A‑277‑05
2006 CAF 45
VIA Rail Canada Inc. (appelante)
c.
Office des transports du Canada et al. (intimés)
Répertorié : VIA Rail Canada Inc. c. Canada (Office des transports) (C.A.F.)
Cour d’appel fédérale, juges Décary, Sexton et Evans, J.C.A.—Toronto, 12 janvier; Ottawa, 6 février 2005.
Transports — Appel de la décision de l’Office des transports du Canada (l’Office) ayant statué que la politique de distribution de repas de VIA Rail constitue un « obstacle abusif » aux possibilités de déplacement de la plaignante au sens de l’art. 172(1) de la Loi sur les transports au Canada (la Loi) — La plaignante voyageait en classe économique et occupait un fauteuil roulant immobilisé par un dispositif de retenue installé à l’extrémité d’une voiture de 1re classe (VIA‑1) — Seules les voitures VIA‑1 avaient ces dispositifs et offraient un service de repas — Comme la distribution des repas a débuté à l’autre extrémité de la voiture, les choix de repas n’étaient plus aussi nombreux — Le mot « obstacle », dans la Loi, doit être interprété dans son contexte — Son contexte immédiat l’associe à « possibilités de déplacement » (en anglais, « mobility ») — L’interprétation d’« obstacle aux possibilités de déplacement » doit tenir compte des compéten-ces respectives de l’Office et de la Commission canadienne des droits de la personne — L’office est spécialisé en matière de transport et a pour mission de superviser l’application de la politique nationale des transports — L’art. 171 exige que l’Office et la Commission coordonnent leur action en matière de transport des personnes ayant une déficience pour favoriser l’adoption de lignes de conduite complémentaires et éviter les conflits de compétence — Il indique que la compé-tence de l’Office sur les questions d’« accessibilité » intéressant les personnes ayant une déficience ne devrait pas lui permettre d’empiéter sur la compétence générale de la Commission à l’égard de ces personnes — Le mandat de l’Office, relativement aux personnes ayant une déficience, est de veiller à ce qu’elles aient un accès adéquat à des services de transport efficaces et à ce que soient éliminés les empêchements physiques ou structuraux à l’utilisation de ces services — La politique de distribution de repas n’a pas nui à l’accès de la plaignante au train, à ses possibilités de déplacement à bord ou à sa capacité de consommer son repas — La plainte portait sur une question de service au client et non sur une question d’accessibilité ou de possibilités de déplacement — Appel accueilli.
Droits de la personne — Appel de la décision de l’Office des transports du Canada ayant statué que la politique de distribution de repas de VIA Rail constitue un « obstacle abusif » aux possibilités de déplacement de la plaignante au sens de l’art. 172(1) de la Loi sur les transports au Canada (la Loi) — Examen de la compétence de l’Office et de celle de la Commission canadienne des droits de la personne — La compétence de l’Office sur les questions d’accessibilité intéressant les personnes ayant une déficience ne devrait pas lui permettre d’empiéter sur la compétence de la Commission en matière de droits de la personne.
Il s’agissait de l’appel de la décision de l’Office des transports du Canada (l’Office) ayant statué que la politique de distribution de repas de VIA Rail constituait un « obstacle abusif » aux possibilités de déplacement de la plaignante au sens du paragraphe 172(1) de la Loi sur les transports au Canada (la Loi). VIA Rail ne sert de repas que dans les voitures de première classe (VIA‑1), et trois plats figurent généralement au menu. Bien qu’il y ait suffisamment de repas pour tous les passagers, ceux‑ci n’ont pas tous le même nombre d’options, qui est déterminé en fonction de l’extrémité du wagon à laquelle commence le service. La plupart des passagers en fauteuil roulant paient le tarif économique, mais seules les voitures VIA‑1 sont équipées de dispositifs de retenue de fauteuil roulant, lesquels sont installés à l’extrémité du wagon. La plaignante, qui se déplace en fauteuil roulant électrique, voyageait entre Ottawa et Toronto en classe économique. Lors du trajet de retour, le dispositif immobilisant le fauteuil de la plaignante se trouvait dans une voiture VIA‑1, et un repas gratuit a été offert à celle‑ci. Comme la distribution des repas a débuté à l’extrémité du wagon opposée à celle où se trouvait le dispositif immobilisant, elle n’a pu jouir de toutes les possibilités initiales et a dû se contenter de la seule option disponible. Elle a porté plainte à l’Office sous le régime de l’article 172 de la Loi, alléguant qu’elle avait été en butte à des « obstacles abusifs » aux possibilités de déplacement.
L’Office a conclu que la politique de distribution des repas de VIA Rail appliquée lors du trajet de retour de la plaignante avait constitué un « obstacle abusif » aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience.
Arrêt : l’appel doit être accueilli.
