A-335-77
Interprovincial Pipe Line Limited (Requérante)
(Appelante)
c.
L'Office national de l'énergie (Intimé)
Cour d'appel, les juges Heald et Le Dain et le juge
suppléant Kelly—Toronto, le 20 juin; Ottawa, le
17 août 1977.
Compétence — Appel contre une décision de l'Office natio
nal de l'énergie — L'Office peut-il ordonner la préparation et
la production de renseignements dans une forme qui n'existe
pas déjà? Loi sur l'Office national de l'énergie, S.R.C. 1970,
c. N-6, art. 10(3), 14(2), 18, 24, 50, 52, 53, 54, 55 — Règles de
pratique et de procédure de l'Office national de l'énergie,
DORS/72-413, art. 3(1), 5.1 — Loi sur les enquêtes, S.R.C.
1970, c. I-13, art. 4.
Il s'agit d'un appel interjeté en vertu de l'article 18 de la Loi
sur l'Office national de l'énergie, d'une ordonnance de l'Office
national de l'énergie enjoignant à l'appelante de produire
auprès de l'Office certains renseignements concernant sa filiale
exclusive aux États-Unis. La permission d'interjeter appel a été
accordée afin de savoir si la loi permet à l'Office d'ordonner la
préparation et la production de renseignements dans une forme
qui n'existe pas déjà.
Arrêt: l'appel est rejeté. On peut douter du pouvoir de
l'Office de recourir aux pouvoirs d'enquête accordés aux fins de
la Partie II lorsqu'il exerce sa compétence en vertu de la Partie
IV. Ni la Loi ni les Règles ne permettent expressément de
recourir au pouvoir exercé par l'Office en l'espèce, mais étant
donné la nécessité pratique de l'exercice d'un tel pouvoir, il faut
nécessairement conclure à son existence si on se base sur la
nature du pouvoir de réglementation accordé à l'Office. Refu-
ser à l'Office ce pouvoir et refuser l'exercice d'un tel pouvoir
relativement à des renseignements qui sont à la disposition de
l'appelante et sous son contrôle en vertu de sa suprématie sur sa
filiale et de leur administration commune, serait déjouer les fins
de la loi. La répartition des frais et des tarifs entre l'appelante
et sa filiale représente un intérêt essentiel pour l'Office et les
renseignements demandés sont pertinents à cet égard.
APPEL.
AVOCATS.
John W. Brown, c.r., et J. A. Hodgson pour
l'appelante.
Ian Blue et M"e A. Bigué pour l'intimé.
William G. Burke-Robertson, c.r., pour Brit-
ish Columbia Energy Commission.
D. H. Rogers, pour le ministère de l'Énergie
de l'Ontario.
PROCUREURS:
Blake, Cassels & Graydon, Toronto, pour
l'appelante.
Cassels, Brock, Toronto, pour l'intimé.
Burke-Robertson, Chadwick & Ritchie,
Ottawa, pour British Columbia Energy
Commission.
Thomson, Rogers, Toronto, pour le ministère
de l'Énergie de l'Ontario.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement rendus par
LE JUGE LE DAIN: Il s'agit d'un appel interjeté
en vertu de l'article 18 de la Loi sur l'Office
national de l'énergie, S.R.C. 1970, c. N-6, d'une
ordonnance de l'Office national de l'énergie enjoi-
gnant à l'appelante, Interprovincial Pipe Line
Limited, (ci-après appelée «Interprovincial») de
produire auprès de l'Office certains renseigne-
ments concernant sa filiale exclusive aux États-
Unis d'Amérique, Lakehead Pipe Line Company
Inc. (ci-après appelée «Lakehead»).
Interprovincial, une compagnie constituée par
Loi du Parlement et dont l'existence se poursuit en
vertu de la Loi sur les corporations canadiennes,
S.R.C. 1970, c. C-32, possède et exploite un réseau
de pipe-lines au Canada pour le transport du
pétrole brut et d'autres hydrocarbures liquides. Le
réseau s'étend depuis Edmonton (Alberta) jusqu'à
un endroit de la frontière entre le Canada et les
États-Unis près de Gretna (Manitoba) et depuis
un endroit de la frontière dans la rivière Saint-
Clair près de Sarnia (Ontario) jusqu'à Port Credit
(Ontario). Il a un embranchement qui s'étend de
Westover (Ontario) jusqu'à un endroit de la fron-
tière dans la rivière Niagara près de Chippewa
(Ontario), de même qu'une prolongation de Sarnia
à Montréal.
