T-2619-76
L'Institut professionnel du Service public du
Canada (Requérant)
c. -
Le Conseil du Trésor, Jean Chrétien, Donald
Macdonald, C. M. Drury, Jean-Pierre Goyer,
Ronald Basford et Judd Buchanan (Intimés)
Division de première instance, le juge Addy—
Ottawa, les 20 et 26 juillet 1976.
Couronne Conseil du Trésor—Pratique—Employés de la
Fonction publique Requête sollicitant un bref de mandamus
pour qu'il soit donné suite à la décision d'un conseil d'arbitra-
ge—Absence de compétence en vertu de l'art. 18 de la Loi sur
la Cour fédérale Loi sur les relations de travail dans la
Fonction publique, S.R.C. 1970, c. P-35, art. 2, 20, 21, 40, 67,
72, 74, 91 et 98—Loi sur la Cour fédérale, art. 18—Loi
anti-inflation, S.C. 1974-75-76, c. 75, art. 13(2), Indicateurs
anti-inflation, DORS/76- 1, art. 43—Loi sur l'administration
financière, S.R.C. 1970, c. F-10, art. 3(1) et 5(1)e).
L'argument principal du requérant porte que la décision
arbitrale prononcée en conformité de l'article 67 de la Loi sur
les relations de travail dans la Fonction publique lie les parties
en vertu de l'article 72, et qu'en vertu de l'article 74 les intimés
ont l'obligation de l'exécuter. Toute question faisant l'objet
d'une décision arbitrale ne serait pas assujettie à la Loi anti-
inflation et de plus, le libellé de la décision montre clairement
que la Commission des relations du travail dans la Fonction
publique a tenu compte des dispositions de la Loi anti-infla
tion. Les intimés ont fait valoir que le mandamus ne serait pas
recevable de toute manière, indépendamment du fond. L'article
40 de la Loi sur les R.T.F.P. limite expressément les droits d'un
agent négociateur et l'essentiel de la solution recherchée réside
dans cette Loi. Le requérant est constitué en corporation, il n'a
aucun intérêt dans la question en litige et par conséquent ne
peut soutenir devant la Cour fédérale une action de portée
générale. Quoiqu'il en soit, le Conseil intimé ne peut être
poursuivi devant la Cour fédérale puisqu'en vertu de l'article
3(1) de la Loi sur l'administration financière il est un comité
du Conseil privé de la Reine pour le Canada et agissait dans la
présente affaire à titre de mandataire de la Couronne et non
comme un mandataire de la législature et qu'à ce titre il est à
l'abri d'un mandamus. Le véritable défendeur serait Sa
Majesté du chef du Canada en vertu de l'article 2 de la Loi sur
les R.T.F.P. Finalement vu que le requérant n'a en aucune
façon exigé des intimés qu'ils se conforment à la décision
arbitrale, on ne peut avoir recours au mandamus.
Arrêt: la requête est rejetée. La raison fondamentale pour
laquelle on ne peut avoir recours au mandamus dans cette
affaire, est qu'en common law, l'État n'a aucune obligation
contractuelle envers ses employés, dont tous les droits de reven-
dication doivent découler d'une loi. En l'espèce, les droits des
employés et la procédure pour faire valoir ces droits sont
contenus dans la Loi sur les R.T.F.P., plus particulièrement
aux articles 20, 21, 40, 91 et 98 de la Loi qui démontrent
clairement que le Parlement est l'autorité suprême pour accor-
der le redressement recherché. La Cour fédérale n'a pas compé-
tence pour intervenir à ce stade-ci; ce serait aller directement à
l'encontre de l'intention formelle du Parlement.
Arrêts mentionnés: Ministre des Finances de la Colombie-
Britannique c. Le Roi [1935] R.C.S. 278; La Reine c. The
Lords Commissioners of the Treasury (1872) L.R. 7 Q.B.
387 et La Reine c. Secretary of State for War [1891] 2
Q.B. 326.
DEMANDE.
AVOCATS:
G. F. Henderson et Robert M. Nelson pour le
requérant.