La norme de contrôle applicable à la décision de l’Office concernant l’interprétation du mot « obstacle » dans la Loi était celle de la décision correcte. Malgré que l’Office fût d’avis que l’absence de définition du mot « obstacle » dans la Loi signifiait que le législateur n’avait pas voulu limiter la compétence de l’Office et que le mot avait un sens large, il faut placer ce mot dans son contexte. Dans son contexte immédiat, il est associé à l’expression « possibilités de déplacement » (en anglais, « mobility »). Le sens principal et ordinaire de ces mots et expressions renvoie à des obstacles de nature physique. La Cour d’appel fédérale a déjà statué que le mot « obstacle » s’entendait d’une « chose qui entrave la progression ». Les compétences respectives de l’Office et de la Commission canadienne des droits de la personne doivent être prises en compte dans l’interprétation de l’expression « obstacle aux possibilités de déplacement » en contexte institutionnel. L’article 171 de la Loi énonce que l’Office et la Commission sont tenus de veiller à la coordination de leur action en matière de transport des personnes ayant une déficience pour favoriser l’adoption de lignes de conduite complémentaires et éviter les conflits de compétence. Cet énoncé indique que la compétence de l’Office sur les questions d’« accessibilité » intéressant les personnes ayant une déficience ne devrait pas lui permettre d’empiéter sur la compétence générale de la Commission relativement aux droits des personnes ayant une déficience.
Lorsqu’une question de droits de la personne se pose, c’est principalement vers la Commission des droits de la personne qu’on se tourne. Pour s’acquitter de ses fonctions spécialisées, la Commission dispose de larges pouvoirs d’enquête. La Loi canadienne sur les droits de la personne établit aussi un tribunal des droits de la personne, dont les membres ont une expérience et des compétences dans le domaine des droits de la personne, y sont sensibilisés et ont un intérêt marqué pour ce domaine. Le tribunal exerce un vaste pouvoir d’enquête et peut trancher des questions de droit et accorder une multitude de mesures correctrices. L’article 24 de la Loi canadienne sur les droits de la personne permet la prise de règlements prévoyant l’établissement de normes d’accès aux services, aux installations ou aux locaux, au profit des personnes atteintes d’une déficience.
L’Office est spécialisé en matière de transports et il a pour mission de superviser l’application de la politique nationale des transports énoncée à l’article 5 de la Loi. Bien que l’élimination des obstacles abusifs auxquels se heurtent les personnes ayant une déficience fasse partie intégrante du mandat général de l’Office, il faut néanmoins mettre cette responsabilité en lien avec l’expertise générale de l’organisme, qui est de nature économique, technique et réglementaire. L’expérience et les compétences de ses membres se rapportent aux questions de transport non de droits de la personne. À l’égard des personnes ayant une déficience, le mandat de l’Office consiste essentiellement à veiller à ce qu’elles aient un accès adéquat à des services de transport efficaces et à ce que soient éliminés les empêchements physiques ou structuraux à l’utilisation de ces services. Les lignes directrices et codes de pratiques adoptés au cours des ans par l’Office confirment eux‑mêmes cette interprétation. L’Office a également publié des lignes directrices pour améliorer la communication avec les personnes ayant une déficience, dont le but est d’assurer à ces personnes des services uniformes et fiables.
La politique de distribution de repas en cause ne pouvait d’aucune façon nuire à l’accès de la plaignante au train, à ses possibilités de déplacement à bord ou à sa capacité de consommer son repas. Il ne s’agissait pas d’un cas où la nature des dispositions prises pour lui permettre de voyager ont découragé la personne de voyager de nouveau, et puisque la plaignante a reconnu qu’elle ne se serait pas plainte à l’Office si elle avait été au courant de la politique de distribution des repas, il n’y avait pas lieu de décider si un traitement qui aurait cet effet sur un passager pourrait constituer un « obstacle ». En l’espèce, la plainte portait sur une question de service au client et ne devient pas une question d’accessibilité ou de possibilités de déplacement parce que le client est une personne ayant une déficience.
lois et règlements cités
Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. (1985), ch. H‑6, art. 24, 48.1(2) (édicté par L.R.C. (1985) (1er suppl.), ch. 31, art. 65; L.C. 1998, ch. 9, art. 27), 53(2) (mod., idem).
Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10, art. 5, 10, 41(4), 170, 171, 172.
jurisprudence citée
décisions examinées :
Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226; 2003 CSC 19; VIA Rail Canada Inc. c. Canada (Office des Transports), [2005] 4 R.C.F. 473; 2005 CAF 79; McKay‑Panos c. Air Canada, [2006] 4 R.C.F. 3; 2006 CAF 8; VIA Rail Canada Inc. c. Office national des transports, [2001] 2 C.F. 25 (C.A.); Communauté urbaine de Toronto (Municipalité) c. Cie des chemins de fer nationaux du Canada, [1998] 4 C.F. 506 (C.A.)
doctrine citée
Canadian Oxford Dictionary, 2nd ed. Don Mills (Ont.) : Oxford University Press, 2004, « mobility ».
