nécessaire que l'ordonnance du Directeur
relate formellement la vraisemblance d'une telle
contravention ou exprime une conclusion à cet
égard, pour établir sa conviction, lorsque, comme
en l'espèce, il est manifeste que l'employeur a le
devoir, en vertu de la loi, de faire le paiement qui
constituera la contravention, et il faut présumer
qu'il exécutera ce devoir à moins d'être légalement
empêché de le faire. Dans un tel cas, le prononcé
de cette ordonnance implique que le Directeur est
arrivé à la conclusion appropriée.
Pour tous ces motifs je suis d'avis que le Tribu
nal d'appel n'a pas commis d'erreur de droit en
rejetant les appels des ordonnances du Directeur et
je rejetterais en conséquence la demande présentée
en vertu de l'article 28.
* * *
LE JUGE EN CHEF ADJOINT THURLOW y a
souscrit.
* * *
LE JUGE RYAN y a souscrit.
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