G. W. Ainslie, c.r., pour les intimés.
PROCUREURS:
Gowling & Henderson, Ottawa, pour le
requérant.
Le sous-procureur général du Canada pour
les intimés.
Ce qui suit est la version française des motifs
de l'ordonnance rendus par
LE JUGE ADDY: Le requérant est l'agent négo-
ciateur accrédité en vertu de la Loi sur les rela
tions de travail dans la Fonction publique' (ci-
après appelée «Loi sur les R.T.F.P.») d'un groupe
d'employés de la Fonction publique désigné
comme étant le Groupe agriculture, catégorie
scientifique et professionnelle (ci-après désignés les
«employés»). Les particuliers intimés constituent le
Conseil du Trésor.
La présente requête sollicite, conformément à
l'article 18a) de la Loi sur la Cour fédérale, un
bref de mandamus qui enjoindrait les intimés de
donner suite aux conclusions d'une décision qu'un
conseil d'arbitrage a prononcée le 13 avril 1976 en
vertu de la Loi sur les R.T.F.P. (ledit conseil étant
ci-après désigné la «Commission des R.T.F.P.»).
Les faits concernant cette requête sont relative-
ment simples et ne sont pas contestés. En voici
l'énumération chronologique:
1. La convention collective entre les employés et
l'employeur étant expirée et les négociations
pour une nouvelle convention ayant échoué, la
question a été soumise à la Commission des
R.T.F.P. pour décision conformément à la Loi
S.R.C. 1970, c. P-35, et ses modifications.
sur les R.T.F.P., et la décision arbitrale a été
prononcée le 13 avril 1976.
2. Le 23 avril, après la publication dans la
Gazette du Canada de l'avis exigé à l'article
13(2) de la Loi anti-inflation 2 , le Conseil intimé
a transmis la formule AIB -2 à la Commission de
lutte contre l'inflation comme le lui demandait
la loi. Le Conseil intimé a également exigé à ce
moment-là que l'affaire soit prise en main le
plus rapidement possible.
3. Aux termes d'une lettre en date du 20 mai
1976, adressée aux intimés, la Commission de
lutte contre l'inflation a observé que, dans le cas
des 10 catégories salariales (touchant approxi-
mativement 75 employés sur un total d'environ
333), la compensation excédait apparemment,
jusqu'à un certain point, les montants prévus par
l'article 43 des Indicateurs anti-inflation 3 et
elle a avisé les intimés qu'elle approuvait de fait
la sentence arbitrale, sous réserve que les haus-
ses salariales accordées aux 10 catégories déjà
mentionnées soient limitées à $2,400 conformé-
ment à l'article 67 des indicateurs précités; elle a
aussi exigé que les copies modifiées de la for-
mule soient soumises de nouveau pour indiquer
le changement.
4. Le 26 mai, le négociateur des intimés est
entré en communication avec le représentant du
requérant et lui a proposé d'accepter que la
décision arbitrale soit modifiée pour satisfaire
aux exigences de la Commission de lutte contre
l'inflation. Le requérant refusa de ce faire et
signala qu'il n'était pas disposé à entamer la
discussion en vue de changer ou de modifier la
décision arbitrale.
5. Le 27 mai, le Conseil intimé écrivit à la
Commission de lutte contre l'inflation pour
exprimer son désaccord avec la sentence arbi-
trale; il souligna qu'en vertu de l'article 74 de la
Loi sur les R.T.F.P. il n'avait que 90 jours à
compter du 13 avril pour se conformer aux
conclusions de la sentence arbitrale, que ses
négociations avec le requérant en l'espèce
n'avaient pas permis de changer les conclusions
de la décision arbitrale de façon à les ramener
dans les limites et dans l'esprit des indicateurs,
et qu'en conséquence, il était confronté au
2 S.C. 1974-75-76, c. 75.
3 Gazette du Canada, Partie II, vol. 110, n° 1 [DORS/76-1].
dilemme suivant, à savoir, quoi faire avec la
lettre de la ConI'mission de lutte contre l'infla-
tion du 20 mai, face à l'obligation de se confor-
mer à la décision arbitrale.
