A-238-04
2005 CAF 79
VIA Rail Canada Inc. (appelante)
c.
L'Office des transports du Canada et Le Conseil des Canadiens avec déficiences (intimés)
Répertorié: VIA Rail Canada Inc. c. Canada (Office des transports) (C.A.F.)
Cour d'appel fédérale, juges Décary, Sexton et Evans, J.C.A.--Toronto, 22 novembre 2004; Ottawa, 2 mars 2005.
Transports -- Appel à l'encontre des décisions de l'Office des transports du Canada qui a conclu, par suite des préoccupations soulevées par le Conseil des Canadiens avec déficiences à l'égard des voitures de chemin de fer de passagers Renaissance de VIA, que celles-ci constituaient des obstacles abusifs aux possibilités de déplacement des personnes en fauteuil roulant et qui a ordonné à VIA de prendre des mesures correctrices -- L'art. 172(1) de la Loi sur les transports au Canada donne à l'Office le droit d'enquêter sur des questions liées à la conception, à la construction ou à la modification des moyens de transport -- L'Office n'a pas outrepassé sa compétence -- En ce qui concerne la question de savoir s'il y a des obstacles abusifs, on doit examiner l'ensemble du réseau de transport -- Les principes pertinents à garder à l'esprit lors d'un tel examen sont énoncés dans l'arrêt VIA Rail Canada c. Office national des transports -- L'analyse de l'Office, lorsqu'il fait face à une plainte comme celle en l'espèce, est commandée par l'art. 5 de la Loi -- Les juges Sexton et Décary, J.C.A. sont d'avis que l'examen par l'Office des modifications aux voitures Renaissance seulement, plutôt que d'examiner la flexibilité du réseau dans son ensemble pour faire face aux obstacles abusifs découverts dans les voitures Renaissance, était manifestement déraisonnable -- L'omission de pondérer les coûts des améliorations en fonction des intérêts de VIA ainsi que l'omission de pondérer les intérêts de toutes les personnes ayant une déficience, de VIA, du gouvernement du Canada, du public canadien et des personnes n'ayant pas de déficience, en prenant en compte l'argent disponible et le coût pour le citoyen ordinaire, étaient manifestement déraisonnables -- L'Office n'a pas donné à VIA suffisamment de temps pour répondre aux questions, y compris celles liées aux coûts -- La pondération des intérêts n'est possible qu'une fois que le vrai coût des changements est connu -- L'Office a eu tort de conclure qu'il n'y avait aucune preuve pour étayer l'opinion de VIA selon laquelle son réseau pouvait remédier aux obstacles constatés -- Appel accueilli -- Le juge Evans, J.C.A.: La conclusion de l'Office selon laquelle les obstacles étaient abusifs et sa pondération relativement aux facteurs énumérés à l'art. 5 de la Loi n'étaient pas manifestement déraisonnables.
Interprétation des lois -- L'art. 172(1) de la Loi sur les transports au Canada confère à l'Office des transports du Canada le pouvoir d'enquêter sur toute question relative à l'un des domaines visés à l'art. 170(1) -- L'art. 170(1) de la Loi permet à l'Office de prendre des règlements afin d'éliminer tous obstacles abusifs dans le réseau de transport, y compris des règlements régissant la conception, la construction ou la modification des moyens de transport -- L'art. 172(1) de la Loi donne donc à l'Office le droit d'enquêter sur des questions liées à la conception, à la construction ou à la modification des moyens de transport -- L'Office a correctement tranché la question de sa compétence.
Droit administratif -- Contrôle judiciaire -- Certiorari -- Équité procédurale -- L'Office des transports du Canada avait le pouvoir discrétionnaire de refuser une audience à VIA pour qu'elle explique les difficultés rencontrées pour répondre à l'ordonnance de justification, mais l'omission d'accorder à VIA plus de temps pour répondre par écrit à cette ordonnance ainsi que pour présenter les renseignements et l'estimation des coûts constituait un manquement à l'équité procédurale justifiait l'annulation de la décision -- Obligation de prendre connaissance d'office -- L'Office a eu tort de conclure qu'il n'y avait aucune preuve pour étayer l'opinion selon laquelle le réseau était en mesure de remédier aux obstacles constatés et il aurait dû utiliser son expertise relative aux questions de transport ferroviaire lorsqu'il a examiné le réseau de VIA -- Le juge Evans, J.C.A.: L'Office n'était pas tenu de compléter la preuve au dossier, car il devrait normalement être en mesure de trancher une question sur la base des documents que les parties lui ont présentés.
Il s'agissait d'un appel interjeté à l'encontre de deux décisions (la décision préliminaire et la décision définitive) de l'Office des transports du Canada (l'Office) qui a décidé, par suite des préoccupations soulevées par le Conseil des Canadiens avec déficiences (le CCD) à l'égard des voitures de chemin de fer de passagers Renaissance nouvellement acquises par VIA, que celles-ci constituaient des obstacles abusifs aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience, en particulier les personnes en fauteuil roulant, et qui a ordonné à VIA de prendre des mesures correctrices afin d'éliminer ces obstacles.
Dans sa décision préliminaire, l'Office a conclu que 14 des 46 points soulevés par le CCD étaient des obstacles abusifs et a enjoint à VIA de répondre aux conclusions (ordonnance de justification). Dans sa décision définitive, l'Office a conclu que la réponse de VIA à l'ordonnance de justification avait été inadéquate et a enjoint à VIA de prendre des mesures correctrices en reprenant la conception et en reconstruisant certains éléments des voitures Renaissance. Un sursis d'exécution de cette décision a été accordé en attendant le résultat du présent appel.