Lakehead, sa filiale exclusive constituée en
vertu des lois de l'État du Delaware, possède et
exploite un réseau de pipe-lines pour le transport
de produits semblables aux États-Unis. Le réseau
Lakehead s'étend depuis un endroit de la frontière
entre le Canada et les États-Unis près de Gretna
(Manitoba) et traverse les États du Dakota du
Nord et du Minnesota jusqu'à Superior (Wiscon-
sin). A partir de Superior, un embranchement au
nord traverse les États du Wisconsin et du Michi-
gan jusqu'à un endroit de la frontière dans la
rivière Saint-Clair. Un embranchement au sud
s'étend depuis Superior et traverse les États du
Wisconsin, de l'Illinois et de l'Indiana, contour-
nant l'extrémité sud du lac Michigan et traversant
l'État du Michigan jusqu'à un endroit de la fron-
tière dans la rivière Saint-Clair immédiatement en
aval de l'embranchement du nord. Le pipe-line
s'étend encore d'un point de la frontière dans la
partie ouest de la rivière Niagara jusqu'aux raffi-
neries à Buffalo.
Les réseaux Interprovincial et Lakehead se ren-
contrent aux points susmentionnés de la frontière
près de Gretna (Manitoba) à l'ouest, et près de
Sarnia et de Niagara Falls à l'est. Le réseau
Lakehead fait des livraisons aux États-Unis, mais
il constitue également une partie essentielle du
réseau intégré par lequel on transporte le pétrole
brut et d'autres hydrocarbures liquides de l'ouest
du Canada aux provinces de l'Ontario et du
Québec.
Relativement à ses pipe-lines entre les provinces,
Interprovincial est assujettie au pouvoir de régle-
mentation de l'Office national de l'énergie et
Lakehead est assujettie quant à ses pipe-lines au
pouvoir de réglementation de l'Interstate Com
merce Commission des États-Unis. Les tarifs
qu'Interprovincial a produits auprès de l'Office
comprennent des tarifs communs désignés par
INTERPROVINCIAL PIPE LINE LIMITED
en liaison avec
Lakehead Pipe Line Company, Inc.
et s'appliquent au transport depuis certains
endroits de l'ouest du Canada à certains endroits
de l'est du Canada. On n'a pas soulevé dans cet
appel l'étendue exacte de la compétence de l'Office
relativement à ces tarifs communs.
L'ordonnance dont on interjette appel résulte
d'une audience portant sur le tarif dont l'Office a
ordonné la tenue de son propre chef pour détermi-
ner si les droits imposés par Interprovincial sont
justes et raisonnables et si Interprovincial ne fait
pas à l'égard d'une personne ou d'une localité, de
différenciation injuste dans les droits, le service ou
les aménagements. La Partie IV de la Loi sur
l'Office national de l'énergie et en particulier ses
articles 50, 52, 53, 54 et 55' accordent le pouvoir
' 50. L'Office peut rendre des ordonnances sur tous les sujets
relatifs au mouvement, aux droits ou tarifs.
52. Tous les droits doivent être justes et raisonnables, et ils
doivent toujours, dans des circonstances et conditions fonda-
mentalement semblables, à l'égard de tout le mouvement d'une
même nature opéré sur le même parcours, être imposés égale-
ment à toutes personnes, au même taux.
(Suite à la page suivante)
de tenir une telle audience. Le paragraphe 14(2) 2
de la Loi prévoit que l'Office peut de sa propre
initiative exercer sa compétence en vertu de la Loi.
Interprovincial ne conteste pas dans ces procédures
le pouvoir de l'Office de mener l'audience sur le
tarif qu'elle a entamée dans la présente affaire.