6. Le 18 juin, la Commission de lutte contre
l'inflation écrivit au Conseil intimé pour accuser
réception de sa lettre du 27 mai et l'aviser
qu'elle [TRADUCTION] «entrerait en communi
cation avec l'employeur et le représentant des
employés pour vérifier s'il n'y avait pas de faits
nouveaux pertinents qui devraient être examinés
avant le renvoi de l'affaire au Directeur.»
7. Le 30 juin, le Conseil intimé écrivit à la
Commission des R.T.F.P. et lui demanda, con-
formément à l'article 74 de la Loi sur les
R.T.F.P., une ordonnance qui ajouterait au délai
d'exécution de la décision arbitrale une période
supplémentaire de 90 jours, à compter du jour
où le Directeur, en vertu de la Loi anti-infla
tion, rend sa décision.
8. Le 2 juillet, le secrétaire de la Commission
des R.T.F.P. écrivit au représentant du requé-
rant pour l'aviser que le Conseil du Trésor
intimé avait présenté une demande de proroga-
tion de délai et que, s'il désirait faire des obser
vations, il devait les produire sans délai.
9. Le 5 juillet 1976, le requérant répondit en
déclarant qu'il s'opposait vivement à la demande
d'ordonnance du Conseil intimé aux fins de
proroger le délai prévu pour se conformer à la
décision arbitrale du 13 avril, et que son repré-
sentant produirait les motifs de son opposition
dès son retour de vacances le 7 juillet.
10. Le 7 juillet, un représentant du Conseil
intimé remit à un représentant officiel du requé-
rant une copie de la lettre de la Commission de
lutte contre l'inflation en date du 20 mai 1976,
ainsi qu'une copie de la réponse du Conseil
intimé en date du 27 mai 1976.
11. Dans une lettre en date du 12 juillet 1976
adressée à la Commission des R.T.F.P., le repré-
sentant du requérant fournissait les motifs de
son opposition à ce qu'on accorde une proroga-
tion de délai aux intimés. Le fond de l'opposition
était que la Commission de lutte contre l'infla-
tion et le Directeur n'avaient aucune compé-
tence pour intervenir dans la décision arbitrale,
que celle-ci liait les deux parties et n'était pas
soumise à l'appréciation ou au contrôle de la
Commission ou du Directeur en vertu de la Loi
anti-inflation.
12. Les deux parties ont convenu que le délai
pour se conformer la décision arbitrale du 13
avril expirait le 12 juillet 1976, bien qu'il ait été
question du 11 juillet dans certaines lettres.
13. La présente procédure a été entamée le 14
juillet au moyen d'un avis de requête introductif
d'instance sans que le requérant ait exigé des
intimés qu'ils se conforment à la décision
arbitrale.
14. Au début de l'audition de cette requête, la
Commission de lutte contre l'inflation n'avait
pas encore communiqué avec le requérant et
l'affaire n'avait pas encore été soumise au Direc-
teur nommé en vertu de la Loi anti-inflation.
Quant au fond de la requête, l'argument princi
pal de l'avocat du requérant porte que la décision
arbitrale a été prononcée en conformité d'un texte
législatif, savoir l'article 67 de la Loi sur les
R.T.F.P., qu'elle lie les parties d'une façon absolue
en vertu de l'article 72, et qu'en vertu de l'article
74 de la Loi sur les R.T.F.P., les intimés ont une
obligation prévue par la loi, publique et non discré-
tionnaire de l'exécuter. En conséquence, suivant
cet argument, la décision arbitrale crée en faveur
des employés des droits qui sont prévus par la loi,
qui ont un effet obligatoire et définitif et qui ne
sont touchés ou annulés par aucune disposition de
la Loi anti-inflation, et la Commission de lutte
contre l'inflation n'a rien à examiner en vertu de
ses fonctions et de ses pouvoirs énumérés à l'article
12 de la Loi anti-inflation si bien que, même si
une convention collective négociée est assujettie à
la Loi anti-inflation, toute question faisant l'objet
d'une décision arbitrale ne le serait pas. La Com
mission des R.T.F.P., toujours selon le requérant, a
l'obligation en rendant une décision arbitrale, de
tenir compte des dispositions de la Loi anti-infla
tion et, de plus, le libellé de la décision montre
clairement que telle était effectivement son
intention.