Compact Oxford English Dictionary, 3rd ed. New York : Oxford University Press, 2005, « obstacle ».
Concise Oxford Dictionary of Current English, 7th ed. Oxford : Clarendon Press, 1983, « obstacle ».
Dictionnaire de l’Académie française, 8e éd. Paris : Hachette, 1932‑35, « déplacement ».
Grand Robert de la langue française : dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française, 2e éd. Paris : Dictionnaires Le Robert, 1992, « déplace-ment », « obstacle ».
Oxford Advanced Learners Dictionary, 7th ed. Oxford : Oxford University Press, 2005, « obstacle ».
Oxford English Dictionary, 2nd ed. Oxford : Clarendon Press, 1989, « mobility ».
Trésor de la langue française : dictionnaire de la langue du XIXe et du XXe siècle. Paris : Éditions du Centre national de la recherche scientifique, 1986, « obstacle ».
Webster’s Third New International Dictionary of the English Language. Springfield, Mass. : Merriam‑ Webster Inc., 1986, « mobility », « obstacle ».
APPEL de la décision de l’Office des transports du Canada (no 115-AT-R-2005) concluant qu’aux termes du paragraphe 172(1) de la Loi sur les transports au Canada, la politique de distribution de repas de VIA Rail constituait un « obstacle abusif » aux possibilités de déplacement de la plaignante en tant que voyageuse ayant une déficience. Appel accueilli.
ont comparu :
John A. Campion pour l’appelante.
Elizabeth C. Barker pour les intimés.
avocats inscrits au dossier :
Fasken Martineau DuMoulin s.r.l., Toronto, pour l’appelante.
Direction des services juridiques, Office des transports du Canada, Gatineau, pour les intimés.
Ce qui suit est la version française des motifs du jugement rendus par
[1]Le juge Décary, J.C.A.: La Cour a autorisé VIA Rail Canada Ltd. (VIA Rail) à interjeter appel de la décision no 115‑AT‑R‑2005 (la décision) rendue le 3 mars 2005 par l’Office des transports du Canada (l’Office) sur la question de savoir si la politique de distribution de repas de VIA Rail constituait un obstacle abusif aux possibilités de déplacement de l’intimée.
[2]La décision faisait suite à une plainte déposée sous le régime de l’article 172 de la Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10 (la Loi). La plaignante, Mme Meenu Sikand, a soulevé plusieurs questions relativement à un voyage aller‑retour Toronto‑Ottawa effectué à bord d’un train de VIA Rail et a allégué qu’elle avait été en butte à plusieurs « obstacles abusifs » à la mobilité. Mme Sikand utilise un fauteuil roulant électrique. Dans sa décision, l’Office a conclu à l’existence des obstacles suivants aux possibilités de déplacement : 1) le défaut de fournir le dispositif de retenue de fauteuil roulant demandé lors de la réservation du billet, 2) l’impossibilité d’accéder à une salle de toilette pendant le trajet aller et 3) la politique de distribution de repas appliquée par VIA Rail lors du trajet de retour.
[3]L’appel de VIA Rail ne porte que sur la troisième conclusion, concernant la politique de distribution de repas.
LES FAITS
[4]Les faits ne sont pas contestés. VIA Rail ne sert de repas que dans les voitures de première classe, appelées « VIA‑1 », et elle offre aux passagers de ces voitures un choix entre divers plats. Elle peut également répondre aux besoins des passagers ayant des restrictions alimentaires lorsque des directives précises lui sont transmises lors de la réservation.
[5]Les passagers des voitures VIA‑1 n’ayant pas besoin de repas particuliers ont généralement le choix entre trois plats. Le nombre de chacun des plats est fixé en fonction de pourcentages prédéterminés correspon-dant aux préférences des clients constatées au fil des ans.
[6]Il n’y a pas plus de repas qu’il n’y a de passagers. VIA Rail ne stocke pas les trois options pour chaque passager VIA‑1. Il se peut donc que les passagers non servis voient leur choix se réduire au fur et à mesure de la distribution des repas. Sur les menus et par des annonces faites à bord, VIA Rail informe les passagers de la possibilité qu’ils ne puissent obtenir le repas de leur choix. Le service des repas commence à une extrémité des voitures et celui des boissons à l’autre extrémité. Un sondage réalisé en 2004 indique que 90 % des clients considèrent que VIA Rail répond aux attentes en matière de repas et de relations avec les clients ou dépasse ces attentes.
[7]Seules les voitures VIA‑1 sont équipées de dispositifs de retenue de fauteuil roulant (dispositifs de retenue). La plupart des passagers se déplaçant en fauteuil roulant paient le tarif économique. Suivant la politique de VIA, l’accompagnateur d’un passager en fauteuil roulant voyageant en première classe avec un billet de classe économique ne paie pas, et tous deux reçoivent gratuitement un repas. Les dispositifs de retenue sont installés à l’extrémité de la voiture où commence le service des boissons.
