A-550-75
Lucien Champoux (Requérant)
c.
Administration de pilotage des Grands Lacs Limi-
tée (Intimée)
Cour d'appel, le juge en chef Jackett, le juge
Pratte et le juge suppléant Hyde Montréal, le 30
mars et le l er avril 1976.
Examen judiciaire—Droit maritime—L'Administration de
pilotage a annulé le brevet d'un pilote sans lui donner l'occa-
sion de se faire entendre—Était-ce une condition essentielle à
la validité de l'ordonnance d'annulation?—Loi sur la Cour
fédérale, art. 28—Loi sur le pilotage, S.C. 1970-71-72, c. 52,
art. 3, 12, 15(5),(6) et 17 20.
Le brevet de pilotage du requérant a été annulé par l'intimée
sans d'abord lui donner l'occasion de répondre aux allégations
sur lesquelles se fonde l'annulation.
Arrêt: la demande est accueillie et la résolution annulant le
brevet est annulée. En vertu de la Loi sur le pilotage, un brevet
«reste valide tant que le pilote ... peut remplir les conditions
prescrites» (article 15(5)); lorsqu'il ne peut pas le faire, l'Admi-
nistration doit annuler le brevet (articles 15(6) et 19(2)).
L'article 17, lu avec l'article 18, prévoit les mesures appro-
priées. En réalité, l'Administration peut «annuler» un brevet si
le président l'a suspendu en vertu de l'article 17(1) et en a fait
rapport conformément à l'article 17(3), si l'Administration a
avisé par écrit le titulaire du brevet (article 17(4)) et lui a
accordé toute possibilité raisonnable de se faire entendre (arti-
cle 18(2)). En l'espèce, il ne semble pas qu'on ait satisfait
intégralement aux conditions préalables à l'annulation en vertu
de l'article 17. On prétend que l'annulation a été prononcée
conformément à l'article 19(2). L'intimée a prétendu que l'arti-
cle 19 permet l'annulation sans que le titulaire du brevet ait la
possibilité de se faire entendre, ce qui ferait de l'annulation
prononcée conformément à l'article 19(2) une mesure de nature
purement administrative et signifierait qu'il faut rejeter le
moyen du requérant. L'article 17(4)c) confère le pouvoir dis-
crétionnaire d'annuler ou de ne pas annuler un brevet dans les
cas énumérés à l'article 17(1) lorsqu'il y a «des raisons de
croire» qu'un de ces cas se présente. L'article 19(2) et l'article
15(6) imposent le devoir (ce qui implique le pouvoir) d'annuler
le brevet «lorsqu'un pilote ... ne remplit pas les conditions». Il
est possible que lorsqu'elle agit en vertu de l'article 17(4)c),
l'Administration exerce un pouvoir discrétionnaire très impor
tant lui permettant de mettre fin aux droits conférés au titu-
laire, mais que lorsqu'elle agit en vertu de l'article 15(6) et de
l'article 19(2), elle ne fait que confirmer qu'un brevet a cessé
d'être valide en annulant le document qui en constate l'exis-
tence. Une telle annulation serait nulle si le pilote n'avait pas
cessé auparavant de remplir les conditions prescrites. Cepen-
dant, cette interprétation soulève certaines difficultés. Le pou-
voir d'annuler en vertu de l'article 17(4) s'étend non seulement
aux cas d'inconduite mais aussi aux cas où, parce que le
titulaire d'un brevet ne remplit plus les conditions prescrites, il
est automatiquement déchu de ces droits, conformément à
l'article 15(5). Le devoir (et le pouvoir) conféré par l'article
19(2) semble être essentiellement le même que le devoir conféré
par l'article 15(6) et semble par conséquent être soumis à la
condition prévue à l'article 18(1), savoir la possibilité pour le
titulaire de se faire entendre. En infirmant l'annulation de son
brevet, la Cour ne statue pas que le requérant a les droits
conférés au titulaire d'un brevet pas plus qu'elle ne le rétablit
dans ces droits.
EXAMEN judiciaire.
AVOCATS:
A. Lortie pour le requérant.
B. M. Deschênes, c.r., pour l'intimée.
PROCUREURS:
Desjardins, Ducharme & Associés, Montréal,
pour le requérant.