Arrêt: l'appel doit être accueilli.
Le juge Sexton, J.C.A. (le juge Décary, J.C.A. souscrivant à ses motifs): La question soulevée comme quoi l'Office n'avait pas compétence pour enquêter en vertu de l'article 172 de la Loi sur les transports au Canada, sauf en cas d'incident réel dans lequel une personne ayant une déficience rencontrait un obstacle abusif à ses possibilités de déplacement, a été tranchée selon la norme de la décision correcte.
L'Office n'a pas outrepassé sa compétence. Le paragraphe 172(1) de la Loi donne à l'Office le droit d'enquêter sur des questions liées à la conception, à la construction ou à la modification des moyens de transport, ce qu'il a fait. Malheureusement, la nature de la demande du CCD (qui donne à penser qu'il y a eu une ingérence dans le processus de décision de VIA) a conduit l'Office à mettre presque exclusivement l'accent sur les obstacles potentiels aux possibilités de déplacement dans les voitures Renaissance, et non pas sur l'ensemble du réseau de VIA et sur les moyens par lesquels les voitures Renaissance pouvaient être incorporées dans le réseau.
La décision préliminaire a été rendue plus de deux ans après le dépôt de la demande du CCD. Cela peut illustrer le fait qu'il n'était pas dans l'intention de la législature que des litiges de cette ampleur soient poursuivis dans le cadre de l'article 172. Toutefois, en interprétant la loi conformément à ses dispositions actuelles, la décision de l'Office quant à sa compétence était correcte.
En plus, l'Office n'a pas traité le code ferroviaire comme étant impératif et n'a donc pas outrepassé sa compétence. Il a toutefois conclu que les normes du code ferroviaire constituaient un point de référence utile.
La question de savoir si l'Office avait commis une erreur en concluant que les présumés obstacles étaient abusifs a été tranchée selon la norme de la décision manifestement déraisonnable.
L'analyse du caractère abusif ne peut être effectuée qu'au moyen d'un examen du réseau de transport dans son ensemble. On a discuté des principes pertinents dont on devrait tenir compte lorsqu'on procède à une telle analyse dans l'arrêt VIA Rail Canada c. Office national des transports (Lemonde) et l'article 5 de la Loi commande l'analyse à laquelle l'Office doit procéder lorsqu'il fait face à une plainte de personnes ayant une déficience relativement aux installations offertes par un fournisseur de services de transport.
L'Office a commis une erreur en se limitant à n'examiner que des modifications aux voitures Renaissance plutôt que d'examiner la question de savoir si le réseau de VIA pouvait être assez flexible pour s'adapter aux personnes en fauteuil roulant. Dans sa décision préliminaire, l'Office n'a procédé qu'à une analyse superficielle relativement à un aspect du réseau, malgré le fait que VIA a répété à plusieurs reprises qu'il devait prendre en compte le réseau, et non seulement les voitures Renaissance, et aucune des questions auxquelles l'ordonnance de justification enjoignait à VIA de répondre ne concernait son réseau. Il s'agissait d'une erreur grave pour l'Office de considérer que la seule mesure correctrice était de faire en sorte que VIA modifie la structure des voitures Renaissance. On aurait dû permettre à VIA de supprimer les obstacles au moyen de son réseau. Et si l'Office était préoccupé au sujet de la capacité de VIA de répondre aux besoins des personnes ayant une déficience dans l'avenir, il aurait dû le mentionner dans l'ordonnance de justification au lieu de spéculer au sujet de cette capacité. L'omission par l'Office d'examiner de façon appropriée le réseau de VIA dans son ensemble était manifestement déraisonnable. La bonne démarche est celle qu'a prise le membre dissident de l'Office, c.-à-d. de se poser la question de savoir si le réseau de VIA était en mesure de faire face aux obstacles abusifs constatés dans les voitures Renaissance.
L'Office n'a pas pondéré les coûts des améliorations ordonnées en fonction des intérêts de VIA. Il a conclu qu'il n'y avait pas de preuve indiscutable d'empêchements économiques au financement des changements avant d'avoir traité des changements à apporter aux voitures Renaissance et avant d'avoir demandé à VIA d'obtenir une estimation de ces coûts. C'était manifestement déraisonnable.
L'Office n'a pas pondéré les intérêts des personnes ayant une déficience mais n'utilisant pas de fauteuil roulant, sans prendre en compte le montant d'argent total susceptible, d'un point de vue réaliste, d'être disponible.
Avant que les coûts de l'ampleur envisagée en l'espèce soient encourus (ces coûts ont été établis dans un affidavit qui fut déposé à la suite de la délivrance de la décision définitive), il est fort important pour l'ensemble des personnes ayant une déficience, pour VIA, pour le gouvernement du Canada et pour le public canadien que l'Office réexamine sa décision en tenant compte des coûts totaux des changements ordonnés de même que des autres facteurs à pondérer, énoncés dans la décision Lemonde.
La pondération des différents intérêts en jeu ne pouvait être faite qu'une fois que le vrai coût des changements était connu. VIA avait mentionné à l'Office qu'elle ne pourrait pas répondre de manière adéquate à l'ordonnance de justification dans le délai alloué. L'Office n'a pas donné à VIA plus de temps pour répondre et, lorsqu'il a ordonné ses mesures correctrices définitives dans la décision définitive, l'Office ne disposait pas de l'estimation complète d'un tiers quant au coût total des changements qu'il a demandés. Cette omission de donner à VIA plus de temps pour répondre constituait un déni de l'équité procédurale justifiant l'annulation de la décision.