La question en litige dans cet appel est le pou-
voir de l'Office de contraindre Interprovincial à
produire certains renseignements concernant
Lakehead. L'ordonnance n° PO-5-RH-2-76 de
l'Office en date du 10 février 1977 précise ainsi les
renseignements:
1. Des renseignements concernant la Lakehead Pipe Line
Company Inc. pour 1975 et 1976, semblables à ceux déjà
fournis au sujet de l'Interprovincial et inclus dans les docu
ments 19(A) et 19(E).
2. Une description physique détaillée et une carte de réseau des
installations appartenant à la Lakehead Pipe Line Company
Inc., y compris les antennes et les points de stockage, de
chargement et de livraison.
3. Les débits réels par produit aux points de livraison des
réseaux de la Lakehead Pipe Line Company Inc., pour l'année
1976.
4. Les courbes de tarification de la Lakehead Pipe Line Com
pany Inc., y compris les données et informations justificatives
concernant la méthode utilisée pour établir la courbe
récapitulative.
5. Les calculs justifiant le prix minimal de la Lakehead Pipe
Line Company Inc., de même que ses coûts supplémentaires
pour des acheminements particuliers vers des régions précises et
les quantités de pétrole dont la perte ou la consommation lui
sont attribuées.
Interprovincial a demandé à cette cour la per
mission d'interjeter appel de l'ordonnance de l'Of-
fice en vertu de l'article 18 de la Loi en invoquant
les motifs suivants:
(Suite de la page précédente)
53. L'Office peut rejeter tout tarif ou une partie d'un tarif
qu'il estime contraire à une disposition quelconque de la pré-
sente loi ou à une ordonnance de l'Office, et il peut exiger
qu'une compagnie y substitue, dans un délai prescrit, un tarif
qu'il juge satisfaisant, ou il peut prescrire d'autres tarifs au lieu
du tarif ainsi rejeté en totalité ou en partie.
54. L'Office peut suspendre l'application de tout tarif ou de
toute partie de tarif avant ou après l'entrée en vigueur de ce
dernier.
55. Une compagnie ne doit faire, à l'égard d'une personne ou
d'une localité, aucune différenciation injuste dans les droits, le
service ou les aménagements.
2 14. (1) ...
(2) L'Office peut de sa propre initiative examiner, entendre
et décider toute question ou chose qu'il lui est loisible d'exami-
ner, d'entendre et de décider aux termes de la présente loi.
[TRADUCTION] 1. Que l'Office national de l'énergie n'a aucune
compétence sur Lakehead Pipe Line Company Inc. (ci-après
appelée (Lakehead» pour plus de commodité) et l'Office natio
nal de l'énergie a donc commis une erreur de droit et outrepassé
sa compétence en enjoignant à la requérante de produire des
renseignements concernant les frais sous-jacents aux tarifs et
droits imposés par Lakehead.
2. Que l'Office national de l'énergie a commis une erreur de
droit en décidant que sa compétence sur les tarifs communs lui
permettait d'exiger la production de renseignements concernant
l'exploitation d'un pipe-line situé aux États-Unis d'Amérique,
appartenant à Lakehead et exploité par cette dernière.
3. Que l'Office national de l'énergie a commis une erreur de
droit en décidant qu'il avait compétence pour ordonner à la
requérante de produire des renseignements concernant l'exploi-
tation d'une filiale qui exerce son entreprise uniquement aux
États-Unis d'Amérique.
4. Que l'Office national de l'énergie a commis une erreur de
droit et a outrepassé sa compétence en exigeant que la requé-
rante produise des renseignements financiers inexistants con-
cernant l'exploitation de Lakehead.
Une ordonnance de cette cour en date du 10 mai
1977 a accordé permission d'interjeter appel dans
les termes suivants:
[TRADUCTION] ... sur la question suivante seulement, soit:
Que l'Office national de l'énergie a commis une erreur de droit
et a outrepassé sa compétence en exigeant que la requérante
produise des renseignements financiers inexistants concernant
l'exploitation de Lakehead Pipe Line Company Incorporated.