De Grandpré, Colas & Associés, Montréal,
pour l'intimée.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement prononcés oralement par
LE JUGE EN CHEF JACKETT: Il s'agit d'une
demande présentée en vertu de l'article 28 1 visant
à annuler une ordonnance d'une Administration de
pilotage rendue le 6 août 1975 et qui annule le
brevet attribué au requérant en vertu de la Loi sur
le pilotage, S.C. 1970-71-72, c. 52.
Il n'est pas contesté que le brevet a été annulé
sans qu'au préalable le requérant ait eu la possibi-
lité de répondre aux allégations sur lesquelles se
fonde l'annulation. En l'espèce, il s'agit unique-
I Voir l'article 28 de la Loi sur la Cour fédérale, dont le
paragraphe (1) se lit ainsi:
28. (1) Nonobstant l'article 18 ou les dispositions de toute
autre loi, la Cour d'appel a compétence pour entendre et
juger une demande d'examen et d'annulation d'une décision
ou ordonnance, autre qu'une décision ou ordonnance de
nature administrative qui n'est pas légalement soumise à un
processus judiciaire ou quasi judiciaire, rendue par un office,
une commission ou un autre tribunal fédéral ou à l'occasion
de procédures devant un office, une commission ou un autre
tribunal fédéral, au motif que l'office, la commission ou le
tribunal
a) n'a pas observé un principe de justice naturelle ou a
autrement excédé ou refusé d'exercer sa compétence;
b) a rendu une décision ou une ordonnance entachée d'une
erreur de droit, que l'erreur ressorte ou non à la lecture du
dossier; ou
c) a fondé sa décision ou son ordonnance sur une conclu
sion de fait erronée, tirée de façon absurde ou arbitraire ou
sans tenir compte des éléments portés à sa connaissance.
ment de déterminer si la possibilité pour le requé-
rant de se faire entendre était une condition essen-
tielle à la validité de l'ordonnance d'annulation.
La Loi sur le pilotage 2 crée des Administrations
de pilotage (article 3) ayant pour objet d'établir,
de faire fonctionner, d'entretenir et de gérer «pour
la sécurité de la navigation» un service de pilotage
efficace dans chaque région relevant d'une Admi
nistration (article 12).
La loi fait mention de «zones de pilotage obliga-
toire» à l'intérieur desquelles un navire ne peut
engager en qualité de pilote une personne autre
qu'un pilote breveté et prévoit que l'Administra-
tion de pilotage attribuera des brevets aux person-
nes qui remplissent les conditions prescrites par le
gouverneur en conseil et par l'Administration
(article 15). Un brevet ainsi attribué «reste valide
tant que le pilote breveté . .. peut remplir les
conditions prescrites ...» (article 15(5)); lorsqu'un
pilote breveté ne peut remplir les conditions pres-
crites, l'Administration doit «annuler» son brevet
(article 15(6) et article 19(2)); et lorsqu'un brevet
est annulé, il faut remettre ce «brevet» (article 20).
Il importe évidemment à la sécurité de la navi
gation qu'un tel brevet, si les circonstances l'exi-
gent, puisse être suspendu ou annulé par les autori-
tés compétentes. L'article 17, qu'il faut lire avec
l'article 18, prévoit les mesures appropriées à cet
égard. Voici le texte de ces articles:
17. (1) Le président d'une Administration peut suspendre
un brevet ou un certificat de pilotage pour une période de
quinze jours au maximum lorsqu'il a des raisons de croire que
le pilote breveté ou le titulaire d'un certificat de pilotage
a) a contrevenu à une disposition des paragraphes (3) ou (4)
de l'article 16, pendant qu'il assurait la conduite d'un navire
ou était de service à bord d'un navire en application d'un
règlement général d'une Administration exigeant qu'un
navire ait un pilote breveté ou un titulaire de certificat de
pilotage à son bord;
b) s'est présenté au travail dans des conditions telles que, s'il
avait été de service, il y aurait eu de sa part violation d'une
disposition du paragraphe (3) de l'article 16;
c) a été négligent dans ses fonctions; ou
d) ne remplit pas les conditions exigées du titulaire d'un
brevet ou d'un certificat de pilotage.