[8]Mme Sikand utilise un fauteuil roulant électrique muni d’un dossier prescrit, adapté à ses besoins et moulé pour supporter son dos. Son agence de voyage a réservé pour elle, son accompagnateur et son fils de deux ans et demi une place en classe économique pour le 2 décembre 2003 à destination de Toronto, avec retour le 4 décembre 2003. Cette réservation s’accompagnait d’une demande d’utilisation d’un dispositif de retenue. Lors du trajet de retour, le dispositif immobilisant le fauteuil de Mme Sikand se trouvait dans une voiture VIA‑1, et un repas gratuit à été offert à Mme Sikand. Comme la distribution des repas a débuté à l’extrémité du wagon opposée à celle où se trouvait Mme Sikand, elle n’a pu jouir de toutes les possibilités initiales et elle a dû se contenter de la seule option disponible. Elle a porté plainte à l’Office.
[9]L’Office a d’abord jugé que la plainte ne soulevait pas de question relative aux possibilités de déplacement, puis elle s’est ravisée et a décidé d’examiner la plainte.
[10]Il importe de signaler que Mme Sikand a reconnu dans son témoignage que si VIA Rail avait informé son agence de voyage que les repas servis dans les voitures VIA‑1 aux passagers ayant payé le tarif économique constituaient un avantage supplémentaire offert à titre gracieux et qu’ils n’étaient servis qu’après que les autres passagers avaient fait leur choix, elle n’aurait pas soumis cette question à l’Office.
LA DÉCISION EN CAUSE
[11]L’Office a estimé que la politique de distribution des repas était un « obstacle » aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience au sens du paragraphe 172(1) de la Loi. Voici ce qu’il a conclu sur cette question [aux paragraphes 43, 44 et 53 à 56] :
L’expression « obstacle » n’est pas définie dans la LTC, ce qui donne à penser que le Parlement ne voulait pas limiter la compétence de l’Office compte tenu de son mandat d’éliminer les obstacles abusifs dans le réseau de transport de compétence fédérale. De plus, le terme « obstacle » a un sens large et s’entend habituellement d’une chose qui entrave le progrès ou la réalisation.
Pour déterminer si une situation constitue ou non un « obstacle » aux possibilités de déplacement d’une personne ayant une déficience dans un cas donné, l’Office se penche sur les déplacements de cette personne qui sont relatés dans la demande. Dans le passé, l’Office a conclu qu’il y avait eu des obstacles dans plusieurs circonstances différentes. Par exemple, dans certains cas des personnes n’ont pas pu voyager, d’autres ont été blessées durant leurs déplacements (notamment quand l’absence d’installations convenables durant le déplacement affecte la condition physique du passager) et d’autres encore ont été privées de leurs aides à la mobilité endommagées pendant le transport. De plus, l’Office a identifié des obstacles dans les cas où des personnes ont finalement été en mesure de voyager, mais les circonstances découlant de l’expérience ont été telles qu’elles ont miné leur sentiment de confiance, de dignité, de sécurité, situation qui pourrait décourager ces personnes de voyager à l’avenir.
[. . .]
L’Office est d’avis que les personnes ayant une déficience ont les mêmes droits que les autres de participer pleinement à toutes les activités de la société. De plus, l’égalité d’accès aux services est essentielle à l’aptitude des personnes ayant une déficience d’exercer ce droit.
Même si tous les passagers voyageant à bord d’une voiture VIA‑1 reçoivent un repas, on offre aux personnes qui prennent place dans la section du dispositif de retenue des choix de repas en dernier puisque la politique de distribution de repas de VIA exige qu’on offre aux passagers un choix de repas à partir de l’autre extrémité de la voiture. Contrairement aux autres passagers qui ont accès à plusieurs choix de sièges, ce qui leur permet de prendre place à différents endroits dans la voiture VIA‑1, les passagers qui doivent ou souhaitent rester dans leur fauteuil roulant seront toujours assis dans la section du dispositif de retenue. Ainsi, contrairement aux autres passagers, les personnes qui prennent place dans cette section seront toujours les derniers passagers à qui l’on offre des choix de repas, s’ils peuvent même avoir un choix.
L’Office souligne qu’en raison de la politique de distribution de repas de VIA et que puisque Mme Sikand prenait place dans la section du dispositif de retenue à bord du train no 48, située à l’extrémité opposée de la voiture, on n’a pas offert de choix de repas à Mme Sikand.
À la lumière de ce qui précède, l’Office estime que la politique de distribution de repas de VIA a constitué un obstacle aux possibilités de déplacement de Mme Sikand.
[12]L’Office a ensuite conclu qu’il s’agissait d’un obstacle abusif. Vu ma conclusion que la politique de distribution des repas ne constitue pas un « obstacle », il n’est pas nécessaire que j’examine la décision de l’Office sur le « caractère abusif ».