L'Office n'a pas tenu compte des intérêts des personnes n'ayant pas de déficience. Les dépenses ne doivent pas être élevées au point que VIA soit obligée d'augmenter ses tarifs et que les citoyens ordinaires ne puissent pas se permettre de voyager. L'Office ne disposait pas, pour rendre cette décision, des renseignements nécessaires quant aux coûts. Sa décision était donc manifestement déraisonnable.
L'Office a eu tort de conclure qu'il n'y avait aucune preuve pour étayer l'opinion de VIA selon laquelle son réseau pouvait remédier aux obstacles constatés dans les voitures Renaissance et, étant donné son mandat, son expertise ainsi que le fait que VIA a comparu devant lui à de nombreuses reprises, l'Office aurait dû utiliser son expertise relative aux questions de transport ferroviaire lorsqu'il a examiné le réseau de VIA.
L'Office avait le pouvoir discrétionnaire de refuser d'accorder une audience pour permettre à VIA d'expliquer les difficultés rencontrées pour répondre à l'ordonnance de justification. Ce refus n'était pas manifestement déraisonnable. Toutefois, comme il a déjà été mentionné, il incombait à l'Office de donner à VIA suffisamment de temps pour lui présenter les renseignements et les estimations.
Dans son mémoire, l'Office a abordé des questions en litige concernant les faits et le bien-fondé de la position de VIA, devenant ainsi un adversaire dans un appel de sa propre décision, ce qu'il ne pouvait pas faire. L'Office devrait en prendre note en vue des futures instances.
Le juge Evans, J.C.A. (motifs concourants): Les décisions de l'Office ne pouvaient être maintenues, mais pour des motifs différents. La conclusion de l'Office selon laquelle les obstacles aux possibilités de déplacement des personnes en fauteuil roulant constatés dans les voitures Renaissance étaient abusifs et sa pondération relativement aux facteurs énumérés à l'article 5 de la Loi n'étaient pas manifestement déraisonnables. La seule erreur justifiant l'intervention de la Cour était l'omission de l'Office de donner à VIA une possibilité raisonnable de traiter des questions cruciales pour la décision ultime relativement à la demande du CCD. L'ordonnance préliminaire de l'Office aurait dû inviter expressément VIA à présenter des éléments de preuve qui auraient permis à l'Office de décider si les obstacles aux possibilités de déplacement étaient abusifs à la lumière du contexte du réseau de VIA. De plus, l'ordonnance définitive de l'Office aurait dû inviter VIA à présenter une estimation des coûts préparée par un tiers relativement aux modifications ainsi qu'une évaluation de leur faisabilité d'un point de vue technique.
Quant à la question de savoir si l'Office aurait dû compléter la preuve au dossier en ayant recours à sa connaissance institutionnelle, il pourrait s'avérer très onéreux d'imposer une telle obligation générale aux organismes administratifs spécialisés. L'Office devrait normalement être en mesure de trancher une question sur la base des documents que les parties lui ont présentés.
lois et règlements cités
Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10, art. 5, 16(1), 27, 28, 29, 31, 36, 41, 170, 172.
| Règles générales de l'Office national des transports, DORS/88-23, art. 38, 40. |
jurisprudence citée
décision appliquée:
VIA Rail Canada Inc. c. Office national des transports, [2001] 2 C.F. 25; (2000), 193 D.L.R. (4th) 357; 26 Admin. L.R. (3d) 1; 261 N.R. 184 (C.A.).
décisions examinées:
Relative à la demande déposée auprès de l'Office national des transports par Jean Lemonde, au nom de Minikami (Club de mini Basket-ball en fauteuil roulant «Les Kamikazes»), concernant les difficultés qu'il a eues au cours d'un voyage aller-retour avec VIA Rail Canada inc. en décembre 1993 -- Décision no 791-R-1995 et Arrêté no 1995-R-491, tous deux datés du 28 novembre 1995, Décision no 479-AT-R-2002; Cie de chemin de fer Canadien Pacifique c. Canada (Office des transports), [2003] 4 C.F. 558; (2003), 307 N.R. 378; 2003 CAF 271; Northwestern Utilities Ltd. et autre c. Ville d'Edmonton, [1979] 1 R.C.S. 684; (1978), 12 A.R. 449; 89 D.L.R. (3d) 161; 7 Alta. L.R. (2d) 370; 23 N.R. 565.
décisions citées:
Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226; (2003), 223 D.L.R. (4th) 599; [2003] 5 W.W.R. 1; 11 B.C.L.R. (4th) 1; 48 Admin. L.R. (3d) 1; 179 B.C.A.C. 170; 302 N.R. 34; 2003 CSC 19; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; (1999), 174 D.L.R. (4th) 193; 14 Admin. L.R. (3d) 173; 1 Imm. L.R. (3d) 1; 243 N.R. 22.
doctrine citée
Office des transports du Canada. Codes de pratiques. Accessibilité des voitures de chemin de fer et conditions de transport ferroviaire des personnes ayant une déficience. Ottawa: Ministre des travaux publics et services gouvernementaux, février 1998.
APPEL à l'encontre de décisions (Décision no 175-AT-R-2003; Décision no 620-AT-R-2003) de l'Office des transports du Canada qui a décidé, par suite des préoccupations soulevées par le Conseil des Canadiens avec déficiences à l'égard des voitures de chemin de fer de passagers Renaissance de VIA, que celles-ci constituaient des obstacles abusifs aux possibilités de déplacement des personnes en fauteuil roulant et qui a ordonné à VIA de prendre des mesures correctrices afin d'éliminer ces obstacles. Appel accueilli.
ont comparu:
John A. Campion, Annie M. Finn et Nicole D. Samson pour l'appelante.