Les deux parties ont passé beaucoup de temps et
soulevé de nombreux arguments sur cette question
fondamentale touchant le fond du litige, ainsi que
sur un argument dérivant de cette question avancé
par l'avocat du requérant. Cependant, à tout consi-
dérer, abstraction faite du fond du litige, l'avocat
des intimés a fait valoir plusieurs motifs pour
lesquels le mandamus ne serait pas recevable de
toute manière indépendamment du fond.
Les principaux motifs d'opposition peuvent se
résumer ainsi:
1. En ce qui concerne la capacité juridique d'un
agent négociateur, le seul effet découlant de
l'accréditation en cette qualité se retrouve à
l'article 40 de la Loi sur les R.T.F.P. Cet article
limite expressément les droits d'un agent négo-
ciateur, définis à l'article 2 de la Loi, à négocier
collectivement au nom des employés, à les enga-
ger et à les représenter à l'arbitrage et dans
d'autres procédures en vertu de la Loi elle-
même. Le requérant, en qualité d'agent négocia-
teur en vertu de la Loi, n'aurait donc pas la
capacité juridique de soutenir la présente action
devant cette Cour, spécialement lorsque l'essen-
tiel de la solution recherchée réside dans la Loi
sur les R.T.F.P. elle-même. Le fait que le requé-
rant est constitué en corporation et peut, à titre
de personne morale, poursuivre ou être poursuivi
devant n'importe quel tribunal ne l'aide pas dans
le cas présent, vu qu'à titre de personne morale
il n'a aucun intérêt dans la question en litige et,
par conséquent, ne peut soutenir l'action qu'on
ne prétend pas être d'une portée générale et qui,
en fait, ne l'est pas.
2. Le Conseil intimé, dans l'exercice de ses
fonctions en vertu de la Loi sur les R.T.F.P. ne
peut être poursuivi devant cette Cour, puisqu'en
vertu de l'article 3(1) de la Loi sur l'adminis-
tration financière 4 , il est «un comité du Conseil
privé de la Reine pour le Canada» et qu'en vertu
de l'article 5(1)e) de la même loi, le Conseil du
Trésor agit au nom du Conseil privé de la Reine
pour le Canada relativement à toute question
concernant:
e) la direction du personnel de la fonction publique, notam-
ment la fixation des conditions d'emploi des personnes qui y
sont employées . ....
On a donc soutenu que, dans l'exercice de ses
fonctions dans la présente affaire, le Conseil
intimé n'agissait pas comme le simple manda-
taire de la législature dans l'exécution de devoirs
spécifiques pour lesquels il pourrait être assujetti
S.R.C. 1970, c. F-10.
au mandamus, mais qu'il agissait véritablement
à titre de mandataire de la Couronne, et qu'à ce
titre, il était à l'abri d'un mandamus. Les arrêts
suivants furent cités et débattus: Le ministre des
Finances de la Colombie-Britannique c. Le
Roi 5 ; La Reine c. The Lords Commissioners of
the Treasury 6 ; et La Reine c. Secretary of State
for War 7 .
3. En tout état de cause, le véritable défendeur
dans toute action dirigée contre l'employeur ne
serait pas le Conseil du Trésor, mais Sa Majesté
du chef du Canada car, en vertu de l'article 2 de
la Loi sur les R.T.F.P., le mot «employeur»
désigne «Sa Majesté du chef du Canada repré-
sentée ... par le Conseil du Trésor ....»
4. Vu que le requérant n'a en aucune façon
exigé des intimés qu'ils se conforment à la déci-
sion arbitrale, et que par conséquent il n'y a pas
eu refus de s'y conformer, ou ne peut avoir
recours au mandamus pour ordonner aux inti-
més de se conformer.