En limitant ainsi l'appel au quatrième motif
pour lequel on demandait permission d'interjeter
appel, la Cour a décidé que la question de savoir si
l'Office avait compétence sur Lakehead, en tant
qu'entité distincte d'Interprovincial, n'est pas en
litige dans cet appel. L'importance de la question
sur laquelle on a permis d'interjeter appel relève
du fait que les renseignements mentionnés dans
l'ordonnance de l'Office n'existent pas dans la
forme désignée par ce dernier et telle a été l'opti-
que des débats pendant l'appel. Des avocats ont
comparu au nom du ministre de l'Énergie pour la
province de l'Ontario et de la British Columbia
Energy Commission et ont présenté des arguments
à l'appui de l'ordonnance de l'Office.
La question en litige dans cet appel est de savoir
si la loi permet à l'Office d'ordonner la préparation
et la production de renseignements dans une forme
qui n'existe pas déjà. On peut dire que ces rensei-
gnements sont inexistants, du moins en la forme
désignée par l'Office, parce que leur préparation
implique des actes ou opérations tels que des cal-
culs, concordances, analyses, ajustements, évalua-
tions et prévisions. Il s'agit de renseignements qui
doivent être préparés spécialement dans une forme
particulière pour les fins de l'Office. L'affidavit de
M. McWilliams, secrétaire adjoint d'Interprovin-
cial, donne une idée de ce qu'implique l'ordon-
nance de l'Office; il y déclare en effet avoir appris
que pour se conformer à l'ordonnance [TRADUC-
TION] «Interprovincial devra demander au person
nel de Lakehead à Superior (Wisconsin) de faire
des évaluations de dépenses futures, des allocations
et ajustements, d'annualiser et de normaliser les
données existantes et de préparer le bilan de ren-
seignements financiers encore inexistants».
Il n'y a aucun doute que le pouvoir d'ordonner la
préparation et la production de renseignements
écrits de cette nature est nécessaire pour permettre
à l'Office d'exercer avec efficacité sa compétence
en vertu de la Loi. Voici en quels termes M.
Whittle, le secrétaire de l'Office, pose le problème
dans son affidavit:
[TRADUCTION] Je suis d'avis que, si l'Office ne peut exiger
des compagnies assujetties à sa compétence de fournir des
renseignements dans une forme qu'il désigne, et s'il est limité à
utiliser des documents non préparés, non analysés, non inscrits,
désunis et désordonnés, et des données de technogénie qui se
trouvent sous la garde et le contrôle de ces compagnies, l'Of-
fice, aidé par son personnel technique, sera incapable de s'ac-
quitter adéquatement des responsabilités que lui impose la Loi
sur l'Office national de l'énergie, compte tenu de la nature et de
la complexité des problèmes d'énergie qu'affronte le Canada
dans les années 1970.
Il est admis que les renseignements que l'Office
désire obtenir pourraient être divulgués de quelque
façon, en quelque état ou forme, et sur une période
de temps prolongée, par témoignage verbal, mais
le même raisonnement s'applique au caractère pra-
tique de ce mode de procédure. La nature des
questions économiques et autres que l'Office doit
déterminer dans l'exercice de sa compétence en
vertu des Parties III et IV de la Loi concernant les
certificats de commodité et nécessité publiques et
le mouvement, les droits et tarifs, est telle que
l'Office doit avoir le pouvoir de décider de la
nature et de la forme des renseignements qu'il
requiert des compagnies.
L'Office paraît baser son pouvoir de rendre une
ordonnance sur le paragraphe 10(3) ' de la Loi, qui
310. (1)...
En ce qui concerne la présence, l'assermentation et l'interro-
gatoire des témoins, la production et l'examen des documents,
lui accorde les pouvoirs d'une cour supérieure d'ar-
chives pour ordonner la production de documents.