(2) Lorsque le président d'une Administration suspend ver-
balement un brevet ou un certificat de pilotage il doit, dans les
quarante-huit heures de la suspension, la confirmer par écrit, en
2 Dans les présents motifs les articles auxquels on renvoie en
ne mentionnant qu'un numéro sont tirés de la Loi sur le
pilotage, à moins que le contexte n'indique le contraire.
en fournissant les raisons, au pilote breveté ou au titulaire du
certificat de pilotage, à l'adresse qu'indique le registre tenu par
l'Administration en application de l'article 21.
(3) Lorsque le président d'une Administration suspend un
brevet ou un certificat de pilotage il doit, dans les quarante-huit
heures de la suspension, en faire rapport à l'Administration.
(4) Lorsque l'Administration reçoit un rapport en applica
tion du paragraphe (3), elle peut
a) confirmer ou annuler la suspension prononcée en vertu du
paragraphe (1),
b) suspendre le brevet ou le certificat de pilotage
(i) pour une période supplémentaire ne dépassant pas une
année, ou
(ii) pour une période indéterminée, jusqu'à ce que le pilote
breveté ou le titulaire d'un certificat de pilotage démontre
qu'il est en mesure de remplir les conditions prescrites par
les règlements généraux, ou
c) annuler le brevet ou le certificat de pilotage,
mais aucune mesure ne peut être prise en application des
alinéas b) ou c) à moins qu'avant l'expiration de la suspension
autorisée par le président en vertu du paragraphe (1) l'Admi-
nistration ne donne avis par écrit au pilote breveté ou au
titulaire d'un certificat de pilotage des mesures qu'elle se
propose de prendre et des motifs sur lesquels elle se fonde.
18. (1) Une Administration doit, avant de refuser d'attri-
buer un brevet ou un certificat de pilotage ou d'annuler un
brevet ou un certificat de pilotage en application du paragraphe
(6) de l'article 15, donner au requérant ou titulaire ou à son
représentant toute possibilité raisonnable de se faire entendre.
(2) Lorsque l'Administration avise par écrit un pilote bre-
veté ou le titulaire d'un certificat de pilotage qu'elle se propose
de suspendre pour une période supplémentaire ou d'annuler son
brevet ou son certificat de pilotage en application du paragra-
phe (4) de l'article 17, elle doit donner au titulaire du brevet ou
du certificat de pilotage ou à son représentant toute possibilité
raisonnable de se faire entendre avant que les mesures ne soient
prises.
(3) Lorsqu'une audience doit être tenue ainsi que le pré-
voient les paragraphes (1) ou (2) et que la personne qui
demande l'attribution d'un brevet ou d'un certificat de pilotage
ou le titulaire d'un brevet ou d'un certificat de pilotage, selon le
cas, sollicite une audience publique, ou lorsque l'Administration
est convaincue qu'il serait dans l'intérêt public de tenir une
audience publique, l'Administration doit tenir une audience
publique et entendre toutes les personnes qui ont un intérêt
dans l'affaire et désirent être entendues à ce sujet.
(4) L'Administration a, relativement à toute audience tenue
par elle, tous les pouvoirs conférés à un commissaire par la
Partie I de la Loi sur les enquêtes.
(5) Un requérant auquel est refusée l'attribution d'un brevet
ou d'un certificat de pilotage ou le titulaire d'un tel brevet ou
certificat qui est suspendu ou annulé en application des articles
15, 17 ou 19 peut, après qu'une audience a été tenue par une
Administration en vertu du présent article, demander au Minis-
tre de reviser la décision de l'Administration; lorsque, après
examen de la demande et de toute documentation présentée
avec celle-ci, le Ministre est d'avis que l'attribution du brevet
ou du certificat de pilotage n'aurait pas dû être refusée ou que
le brevet ou le certificat de pilotage n'aurait pas dû être
suspendu ou annulé, il peut ordonner à l'Administration
a) d'attribuer le brevet ou le certificat de pilotage;
b) d'annuler la suspension ou l'annulation du brevet ou du
certificat de pilotage; ou
c) de réduire la période de suspension, en imposant, le cas
échéant, les conditions relatives au brevet ou au certificat de
pilotage qu'il estime appropriées.