[13]Mme Sikand n’a pas pris part à l’appel. L’Office, lui, y a pris part, comme le lui permettait le paragraphe 41(4) de la Loi.
[14]L’appel semble être devenu théorique du fait que VIA Rail a modifié sa politique de distribution de repas postérieurement à la demande de Mme Sikand, comme l’a signalé l’Office dans sa décision. Désormais, toutes les personnes ayant une déficience pourront, lors de la réservation, choisir leur repas dans le menu qui sera offert la journée du voyage.
[15]La question conserve toutefois son actualité parce que VIA Rail soutient que sa politique de distribution des repas ne constitue pas un obstacle et encore moins un obstacle abusif, qu’il s’agit uniquement d’un problème de service qui, de ce fait, échappe à la compétence de l’Office et que, par conséquent, la politique ne devrait pas à l’avenir faire l’objet d’un examen de l’Office. L’avocat de l’Office a admis que la question n’était pas théorique.
DISPOSITIONS LÉGISLATIVES PERTINENTES
PARTIE V
TRANSPORT DES PERSONNES
AYANT UNE DÉFICIENCE
170. (1) L’Office peut prendre des règlements afin d’éliminer tous obstacles abusifs, dans le réseau de transport assujetti à la compétence législative du Parlement, aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience et peut notamment, à cette occasion, régir :
a) la conception et la construction des moyens de transport ainsi que des installations et locaux connexes—y compris les commodités et l’équipement qui s’y trouvent —, leur modification ou la signalisation dans ceux‑ci ou leurs environs;
b) la formation du personnel des transporteurs ou de celui employé dans ces installations et locaux;
c) toute mesure concernant les tarifs, taux, prix, frais et autres conditions de transport applicables au transport et aux services connexes offerts aux personnes ayant une déficience;
d) la communication d’information à ces personnes.
[. . .]
171. L’Office et la Commission canadienne des droits de la personne sont tenus de veiller à la coordination de leur action en matière de transport des personnes ayant une déficience pour favoriser l’adoption de lignes de conduite complémentaires et éviter les conflits de compétence.
172. (1) Même en l’absence de disposition réglementaire applicable, l’Office peut, sur demande, enquêter sur toute question relative à l’un des domaines visés au paragraphe 170(1) pour déterminer s’il existe un obstacle abusif aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience.
(2) L’Office rend une décision négative à l’issue de son enquête s’il est convaincu de la conformité du service du transporteur aux dispositions réglementaires applicables en l’occurrence.
(3) En cas de décision positive, l’Office peut exiger la prise de mesures correctives indiquées ou le versement d’une indemnité destinée à couvrir les frais supportés par une personne ayant une déficience en raison de l’obstacle en cause, ou les deux.
NORME DE CONTRÔLE
[16]Les facteurs à prendre en considération dans l’application de la méthode pragmatique et fonctionnelle établie par l’arrêt Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, sont énoncés au paragraphe 25 : 1) la présence ou l’absence dans la loi d’une clause privative ou d’un droit d’appel, 2) l’expertise du tribunal, 3) l’objet de la loi et de la disposition particulière et 4) la nature de la question.
[17]Déterminer si une politique constitue un « obstacle » au sens de l’article 172 de la Loi n’est pas la même chose que déterminer si un obstacle est « abusif » au sens de cet article. Dans ce dernier cas, notre Cour a statué dans VIA Rail Canada Inc. c. Canada (Office des Transports), [2005] 4 R.C.F. 473 (l’affaire des Voitures Renaissance), que la norme applicable était celle de la décision manifestement déraisonnable. Il faut donc reprendre l’examen des quatre facteurs énumérés dans l’arrêt Dr Q.
[18]Le premier facteur—l’existence d’un droit d’appel—indique qu’il y a lieu d’appliquer une norme de contrôle moins rigoureuse (voir Voitures Renaissance, au paragraphe 23).
[19]Le deuxième facteur—qui concerne l’expertise du tribunal—commande lui aussi une norme de contrôle moins rigoureuse, puisque l’Office n’a pas plus d’expertise que les tribunaux judiciaires pour définir le mot « obstacle » utilisé à l’article 172 de la Loi (voir Voitures Renaissance, au paragraphe 24).
[20]Le troisième facteur—l’objet de la loi et de la disposition—indique également une norme moins rigoureuse, puisque les dispositions en cause sont énoncées dans une partie distincte de la Loi et se rattachent, par certains aspects, aux droits de la personne (voir Voitures Renaissance, au paragraphe 25).
[21]Le quatrième facteur—la nature de la question— appelle également une norme moins rigoureuse. Il ne s’agit pas simplement d’interpréter des dispositions législatives; il faut également comparer, en vertu de l’article 171 de la Loi, les compétences respectives de l’Office et de la Commission canadienne des droits de la personne en matière de droits de la personne. Les tribunaux judiciaires doivent veiller à ce qu’un tribunal, en l’occurrence l’Agence, n’élargisse pas indûment sa compétence par une interprétation fautive de sa loi habilitante et ne porte pas atteinte à celle de tribunaux administratifs spécialisés dans la protection des droits de la personne, comme la Commission canadienne des droits de la personne et le Tribunal canadien des droits de la personne.