Je ne suis pas certain que l'ordonnance en l'espèce
puisse être assimilée à une ordonnance pour la
production de documents, laquelle concerne nor-
malement des documents précis et existants. Pen
dant les débats on a également fait mention de
l'article 5.1 4 des Règles de pratique et de procé-
dure de l'Office national de l'énergie (édictées en
vertu de l'article 7 de la Loi), qui prévoit que
l'Office peut exiger de tout demandeur, répondant
ou intervenant, qu'il lui fournisse des renseigne-
ments supplémentaires, mais à proprement parler,
cet article, tout comme les Règles en général,
paraît s'appliquer à des procédures relatives à une
demande plutôt qu'à des procédures que l'Office a
ordonnées de sa propre initiatives. On a également
fait mention de l'article 24 6 de la Loi qui accorde à
l'Office, dans l'exercice de ses fonctions consultati-
ves en vertu de la Partie II, les pouvoirs des
commissaires en vertu de la Partie I de la Loi sur
les enquêtes, S.R.C. 1970, c. I-13, y compris ceux
accordés par l'article 4 7 qui paraissent suffisam-
ment larges pour inclure le pouvoir spécifique
exercé en l'espèce. On peut cependant douter du
pouvoir de l'Office de recourir aux pouvoirs d'en-
l'exécution de ses ordonnances, l'entrée en jouissance des biens
et leur inspection, de même que toutes les autres matières
indispensables ou appropriées à l'exercice régulier de sa juridic-
tion, l'Office a tous les pouvoirs, droits et privilèges attribués à
une cour supérieure d'archives.
4 5.1 En tout temps après la production d'une demande et
avant que l'Office ait rendu une décision en l'espèce, ce dernier
peut exiger de tout demandeur, répondant ou intervenant, qu'il
lui fournisse tous autres renseignements, détails ou documents
que l'Office peut juger nécessaires pour se faire une idée
complète et satisfaisante de la demande, de la réponse ou de la
plaidoirie.
5 Tel parait être l'effet des termes de l'article 5.1 lui-même,
et des autres dispositions des Règles, y compris particulière-
ment le paragraphe 3(1) qui prévoit:
3. (1) Sous réserve de la Loi et des règlements et sauf
disposition différente des présentes règles, ces dernières s'ap-
pliquent à toutes procédures devant l'Office, à l'occasion
d'une demande.
6 24. Aux fins de la présente Partie, l'Office a tous les
pouvoirs des commissaires en vertu de la Partie I de la Loi sur
les enquêtes.
4. Les commissaires ont le pouvoir d'assigner devant eux
tous témoins, et de leur enjoindre de rendre témoignage sous
serment, ou par affirmation solennelle si ces personnes ont le
droit d'affirmer en matière civile, oralement ou par écrit, et de
produire les documents et choses qu'ils jugent nécessaires en
vue d'une complète investigation des questions qu'ils sont char-
gés d'examiner.
quête accordés aux fins de la Partie II lorsqu'il
exerce sa compétence en vertu de la Partie IV.
Compte tenu de ces incertitudes je suis incapable
de conclure que la Loi ou les Règles permettent
expressément de recourir au pouvoir exercé par
l'Office en l'espèce, mais étant donné la nécessité
pratique de l'exercice d'un tel pouvoir je suis d'avis
qu'il faut nécessairement conclure à son existence
si on se base sur la nature du pouvoir de réglemen-
tation accordé à l'Office. Voir Halsbury's Laws of
England, 3e éd., vol. 36, para. 657, la p. 436:
[TRADUCTION] «Les pouvoirs accordés par une loi
habilitante ne comprennent pas seulement les pou-
voirs accordés expressément, mais également par
implication, tous les pouvoirs raisonnablement
nécessaires pour atteindre l'objectif visé.»
Refuser à l'Office ce pouvoir, qu'il exerce depuis
longtemps et auquel Interprovincial s'est soumise
lors d'ordonnances antérieures de l'Office concer-
nant des renseignements semblables à son sujet,
serait de déjouer les fins de la loi. A mon avis, on
déjouerait également les fins de la loi en refusant
d'appliquer ce pouvoir à des renseignements qui,
selon les conclusions de l'Office, sont accessibles à
Interprovincial et sous son contrôle en vertu de sa
suprématie sur Lakehead et de leur administration
commune. Il est tout à fait évident que la réparti-
tion des frais et des tarifs entre Interprovincial et
Lakehead représente un intérêt essentiel pour l'Of-
fice et que les renseignements demandés sont perti-
nents à cet égard. Pour ces motifs je suis d'avis de
rejeter l'appel.
* * *
LE JUGE HEALD: Je souscris.
* * *
LE JUGE SUPPLÉANT KELLY: Je souscris.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.