En réalité, ces dispositions autorisent une Admi
nistration à «annuler» un brevet si
a) le président l'a suspendu en vertu de l'article
17 (1) et en a fait rapport conformément à l'arti-
cle 17(3);
b) l'Administration a avisé par écrit le pilote
breveté des mesures projetées, conformément à
l'article 17(4); et
c) l'Administration a donné au titulaire du
brevet toute possibilité raisonnable de se faire
entendre, conformément à l'article 18(2).
En l'espèce, il ne semble pas qu'on ait satisfait
intégralement aux conditions préalables à l'annula-
tion d'un brevet en vertu de l'article 17; on prétend
plutôt que l'annulation a été prononcée conformé-
ment à l'article 19(2). Voici le libellé de l'article
19:
19. (1) Un brevet cesse d'être valide lorsqu'un pilote breveté
a) qui est un employé d'une Administration cesse d'être
employé en qualité de pilote breveté, ou
b) qui est un membre ou un actionnaire d'une corporation
mentionnée au paragraphe (2) de l'article 9 cesse d'être un
membre ou un actionnaire de la corporation.
(2) Une Administration doit annuler un brevet ou un certifi-
cat de pilotage lorsqu'un pilote breveté ou le titulaire d'un
certificat de pilotage ne remplit pas les conditions exigées du
titulaire d'un tel brevet ou certificat.
Il convient de comparer l'article 19(2) et l'article
15(6), que voici:
(6) Lorsqu'un pilote breveté ou le titulaire d'un certificat de
pilotage ne peut remplir les conditions prescrites par les règle-
ments généraux pour la catégorie de brevet ou de certificat de
pilotage dont il est alors titulaire, une Administration doit
annuler le brevet ou le certificat de pilotage existant et elle doit,
si le pilote breveté ou le titulaire d'un certificat de pilotage peut
remplir les conditions exigées pour un brevet ou un certificat de
pilotage d'une catégorie différente, attribuer un brevet ou un
certificat de pilotage de cette catégorie différente au pilote
breveté ou au titulaire d'un certificat de pilotage.
Si je comprends bien, en l'espèce le seul point en
litige est la prétention de l'intimée, contestée par le
requérant, selon - laquelle l'article 19 permet l'an-
nulation d'un brevet de pilote sans que ce dernier
ait eu la possibilité de se faire entendre. Cette
prétention, si elle est fondée, entraîne les consé-
quences suivantes:
a) l'annulation prononcée conformément à l'ar-
ticle 19(2) est une mesure de nature purement
administrative et ne peut faire l'objet d'un
examen par la présente cour en vertu de l'article
28 et,
b) il faut de toute façon rejeter le moyen du
requérant, par lequel il conteste la validité de
l'ordonnance d'annulation parce qu'on ne lui a
pas donné la possibilité de se faire entendre.
J'ai grande difficulté à dégager de la Loi sur le
pilotage des fonctions sensiblement distinctes pour
les articles 15(6), 17(4)c) et 19(2).
Je vois une réelle différence dans le libellé
comme dans le fond entre l'article 17(4)c) d'un
côté et l'article 15(6) et l'article 19(2) de l'autre.
Pris dans son sens littéral l'article 17(4)c) confère
le pouvoir discrétionnaire d'annuler ou de ne pas
annuler un brevet dans les cas énumérés à l'article
17(1), qui comprennent non seulement la mauvaise
conduite mais aussi les cas de disqualification. Ce
pouvoir discrétionnaire existe lorsqu'il y a «des
raisons de croire» qu'un de ces cas se présente. En
revanche, l'article 19(2) et l'article 15(6) imposent
le devoir (ce qui implique le pouvoir) d'annuler le
brevet «lorsqu'un pilote breveté ... ne remplit pas
les conditions . ..». A mon avis, on peut soutenir
que lorsqu'elle agit en vertu de l'article 17(4)c),
l'Administration exerce un pouvoir discrétionnaire
très important lui permettant de mettre fin aux
droits conférés au titulaire d'un brevet de pilote,
mais que lorsqu'elle agit en vertu de l'article 15(6)
et de l'article 19(2), elle ne fait que confirmer
qu'un brevet a cessé d'être valide en annulant le
document qui en constate l'existence, aussi appelé
«brevet». Dans cette optique, une annulation pro-
noncée en vertu de l'article 15(6) ou de l'article
19(2) serait nulle et sans effet si le pilote n'avait
pas effectivement cessé auparavant de remplir les
conditions prescrites; et celle-ci serait nulle dans
tous les cas où les faits exacts pourraient être
établis, peu importe quand et devant quelle cour la
question pourrait être soulevée.