[22]Il ressort de l’ensemble de ces facteurs que la norme de contrôle applicable à l’interprétation du mot « obstacle » dans la Loi est celle de la décision correcte (voir également, McKay‑Panos c. Air Canada, [2006] 4 R.C.F. 3 (C.A.F.)).
« OBSTACLE »
[23]Les plaintes fondées sur l’article 172 que notre Cour a examinées portaient notamment sur les caractéristiques de wagons qu’il avait fallu repenser afin d’en assurer l’accès aux personnes se déplaçant en fauteuil roulant (Voitures Renaissance) et sur des sièges d’avion qui ne pouvaient être utilisés par des personnes dont la déficience résultait de l’obésité (McKay‑Panos). Dans l’affaire VIA Rail Canada Inc. c. Office national des transports, [2001] 2 C.F. 25 (C.A.) (Lemonde), s’est également posée la question de savoir si constitue un « obstacle » l’exigence inscrite dans un tarif que les accompagnateurs de personnes ayant une déficience soient capables d’aider ces personnes à monter à bord d’un train ou à en descendre, mais elle n’a pas été tranchée.
[24]En l’espèce, l’Office a conclu que le défaut de fournir un dispositif de retenue qui avait été réservé et l’inaccessibilité des salles de bain au cours de l’un des trajets constituaient des « obstacles ». VIA Rail n’a pas interjeté appel de ces conclusions. L’Office a aussi jugé que [au paragraphe 14] « diverses questions portant sur le service, y compris le repas de poisson qu’on lui a offert à l’aller, la non‑disponibilité des repas qui ont été demandés pour son accompagnateur et son fils et l’absence de siège pour son fils » n’étaient pas liées aux préoccupations en matière d’accessibilité et qu’il s’agissait plutôt « de questions de service à la clientèle qui pourraient concerner n’importe quel voyageur ».
[25]L’Office a estimé que l’absence de définition du mot « obstacle » dans la Loi signifiait que le législateur n’avait pas voulu limiter la compétence de l’Office et a exprimé l’avis que le mot avait un sens large. Je ne partage pas ce point de vue. Il faut placer le mot « obstacle » dans son contexte. Dans la Loi, ce mot est associé à l’expression « possibilités de déplacement » (en anglais, « mobility »). Le sens principal et ordinaire de ces mots et expressions renvoie à des obstacles de nature physique.
[26]Se reportant à la définition donnée par le Concise Oxford Dictionary of Current English, 7e éd., notre Cour a statué au paragraphe 29 de l’arrêt Lemonde, que le mot « obstacle » s’entendait d’une « chose qui entrave la progression ».
[27]Les définitions suivantes peuvent également être utiles :
« obstacle », en anglais :
1. a situation, an event, etc. that makes it difficult for you to do or achieve something (syn. Hindrance)
2. an object that is in your way and makes it d,ifficult for you to move forward. (Oxford Advanced Learners Dictionary, 7e éd. Oxford: Oxford University Press, 2005.)
1. A thing that blocks one’s way or hinders progress. (Compact Oxford English Dictionary, 3e éd. New York: Oxford University press, 2005.)
1. something that stands in the way or opposes: something that hinders progress: a physical or moral impediment or obstruction (Webster’s Third New International Dictionary, of the English Language, Springfield, Mass: Merriam-Webster Inc., 1986.)
« obstacle », en français :
a. Ce qui arrête ou ralentit le mouvement, la progression, le passage de quelqu’un ou de quelque chose.
b. Au fig. Difficulté d’ordre matériel, moral ou intellectuel empêchant ou gênant la réalisation de quelque chose. (Trésor de la langue française : dictionnaire de la langue du XIXe et du XXe siècle, Paris : Éditions du Centre national de la recherche scientifique, 1986.)
1. (Concret) Ce qui s’oppose au passage, gêne le mouvement
2. (Abstrait) Difficulté qui s’oppose à la pensée, à l’action, à l’obtention d’un résultat. (Grand Robert de la langue française : dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française, 2e éd. Paris : Dictionnaires Le Robert, 1992.)
« mobility » :
1. a. Ability to move or to be moved; capacity of change of place; movableness . . . Also, facility of movement (Oxford English Dictionnary, 2e éd. Oxford : Clarendon Press, 1989.)
4. The ability to move or be moved freely or easily (Canadian Oxford Dictionary, 2e éd. Don Mills (Ont.): Oxford University Press, 2004)
1. The quality or state of being mobile: the capacity of movement [. . .] (Webster’s Third New International Dictionary, 1986).