Inge Green et Elizabeth C. Barker pour l'intimé l'Office des transports du Canada.
J. David Baker et Sarah Godwin pour l'intimé le Conseil des Canadiens avec déficiences.
avocats inscrits au dossier:
Fasken Martineau DuMoulin s.r.l., Toronto, pour l'appelante.
L'Office des transports du Canada, Direction des services juridiques pour l'intimé l'Office des transports du Canada.
Bakerlaw, Toronto, pour l'intimé le Conseil des Canadiens avec déficiences.
Ce qui suit est la version française des motifs du jugement rendus par
[1]Le juge Sexton, J.C.A.: Il s'agit d'un appel interjeté à l'encontre de deux décisions de l'Office des transports du Canada (l'Office), dans lesquelles il a été décidé, par suite des préoccupations soulevées par le Conseil des Canadiens avec déficiences (le CCD) à l'égard des voitures de chemin de fer de passagers (les voitures Renaissance) nouvellement acquises par VIA Rail Canada Inc. (VIA), que celles-ci constituaient des obstacles abusifs aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience (en particulier les personnes en fauteuil roulant) avec l'ordonnance conséquente pour que VIA prenne des mesures correctrices afin d'éliminer ces obstacles.
Les faits
[2]Le 1er décembre 2000, VIA a acquis 139 voitures Renaissance pour un montant de 139 millions de dollars, ce qui a accru la taille de son parc d'environ un tiers. Ces voitures avaient été fabriquées en Europe en 1990 et elles avaient été conçues pour assurer un service de nuit rapide entre l'Europe et les régions septentrionales du Royaume-Uni en passant par le tunnel sous la Manche. Toutefois, il fut mis un terme au contrat original en 1998 et les trains ont été mis en vente à un prix que VIA considérait comme une aubaine. VIA a acheté les voitures Renaissance et, au moment de l'achat, la conception des voitures était achevée et elles étaient partiellement assemblées de telle sorte qu'elles seraient en état de servir après l'assemblage final.
[3]Ayant été mis au courant des projets de VIA, le 4 décembre 2000, le CCD a présenté à l'Office une demande visant à obtenir des mesures provisoires en vertu des articles 27 et 28 de la Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10 (la LTC), et une ordonnance définitive en vertu du paragraphe 172(1). Plus particulièrement, croyant que la vente n'avait pas encore été complétée et sans avoir procédé en personne à une inspection des voitures Renaissance, le CCD a demandé à l'Office d'en retarder ou d'en interrompre l'achat par VIA parce qu'elles n'étaient pas accessibles pour les personnes en fauteuil roulant. Le CCD a demandé à l'Office d'examiner les voitures Renaissance afin de déterminer si elles contenaient des «obstacles abusifs» aux possibilités de déplacement de ces personnes.
[4]Puisque VIA avait déjà acheté les voitures Renaissance, l'Office n'a pas tenté d'interrompre la vente. Il a plutôt examiné la question de savoir si les voitures Renaissance constituaient des obstacles abusifs pour les personnes en fauteuil roulant en entreprenant un examen des voitures Renaissance. À l'exception d'une audience d'une journée tenue le 8 avril 2002, l'instance fut entièrement constituée d'un échange de lettres d'observations et de réponses entre les parties et l'Office. De même, l'Office a rendu la plupart de ses décisions sur diverses questions par lettre.
[5]Ce fut une instance longue et complexe. Elle a débuté le 4 décembre 2000 et l'Office a rendu sa décision définitive plus de 2 ans et 9 mois plus tard, soit le 29 octobre 2003. Dans le dossier, il y avait environ 47 lettres provenant du CCD, 57 lettres de VIA, 10 de l'Office ainsi que 71 lettres de décision et d'ordonnances délivrées par l'Office. Les questions sur lesquelles il a été statué par lettre traitaient dans une large mesure de la production de documents, de la célérité des réponses, de l'inspection des voitures Renaissance et de la compétence de l'Office.
[6]L'instance a culminé avec deux décisions, lesquelles font toutes les deux l'objet du présent appel.
La décision préliminaire
[7]Le 27 mars 2003, l'Office a rendu la décision no 175-AT-R-2003 [Demande présentée par le Conseil des Canadiens avec déficiences en vertu du paragraphe 172(1) de la Loi sur les transports au Canada, au sujet du niveau d'accessibilité des voitures de chemin de fer de passagers Renaissance de VIA Rail Canada Inc.] (la décision préliminaire), laquelle constituait une décision de la majorité d'une formation de trois membres. Elle concernait 46 préoccupations soulevées par le CCD concernant l'accessibilité des voitures Renaissance. L'Office a inspecté les voitures Renaissance et a rendu cette décision contenant ses conclusions préliminaires. L'Office a conclu que 14 des 46 points soulevés par le CCD étaient des «obstacles abusifs». La décision préliminaire est longue et détaillée et il a fallu plus de deux ans pour la publier. Après que l'Office eut tiré les conclusions préliminaires concernant certaines caractéristiques des voitures Renaissance, il a enjoint à VIA de répondre spécifiquement aux conclusions dans sa demande de justification (l'ordonnance de justification), dans laquelle on a enjoint à VIA de déposer des réponses à neuf questions complexes dans les 60 jours de la date de la décision. VIA a par la suite déposé une réponse à l'ordonnance de justification et l'Office, en concluant que la réponse était inadéquate, a donné à VIA un délai additionnel de 60 jours pour fournir une autre réponse.