Plusieurs de ces objections, sinon toutes, parais-
sent fondées, mais je me garde bien d'en tirer des
conclusions spécifiques étant donné l'existence de
ce qui est apparemment une objection plus fonda-
mentale et qui certainement touche plus directe-
ment le fond, à savoir pourquoi ne pourrait-on pas
délivrer un bref de mandamus dans les circons-
tances particulières de l'espèce.
En common law, l'État n'a aucune obligation
contractuelle envers ses employés, comme dans le
cas d'un employeur ordinaire vis-à-vis ses
employés. Tous les droits de revendication des
employés contre l'État doivent découler d'une loi.
En l'espèce, les droits des employés, le tribunal
compétent et la procédure pour déterminer et faire
valoir ces droits sont contenus dans la Loi sur les
R.T.F.P. De plus, comme la plupart des lois sur les
relations du travail, elle impose à l'employeur de
nouvelles obligations purement statutaires et, d'au-
tre part, elle crée des droits correspondants en
faveur des employés et de leurs agents négocia-
teurs relativement aux conventions collectives, aux
conflits de travail et à d'autres questions incidentes
qui n'existent pas en common law. Également,
pour fournir un moyen de protéger et de faire
5 [1935] R.C.S. 278, aux pp. 284 et 285.
6 (1872) L.R. 7 Q.B. 387.
[1891] 2 Q.B. 326, la p. 338.
respecter les droits des employés, cette loi, comme
c'est le cas de la plupart des lois du travail, crée,
reconnaît et accorde une capacité juridique parti-
culière et des pouvoirs à des personnes morales ou
à des parties, comme le requérant, qui autrement,
n'auraient absolument aucune existence ou capa-
cité juridiques dans le domaine des relations du
travail. Ces pouvoirs comprennent celui de faire
respecter les droits spéciaux que la loi accorde aux
employés en s'adressant à la Commission elle-
même (voir l'article 20) ou à l'arbitre en chef (voir
l'article 98). Ce sont des tribunaux spéciaux créés
pour déterminer ces droits, et ils possèdent les
pouvoirs pour les faire respecter.
Quant à la capacité juridique du requérant de
solliciter le présent redressement par voie de renvoi
d'un grief à un arbitre, les extraits pertinents de
l'article 40 se lisent comme suit:
40. (1) .. .
a) l'association d'employés a, en vertu de la présente loi, le
droit exclusif
(ii) de représenter un employé, en conformité de la pré-
sente loi, à l'occasion de la présentation ou du renvoi à un
arbitre d'un grief relatif à l'interprétation ou à l'applica-
tion ... d'une décision arbitrale s'appliquant à l'unité de
négociation dont fait partie l'employé;
Relativement au tribunal et au mécanisme
d'exécution auxquels un employé peut avoir
recours au moyen d'un grief touchant un droit
comme celui en l'espèce, l'article 91 dispose:
91. (1) Lorsqu'un employé a présenté un grief jusqu'au
dernier palier de la procédure applicable aux griefs inclusive-
ment, au sujet
a) de l'interprétation ou de l'application, en ce qui le con-
cerne, d'une disposition ... d'une décision arbitrale,
et que son grief n'a pas été réglé d'une manière satisfaisante
pour lui, il peut renvoyer le grief à l'arbitrage.
Relativement au tribunal et au mécanisme
d'exécution auxquels l'agent négociateur peut
avoir recours par voie d'arbitrage, l'article 98 pré-
voit ce qui suit:
98. (1) Lorsque l'employeur et un agent négociateur ...
sont liés par une décision arbitrale et
a) que ... l'agent négociateur cherche à faire exécuter une
obligation qu'on prétend découler ... de la décision arbitrale,
et
b) que l'obligation, s'il en est, n'est pas une obligation dont
l'exécution peut faire l'objet d'un grief d'un employé de
l'unité de négociation visée par la convention collective ou la
décision arbitrale,
... l'agent négociateur peut, de la manière prescrite, renvoyer
l'affaire à l'arbitre en chef qui doit personnellement l'entendre,
décider si l'obligation alléguée existe et, ....