Cependant, du point de vue de l'intelligibilité de
la loi, il me semble que souscrire à cette interpréta-
tion de l'intention du législateur soulève certaines
difficultés, notamment:
a) parce que le pouvoir d'annuler en vertu de
l'article 17(4) s'étend non seulement aux cas
d'inconduite, lorsque les droits matériels confé-
rés par le brevet subsistent et peuvent être sup-
primés par l'Administration, à sa discrétion et
dans l'exercice régulier de son pouvoir discipli-
naire, mais s'applique aussi aux cas où, parce
que le titulaire d'un brevet ne remplit plus les
conditions prescrites, il est automatiquement
déchu de ces droits, conformément à l'article
15(5); et
b) parce que le devoir (et le pouvoir) conféré
par l'article 19(2) semble être essentiellement le
même que le devoir (et le pouvoir) conféré par
l'article 15(6) et semble par conséquent être
soumis à la condition prévue à l'article 18(1), à
savoir qu'on ne peut l'exercer sans avoir aupara-
vant donné au titulaire du «brevet» la possibilité
de se faire entendre.
De plus, soulignons que même si le brevet est
inopérant dès que le titulaire ne satisfait plus aux
conditions prescrites, le pouvoir d'«annuler» un
brevet pour cette raison, sans audition, compren-
drait non seulement le pouvoir d'exiger la remise
du «brevet» lorsque le titulaire a en fait cessé de
remplir les conditions prescrites, mais aussi le pou-
voir arbitraire de créer une situation dans laquelle
une personne devrait en fait remettre son «brevet»
sans avoir eu la possibilité de réfuter l'allégation
qu'elle ne satisfait plus aux conditions prescrites
(article 20), moins d'être prête à s'adresser aux
tribunaux pour obtenir redressement contre l'exer-
cice de ce pouvoir arbitraire.
Pour ces motifs, j'ai conclu que le requérant a
droit à l'annulation de la résolution adoptée le 6
août 1975 par le conseil d'administration de l'Ad-
ministration de pilotage des Grands Lacs, dans la
mesure où elle prétendait annuler le brevet de
pilote du requérant parce que cette décision a été
prise sans qu'on lui ait offert toute possibilité
raisonnable de se faire entendre.
Il faut toutefois souligner qu'en infirmant l'an-
nulation de son «brevet», la Cour ne statue pas que
le requérant a les droits conférés au titulaire d'un
brevet en vertu de la Loi sur le pilotage, pas plus
qu'elle ne le rétablit dans ces droits. La question de
savoir s'il jouit ou non de ces droits dépend des
dispositions de la Loi (c.-à-d. de l'article 15(5)).
Le devoir (et le pouvoir) d'annuler un brevet parce
que le titulaire a cessé de jouir de ces droits ne
peut s'exercer sans que l'Administration de pilo-
tage ait au préalable accordé au titulaire la possi-
bilité d'être entendu. Il suffit que l'Administration
de pilotage ait annulé le brevet du requérant sans
s'être pliée à cette condition pour que celui-ci ait
droit au jugement que je me propose de rendre. Je
suis sûr qu'il est inutile de rappeler au requérant
que les articles 15(5) et 16(3) s'appliquent tou-
jours et à l'Administration de pilotage que son
devoir aux termes des articles 12, 15(6) et 19(2),
subsiste.
Je suis d'avis qu'il faut accueillir la demande
présentée en vertu de l'article 28 et annuler la
résolution adoptée par le conseil d'administration
de l'Administration de pilotage des Grands Lacs
dans la mesure où elle annule le brevet du requé-
rant en vertu de la Loi sur le pilotage.
* * *
LE JUGE PRATTE a souscrit à l'avis.
* * *
LE JUGE SUPPLÉANT HYDE a souscrit à l'avis.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.