[8]Pour le troisième membre, Richard Cashin, qui était dissident, aucun des obstacles n'était «abusif». Toutefois, M. Cashin a pris sa retraite avant que l'Office tire ses conclusions définitives, mais cela n'a pas influé sur le processus décisionnel de l'Office puisque, selon le paragraphe 16(1) de la LTC, le quorum est constitué de deux membres.
La décision définitive
[9]La décision no 620-AT-R-2003 [Demande présentée par le Conseil des Canadiens avec déficiences au sujet du niveau d'accessibilité des voitures de chemin de fer de passagers Renaissance de VIA Rail Canada Inc.--Constatations finales de la décision no 175-AT-R-2003] (la décision définitive) a été rendue le 29 octobre 2003. Dans cette décision, l'Office a tiré des conclusions définitives concernant ses conclusions préliminaires relativement aux obstacles abusifs. En réponse à une des questions préliminaires dans le cadre de cette décision, l'Office a conclu que la réponse de VIA à l'ordonnance de justification avait été inadéquate.
[10]Après avoir examiné les obstacles abusifs précis, l'Office a enjoint à VIA de prendre des mesures correctrices en reprenant la conception et en reconstruisant certains éléments des voitures Renaissance qui étaient en service. L'Office a exigé que VIA soumette, dans les 60 jours de la date de la décision définitive, son plan de mise en oeuvre des modifications exigées par la décision définitive.
[11]Après la publication de la décision définitive, VIA a présenté une requête en sursis d'exécution tant de la décision préliminaire que de la décision définitive en attendant que la Cour statue sur la requête en autorisation d'appel. Le sursis d'exécution a été accordé par une ordonnance datée du 19 décembre 2003 et a été renouvelé le 10 juin 2004.
[12]L'autorisation d'en appeler à la Cour d'appel fédérale a été accordée par une ordonnance datée du 10 mars 2004 pour les moyens suivants:
a) L'Office a commis des erreurs de droit et de compétence en entreprenant l'examen d'un problème de conception allégué dans le train ou la rame comprenant des voitures Renaissance, plutôt que d'examiner un problème physique qu'aurait rencontré un passager réel ayant une déficience. L'Office a donc commis une erreur de droit et a outrepassé sa compétence en se prononçant sur une plainte en vertu de l'article 172 de la Loi sur les transports au Canada d'après des faits hypothétiques sur lesquels on ne pourrait conclure à l'existence de quelque «obstacle».
b) Même si l'Office avait pu conclure, dans les circonstances de l'espèce, que l'une ou plusieurs des caractéristiques des voitures Renaissance constituaient des obstacles aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience, il a commis une erreur de droit en concluant que ces obstacles étaient «abusifs». L'Office n'a pas appliqué le bon critère juridique pour décider du «caractère abusif».
c) L'ordonnance de l'Office est manifestement déraisonnable parce qu'elle n'a pas de lien rationnel avec une conclusion quant à un obstacle abusif pouvant être fondée sur les faits de l'espèce.
d) L'Office a commis une erreur de droit et a outrepassé sa compétence en niant à VIA Rail ses droits relativement à la justice naturelle et à l'équité procédurale.
Les arguments de VIA
[13]Les observations de VIA comprenaient quatre arguments. Premièrement, elle a fait valoir que la compétence de l'Office, en vertu de l'article 172, pour examiner l'existence d'obstacles découle d'incidents réels impliquant des passagers ayant une déficience. Selon VIA, en l'absence d'incident ou de plainte, le seul recours de l'Office est de prendre des règlements en vertu de l'article 170. Ces règlements doivent être approuvés par le gouverneur en conseil. En l'espèce, il n'y a eu aucun plainte ni incident et l'Office n'a pris aucun règlement. Par conséquent, VIA maintient que l'Office n'avait pas compétence pour rendre une telle ordonnance.
[14]Deuxièmement, VIA soutient que l'Office n'a pas tranché la question de savoir s'il existait un obstacle abusif dans l'ensemble du réseau. Une telle analyse exige qu'un exercice de pondération soit effectué en tenant compte des critères de l'article 5 de la LTC, ce que, selon VIA, l'Office n'a pas fait.
[15]VIA affirme qu'il était inévitable que l'Office en arrive à un mauvais résultat, selon lequel les voitures Renaissance avaient des obstacles abusifs, parce qu'il s'était posé la mauvaise question. La bonne conclusion aurait répondu à la question de savoir s'il y avait des obstacles abusifs dans l'ensemble du réseau.
[16]Troisièmement, VIA a fait valoir que les mesures correctrices ordonnées par l'Office n'avaient pas de lien rationnel avec les obstacles abusifs constatés. Selon VIA, l'ordonnance de l'Office était plutôt disproportionnée et excessive puisqu'elle était sans rapport avec les entraves mineures aux possibilités de déplacement des personnes en fauteuil roulant. L'Office a ordonné des mesures correctrices, sans égard au coût, en ne tenant pas compte de la nécessité pour un réseau d'être rentable, efficace, bien adapté, viable et accessible afin de répondre aux besoins de tous les voyageurs.
[17]Quatrièmement, VIA soutient que l'Office lui a nié ses droits relatifs à l'équité procédurale lorsqu'il a refusé de tenir une audience. Par conséquent, VIA a fait valoir que l'ordonnance de l'Office devrait être annulée et que l'affaire devrait lui être renvoyée.