« déplacement » :
A. 1. Changement de place.
2. Changement de résidence ou de poste.
3. Action d’aller d’un lieu à un autre.
B. Au fig. Changement de position ou de direction. (Dictionnaire de L’Académie française, 8e éd. Paris : Hachette, 1932-35.)
4. Action de se déplacer (en parlant de personne), d’aller d’un lieu à un autre. (Grand Robert de la langue française.)
[28]Les compétences respectives de l’Office et de la Commission canadienne des droits de la personne (la Commission) doivent être prises en compte dans l’interprétation de l’expression « obstacle aux possibilités de déplacement » en contexte institutionnel. L’article 171 de la Loi énonce que l’Office et la Commission sont tenus de veiller à la coordination de leur action en matière de transport des personnes ayant une déficience pour favoriser l’adoption de lignes de conduite complémentaires et éviter les conflits de compétence. L’avocate de l’Office a avancé l’argument que cette disposition signale l’intention du législateur de conférer une large compétence à l’Office en matière de droits de la personne. J’estime au contraire que l’article 171 indique que la compétence de l’Office sur les questions d’« accessibilité » intéressant les personnes ayant une déficience ne devrait pas lui permettre d’empiéter sur la compétence générale de la Commission sur les droits de la personne des personnes ayant une déficience.
[29]Lorsqu’une question de droits de la personne se pose, c’est principalement vers la Commission des droits de la personne qu’on se tourne. Pour s’acquitter de ses fonctions spécialisées, la Commission dispose de larges pouvoirs d’enquête. La Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. (1985), ch. H‑6, établit aussi un tribunal des droits de la personne (le Tribunal), dont les membres doivent avoir une expérience et des compétences dans le domaine des droits de la personne, y être sensibilisés et avoir un intérêt marqué pour ce domaine (voir paragraphe 48.1(2) [édicté par L.R.C. (1985) (1er suppl.), ch. 31, art. 65; L.C. 1998, ch. 9, art. 27]), Tribunal qui peut exercer un vaste pouvoir d’enquête et trancher des questions de droit et qui est habilité à accorder une multitude de mesures correctrices (voir paragraphe 53(2) [mod., idem]). Aux termes de l’article 24 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, le gouverneur en conseil peut « par règlement, établir au profit des personnes atteintes d’une déficience des normes d’accès aux services, aux installations ou aux locaux ».
[30]L’Office, quant à lui, est spécialisé en matière de transports. Comme notre Cour l’a signalé dans Communauté urbaine de Toronto (Municipalité) c. Cie des chemins de fer nationaux du Canada, [1998] 4 C.F. 506 (C.A.), à la page 517, l’Office est un « tribunal hautement spécialisé » et « il n’est pas sérieusement contesté que l’OTC a des connaissances et une expérience spéciales ».
[31]L’Office a pour mission de superviser l’application de la politique nationale des transports énoncée à l’article 5 de la Loi. Il a lui‑même défini avec justesse ce mandat dans son site Web (adresse du site : <http ://www.cta‑otc.gc.ca>) :
L’Office a pour mandat d’administrer les dispositions réglementaires économiques des diverses lois du Parlement touchant tous les modes de transport de compétence fédérale. L’Office s’acquitte entre autres des responsabilités suivantes :
· délivrance de permis/de licences aux transporteurs aériens et ferroviaires;
· traitement des différends entre expéditeurs et transporteurs au sujet des tarifs ferroviaires, des services et d’autres questions, de même que des plaintes des voyageurs au sujet des tarifs aériens;
· élimination des obstacles abusifs auxquels sont confrontées les personnes ayant une déficience qui empruntent les réseaux aérien, ferroviaire et maritime;
· autorisation des projets de construction de chemins de fer;
· administration du revenu admissible maximal des transpor-teurs ferroviaires pour le transport du grain de l’Ouest;
· protection des intérêts des exploitants canadiens de navires avant d’autoriser l’importation de navires étrangers en eaux canadiennes;
· participation aux négociations internationales bilatérales et administration des accords bilatéraux à titre d’autorité aéronautique canadienne.
[32]Bien que l’élimination des obstacles abusifs auxquels se heurtent les personnes ayant une déficience fasse partie intégrante du mandat général de l’Office, il faut néanmoins mettre cette responsabilité en lien avec l’expertise générale de l’organisme, qui est de nature économique, technique et réglementaire. On peut s’attendre à ce que les membres de l’Office aient de l’expérience dans les questions de transport (comme l’illustre l’article 10 de la Loi, régissant les conflits d’intérêts), mais il n’y a pas lieu de s’attendre à ce qu’ils en aient en matière de droits de la personne.
[33]Il s’ensuit, selon moi, qu’à l’égard des personnes ayant une déficience, le mandat de l’Office consiste essentiellement à veiller à ce qu’elles aient un accès adéquat aux services de transport et à ce que soient éliminés les empêchements physiques ou structuraux à l’utilisation de ces services.
[34]Les lignes directrices et codes de pratiques adoptés au cours des ans par l’Office confirment eux‑mêmes cette interprétation. Étonnamment, aucun de ces textes n’a été porté à l’attention de la Cour.