(2) L'arbitre en chef doit entendre et trancher l'affaire qui
lui est ainsi renvoyée comme s'il s'agissait d'un grief, et le
paragraphe 95(2) ainsi que les articles 96 et 97 s'appliquent à
son audition et à la décision à rendre en l'espèce.
Lorsqu'on cherche à soumettre la question
directement à la Commission des R.T.F.P., cel-
le-ci, en vertu de l'article 20, est tenue d'entendre
et de trancher l'affaire et est investie du pouvoir
d'ordonner qu'on se conforme à sa décision. Voici
les extraits pertinents de cet article:
20. (1) La Commission doit se renseigner et enquêter sur
toute plainte à elle faite portant que l'employeur ou une
personne agissant pour son compte, ... a omis
b) de donner effet à une disposition d'une décision arbitrale;
(2) Lorsque, en vertu du paragraphe (1), la Commission
décide qu'une personne n'a pas ... donné effet à une disposition
ou à une décision ou ne s'est pas conformée à un règlement
décrit au paragraphe (1), elle peut rendre une ordonnance,
adressée à cette personne, lui enjoignant d'observer cette inter
diction, de donner effet à la disposition ou à la décision ... ou
de prendre toute mesure requise à cet effet dans le délai que la
Commission estime approprié et,
a) lorsque la personne a agi ou a prétendu agir pour le
compte de l'employeur, la Commission doit aussi adresser
son ordonnance,
(ii) ... au secrétaire du conseil du Trésor; ...
Voici ce que prévoit l'article 21, au cas où le
Conseil du Trésor négligerait de se conformer:
21. Lorsque, selon une ordonnance rendue en vertu de l'arti-
cle 20, une initiative quelconque doit être prise et ne l'est pas
dans le délai prévu à cette fin, la Commission doit transmettre
au Ministre, par l'intermédiaire de qui elle rend compte au
Parlement, une copie de son ordonnance, un exposé des circons-
tances et tous les documents y relatifs. Le Ministre doit déposer
au Parlement la copie de l'ordonnance, l'exposé et les docu
ments y relatifs, dans les quinze jours qui suivent le jour où il
les a reçus ou, si le Parlement n'est pas alors en session, l'un des
quinze premiers jours où le Parlement siège par la suite.
Il est évident que la Loi prévoit que dans un tel cas
le Parlement est l'autorité suprême.
En l'espèce, vu que la loi crée des obligations et
des droits spéciaux, ainsi que des parties ou des
mandataires d'un genre particulier, et qu'elle pré-
voit une procédure adéquate pour déterminer et
faire respecter ces droits, non seulement cette cour
doit-elle s'abstenir d'intervenir mais, à mon avis,
compte tenu du libellé des articles précités, cette
cour n'a pas compétence pour intervenir à ce sta-
de-ci. Ce serait aller directement à l'encontre de
l'intention formelle du Parlement que d'examiner
ces questions en application de la Loi d'où décou-
lent ces droits. L'article 18 de la Loi sur la Cour
fédérale ne confère en aucune façon à cette cour
un pouvoir dérogatoire qui lui permet d'intervenir
à tout moment sans égard aux circonstances. C'est
tout simplement un texte de loi qui permet à cette
cour créée par la loi, qui n'a d'autre juridiction ou
d'autres pouvoirs que ceux que lui accorde la loi,
d'exercer sa compétence dans le domaine du man-
damus et dans d'autres domaines connexes pourvu
qu'il soit par ailleurs opportun et permis de le
faire.
En l'espèce, il n'est aucunement question que la
Commission ou l'arbitre en chef aient refusé ou
omis d'exercer leur compétence, ou qu'ils aient
outrepassé leur compétence, car le requérant•n'a
demandé à personne d'agir, si ce n'est à cette cour.
La requête en mandamus est donc rejetée avec
dépens.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.