La législation
[18]Il convient de citer plusieurs dispositions de la LTC:
5. Il est déclaré que, d'une part, la mise en place d'un réseau sûr, rentable et bien adapté de services de transport viables et efficaces, accessibles aux personnes ayant une déficience, utilisant au mieux et aux moindres frais globaux tous les modes de transport existants, est essentielle à la satisfaction des besoins des expéditeurs et des voyageurs--y compris des personnes ayant une déficience--en matière de transports comme à la prospérité et à la croissance économique du Canada et de ses régions, et, d'autre part, que ces objectifs sont plus susceptibles de se réaliser en situation de concurrence de tous les transporteurs, à l'intérieur des divers modes de transport ou entre eux, à condition que, compte dûment tenu de la politique nationale, des avantages liés à l'harmonisation de la réglementation fédérale et provinciale et du contexte juridique et constitutionnel:
a) le réseau national des transports soit conforme aux normes de sécurité les plus élevées possible dans la pratique;
b) la concurrence et les forces du marché soient, chaque fois que la chose est possible, les principaux facteurs en jeu dans la prestation de services de transport viables et efficaces;
c) la réglementation économique des transporteurs et des modes de transport se limite aux services et aux régions à propos desquels elle s'impose dans l'intérêt des expéditeurs et des voyageurs, sans pour autant restreindre abusivement la libre concurrence entre transporteurs et entre modes de transport;
d) les transports soient reconnus comme un facteur primordial du développement économique régional et que soit maintenu un équilibre entre les objectifs de rentabilité des liaisons de transport et ceux de développement économique régional en vue de la réalisation du potentiel économique de chaque région;
e) chaque transporteur ou mode de transport supporte, dans la mesure du possible, une juste part du coût réel des ressources, installations et services mis à sa disposition sur les fonds publics;
f) chaque transporteur ou mode de transport soit, dans la mesure du possible, indemnisé, de façon juste et raisonnable, du coût des ressources, installations et services qu'il est tenu de mettre à la disposition du public;
g) les liaisons assurées en provenance ou à destination d'un point du Canada par chaque transporteur ou mode de transport s'effectuent, dans la mesure du possible, à des prix et selon des modalités qui ne constituent pas:
(i) un désavantage injuste pour les autres liaisons de ce genre, mis à part le désavantage inhérent aux lieux desservis, à l'importance du trafic, à l'ampleur des activités connexes ou à la nature du trafic ou du service en cause,
(ii) un obstacle abusif à la circulation des personnes, y compris les personnes ayant une déficience,
(iii) un obstacle abusif à l'échange des marchandises à l'intérieur du Canada,
(iv) un empêchement excessif au développement des secteurs primaire ou secondaire, aux exportations du Canada ou de ses régions, ou au mouvement des marchandises par les ports canadiens;
h) les modes de transport demeurent rentables.
Il est en outre déclaré que la présente loi vise la réalisation de ceux de ces objectifs qui portent sur les questions relevant de la compétence législative du Parlement en matière de transports.
[. . .]
28. (1) L'Office peut, dans ses arrêtés, prévoir une date déterminée pour leur entrée en vigueur totale ou partielle ou subordonner celle-ci à la survenance d'un événement, à la réalisation d'une condition ou à la bonne exécution, appréciée par lui-même ou son délégué, d'obligations qu'il aura imposées à l'intéressé; il peut en outre y prévoir une date déterminée pour leur cessation d'effet totale ou partielle ou subordonner celle-ci à la survenance d'un événement.
(2) L'Office peut prendre un arrêté provisoire et se réserver le droit de compléter sa décision lors d'une audience ultérieure ou d'une nouvelle demande.
29. (1) Sauf indication contraire de la présente loi ou d'un règlement pris en vertu du paragraphe (2) ou accord entre les parties sur une prolongation du délai, l'Office rend sa décision sur toute affaire dont il est saisi avec toute la diligence possible dans les cent vingt jours suivant la réception de l'acte introductif d'instance.
(2) Le gouverneur en conseil peut, par règlement, imposer à l'Office un délai inférieur à cent vingt jours pour rendre une décision à l'égard des catégories d'affaires qu'il indique.
[. . .]
31. La décision de l'Office sur une question de fait relevant de sa compétence est définitive.
[. . .]
36. (1) Tout règlement pris par l'Office en vertu de la présente loi est subordonné à l'agrément du gouverneur en conseil.
(2) L'Office fait parvenir au ministre un avis relativement à tout règlement qu'il entend prendre en vertu de la présente loi.
[. . .]
41. (1) Tout acte--décision, arrêté, règle ou règlement--de l'Office est susceptible d'appel devant la Cour d'appel fédérale sur une question de droit ou de compétence, avec l'autorisation de la cour sur demande présentée dans le mois suivant la date de l'acte ou dans le délai supérieur accordé par un juge de la cour en des circonstances spéciales, après notification aux parties et à l'Office et audition de ceux d'entre eux qui comparaissent et désirent être entendus.
(2) Une fois l'autorisation obtenue en application du paragraphe (1), l'appel n'est admissible que s'il est interjeté dans les soixante jours suivant le prononcé de l'ordonnance l'autorisant.
(3) L'appel est mené aussi rapidement que possible; la cour peut l'entendre en faisant toutes inférences non incompatibles avec les faits formellement établis par l'Office et nécessaires pour décider de la question de droit ou de compétence, selon le cas.
(4) L'Office peut plaider sa cause à l'appel par procureur ou autrement.
[. . .]