[35]Dans son Code de pratiques concernant l’Accessibilité des voitures de chemin de fer et conditions de transport ferroviaire des personnes ayant une déficience, adopté en 1998 (en ligne : voir l’Office des transports du Canada, voir paragraphe 31), l’Office a établi les normes minimales que les transporteurs doivent observer « de s’assurer que les personnes ayant une déficience ont accès au réseau des transports canadien en supprimant les obstacles inutiles ou injustifiés » (Introduction, A).
[36]Le Code de pratiques se divise en deux parties générales. La première a trait à « l’Accessibilité des voitures passagers de chemin de fer », et sa section 1.2, qui s’applique à « toutes les voitures passagers », porte sur des points comme l’indication d’accessibilité aux fauteuils roulants, la signalisation, l’éclairage, les escaliers, les mains courantes et barres d’appui, les planchers, les fenêtres servant d’issue de secours, les sièges avec espace suffisant pour recevoir un animal aidant, les indicateurs tactiles, les moyens de communi-quer les annonces, les toilettes, les alarmes, les espaces de rangement pour fauteuils roulants personnels et les fauteuils roulants de bord fournis par le transporteur. La section 1.3 s’applique aux « Voitures‑coachs munies d’un dispositif de retenue pour fauteuil roulant » et régit le nombre de dispositifs de retenue, les embrasures de portes, les toilettes, l’emplacement des dispositifs de retenue et les accoudoirs. La section 1.4 concerne les « Voitures‑lits accessibles aux fauteuils roulants », etc.
[37]La partie 2 s’intitule « Conditions de transport ferroviaire des personnes ayant une déficience ». La section 2.2.2 porte sur les « Services à fournir sur demande et sans préavis ». Ces services sont : la description lors de la réservation des services offerts, les annonces et, lorsqu’un menu est offert, de l’aide pour le lire. Les sections 2.2.3 à 2.2.7 portent sur les services nécessitant un préavis. Les services à l’arrivée et au départ comprennent l’embarquement et le débarquement ainsi que le transfert du fauteuil roulant de la personne à celui qui est fourni par le transporteur. Les services à bord comprennent l’assistance pour le transfert du fauteuil roulant au siège, l’assistance pour le déplace-ment vers les toilettes, le service de repas lorsque la voiture‑restaurant n’est pas accessible, l’assistance lors des repas, notamment pour ouvrir les emballages et couper les gros aliments, vérifier périodiquement si la personne a besoin d’un service.
[38]Dans un autre code de pratiques, portant, celui‑là, sur l’Élimination des entraves à la communica-tion avec les voyageurs ayant une déficience, l’Office décrit ainsi son rôle :
L’Office peut prendre les règlements pour éliminer les obstacles abusifs qui existent dans le réseau de transport de compétence fédérale. En particulier, l’Office peut réglementer :
· la conception, la construction ou la modification des moyens de transport et des installations et locaux connexes, et leurs équipements;
· la signalisation;
· la formation des personnes qui entretiennent des rapports avec les personnes ayant une déficience;
· les tarifs, les taux, les prix des billets, les redevances ainsi que les conditions de transport des personnes ayant une déficience;
· la transmission de renseignements aux personnes ayant une déficience.
[39]L’Office a également publié des lignes directri-ces pour améliorer la communication avec les personnes ayant une déficience, dont le but est d’assurer à ces personnes des services uniformes et fiables.
[40]En toute déférence, je ne vois pas en quoi la politique de distribution de repas en cause a pu nuire à l’accès de la plaignante au train, à ses possibilités de déplacement lorsqu’elle a été à bord ou à sa capacité de consommer son repas. Nous ne sommes pas en présence d’un cas où la nature des dispositions prises pour lui permettre de voyager ont découragé la personne de voyager de nouveau, et puisque Mme Sikand elle‑même a reconnu qu’elle ne se serait pas plainte à l’Office si elle avait été au courant de la politique de distribution des repas, je n’ai pas à décider si un traitement qui aurait cet effet sur un passager pourrait constituer un « obstacle ». En l’espèce, la plainte porte sur une question de service au client et ne devient pas une question d’accessibilité ou de possibilités de déplacement parce que le client est une personne ayant une déficience. Si des droits de la personne ont été enfreints, il conviendrait de saisir la Commission canadienne des droits de la personne de la question.
DISPOSITIF
[41]J’accueillerais l’appel, j’infirmerais la décision no 115‑AT‑R‑2005 de l’Office des transports du Canada dans la mesure où elle concerne la politique de distribution de repas de VIA Rail et je rejetterais la plainte de Mme Sikand dans la mesure où elle se rapporte à cette politique.
Aucuns dépens n’ont été demandés.
Le juge Sexton, J.C.A. : Je souscris à ces motifs.
Le juge Evans, J.C.A. : Je souscris à ces motifs.