170. (1) L'Office peut prendre des règlements afin d'éliminer tous obstacles abusifs, dans le réseau de transport assujetti à la compétence législative du Parlement, aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience et peut notamment, à cette occasion, régir:
a) la conception et la construction des moyens de transport ainsi que des installations et locaux connexes--y compris les commodités et l'équipement qui s'y trouvent --, leur modification ou la signalisation dans ceux-ci ou leurs environs;
b) la formation du personnel des transporteurs ou de celui employé dans ces installations et locaux;
c) toute mesure concernant les tarifs, taux, prix, frais et autres conditions de transport applicables au transport et aux services connexes offerts aux personnes ayant une déficience;
d) la communication d'information à ces personnes.
(2) Il peut être précisé, dans le règlement qui incorpore par renvoi des normes ou des dispositions, qu'elles sont incorporées avec leurs modifications successives.
(3) L'Office peut, par arrêté pris avec l'agrément du gouverneur en conseil, soustraire à l'application de certaines dispositions des règlements les personnes, les moyens de transport, les installations ou locaux connexes ou les services qui y sont désignés.
[. . .]
172. (1) Même en l'absence de disposition réglementaire applicable, l'Office peut, sur demande, enquêter sur toute question relative à l'un des domaines visés au paragraphe 170(1) pour déterminer s'il existe un obstacle abusif aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience.
(2) L'Office rend une décision négative à l'issue de son enquête s'il est convaincu de la conformité du service du transporteur aux dispositions réglementaires applicables en l'occurrence.
(3) En cas de décision positive, l'Office peut exiger la prise de mesures correctives indiquées ou le versement d'une indemnité destinée à couvrir les frais supportés par une personne ayant une déficience en raison de l'obstacle en cause, ou les deux.
ANALYSE
La compétence
[19]VIA a fait valoir que l'Office n'avait pas compétence pour enquêter en vertu de l'article 172 de la LTC, sauf en cas d'incident réel dans lequel une personne ayant une déficience rencontrait un obstacle abusif à ses possibilités de déplacement. Par conséquent, sans incident, VIA maintient que l'Office n'avait pas compétence pour examiner une affaire.
[20]Au lieu de cela, VIA a fait valoir que la seule compétence de l'Office pour agir dans le cadre de la présente affaire était de dégager les obstacles abusifs potentiels en vertu de l'article 170, lequel permet à l'Office de prendre des règlements pour éliminer les obstacles abusifs dans le réseau.
[21]Les parties ont convenu qu'il n'y avait eu aucune affaire antérieure dans laquelle l'Office était censé agir en vertu de l'article 172 alors qu'aucun incident n'était survenu.
Question de compétence: la norme de contrôle
[22]Lorsque la Cour examine des décisions de tribunaux administratifs, il faut appliquer la méthode pragmatique et fonctionnelle. (Voir l'arrêt Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, au paragraphe 25). Les facteurs à prendre en compte dans le cadre de cette méthode sont 1) la présence ou l'absence dans la loi d'une clause privative ou d'un droit d'appel; 2) l'expertise du tribunal; 3) l'objet de la loi et de la disposition; 4) la nature de la question.
[23]Premièrement, l'article 41 de la LTC contient un droit d'appel avec autorisation à l'encontre d'une décision de l'Office, ce qui implique une norme de contrôle accordant moins de déférence. En fait, en commentant le droit d'appel dans la LTC sur des questions de droit ou de compétence, la Cour a décidé qu'une fois que l'autorisation était accordée, on devait démontrer un degré de déférence moindre à l'égard de l'Office (Cie de chemin de fer Canadien Pacifique c. Canada (Office des transports), [2003] 4 C.F. 558 (C.A.), au paragraphe 17 (Canadien Pacifique)).
[24]Le deuxième facteur, l'expertise relative, est une comparaison entre l'expertise de la cour et celle du tribunal administratif et demande une plus grande déférence lorsque le tribunal a plus d'expertise que la cour dans une matière particulière (Dr Q, au paragraphe 28). En l'espèce, l'Office devait trancher la question de sa compétence pour aborder ce problème en interprétant les articles 170 et 172 de la LTC. Comme la Cour l'a décidé dans l'arrêt Canadien Pacifique, les questions d'interprétation de la loi relèvent de l'expertise des cours, de sorte que cela demande également une norme de contrôle accordant moins de déférence (Canadien Pacifique, au paragraphe 18).
[25]Le troisième facteur est l'objet de la loi et de la disposition en cause. L'Office met en oeuvre les dispositions réglementaires de la LTC, lesquelles prévoient plus de déférence à son égard. Toutefois, les dispositions en cause se trouvent dans la partie V de la LTC et comportent un aspect relatif aux droits de la personne (décision préliminaire de l'Office, à la page 15). Par conséquent, cela nécessite un degré de déférence moindre (Canadien Pacifique, au paragraphe 19).
[26]Enfin, il faut déterminer la nature de la question. Les questions d'interprétation de la loi sont des questions de droit et donnent donc lieu à moins de déférence (Dr Q, au paragraphe 34).
[27]Pris ensemble, les facteurs indiquent que c'est la norme de la décision correcte qui s'impose concernant la question de compétence.
L'interprétation de la LTC
[28]À mon avis, l'article 172 de la LTC ne devrait pas être interprété de la façon proposée par VIA.
[29]Le paragraphe 172(1) donne à l'Office l'habilité à enquêter, sur demande, concernant une question pour laquelle un règlement pourrait être pris en vertu du paragraphe 170(1). Ce paragraphe permet à l'Office de prendre des règlements dans le but de supprimer les obstacles abusifs du réseau de transport, y compris des règlements concernant la conception, la construction ou la modification des moyens de transport.
[30]Ainsi, l'Office, en vertu du paragraphe 172(1), peut enquêter sur des questions liées à la conception, à la construction ou à la modification des moyens de transport, ce qui constitue exactement ce que l'Office a entrepris de faire en l'espèce. Par conséquent, je crois que l'Office n'a pas outrepassé sa compétence en entreprenant l'enquête.
[31]VIA a ajouté que le fait de permettre à l'Office d'agir en vertu de l'article 172, alors qu'aucun incident n'était survenu, lui permettait de s'ingérer dans la planification et l'exploitation du chemin de fer. VIA a soutenu que son conseil d'administration devait avoir la liberté d'agir sans consulter l'Office dans des questions liées à l'achat et à la conception du matériel de chemin de fer. Selon VIA, le fait de permettre cela équivalait à permettre à l'Office de [traduction] «faire intrusion dans la salle du conseil de la société».
[32]Bien que je ne croie pas que l'Office ait outrepassé sa compétence en l'espèce pour les motifs mentionnés, je souligne, avec inquiétude, le danger invoqué par les avocats de VIA. Le fait que le CCD, après avoir appris que VIA considérait l'achat des voitures Renaissance et avant d'avoir eu la possibilité d'inspecter lui-même les voitures, a sollicité une ordonnance enjoignant à VIA de ne pas conclure d'entente ou de ne prendre aucune mesure pour acheter les voitures Renaissance donne à penser qu'il y a eu une ingérence dans le processus de décision de VIA. Bien que je ne sois pas en mesure de conclure que l'Office n'avait pas la compétence pour examiner la demande du CCD en l'espèce, il me semble que la nature de la demande du CCD a fait en sorte que l'Office mette presque exclusivement l'accent sur les obstacles potentiels aux possibilités de déplacement dans les voitures que le CCD croyait devoir encore être achetées. Cela a ensuite fait en sorte que l'Office ne mette pas l'accent sur les obstacles dans l'ensemble du réseau de VIA, comme nous le verrons plus loin. Ce fut vraiment malheureux parce que cela a conduit l'Office à ne pas mettre l'accent sur les moyens par lesquels les voitures Renaissance pouvaient être incorporées dans le réseau de VIA, pour ainsi permettre d'éviter que les obstacles aient un caractère abusif.
[33]Il se peut fort bien que l'Office ait dû refuser d'entreprendre une enquête en se fondant sur les renseignements qu'il avait reçus du CCD, à savoir que VIA n'avait pas encore acheté les voitures. On peut soutenir que l'enquête avait débuté prématurément. Si les voitures n'avaient pas encore été achetées, elles ne pouvaient donc pas créer un obstacle. Le paragraphe 172(1) prévoit que l'Office peut débuter une enquête pour déterminer «s'il existe un obstacle abusif aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience». On pouvait difficilement dire qu'il s'agissait d'un obstacle si les voitures n'avaient pas encore été achetées. Toutefois, VIA avait effectivement déjà acheté les voitures, de sorte que l'objection relative à la prématurité aurait été académique.
[34]Il convient également de souligner que l'article 29 de la LTC envisage des audiences expéditives comprenant la délivrance des décisions dans les 120 jours du début de l'instance. La présente audience a débuté avec la demande du CCD, laquelle a été déposée le 4 décembre 2000. La décision préliminaire a été rendue le 27 mars 2003, plus de deux ans ainsi que 80 décisions et règlements provisoires plus tard. Cela illustre peut-être le fait qu'il n'était pas dans l'intention de la législature que des litiges de cette ampleur soient poursuivis dans le cadre de l'article 172. La loi doit néanmoins être interprétée conformément à ses dispositions actuelles. Par conséquent, la décision de l'Office quant à sa compétence était correcte.
[35]À titre d'argument de compétence additionnel, VIA a maintenu que lorsqu'il a dégagé les obstacles potentiels, l'Office a traité le code ferroviaire (Code de pratiques. Accessibilité des voitures de chemin de fer et conditions de transport ferroviaire des personnes ayant une déficience, février 1998), lequel stipule les buts et les objectifs volontaires de l'industrie, comme étant impératif et l'a appliqué à l'encontre de VIA. On a affirmé que cela allait au-delà de la compétence de l'Office. Je n'accepte pas cet argument puisque, à mon avis, le code ferroviaire n'a pas été traité comme étant impératif par l'Office. Celui-ci mentionne à différents endroits que le code ferroviaire «fait appel à la bonne volonté des intervenants et n'a pas force obligatoire» (décision préliminaire de l'Office, à la page 22) et il ne s'appuie donc pas exclusivement sur ce code pour tirer ses conclusions quant aux obstacles abusifs (décision préliminaire de l'Office, à la page 24). L'Office conclut toutefois que les normes du code ferroviaire constituent un «point de référence utile» (décision préliminaire de l'Office, à la page 24).
L'analyse du caractère abusif
[36]Lorsqu'il a entrepris son analyse du caractère abusif, il incombait à l'Office de soupeser les différents intérêts mentionnés à l'article 5 avant d'exiger que de l'argent soit dépensé pour reconstruire ou transformer les voitures Renaissance. On a discuté de la question du «caractère abusif» dans l'arrêt VIA Rail Canada Inc. c. Office national des transports, [2001] 2 C.F. 25 (C.A.) (Lemonde). Dans l'arrêt Lemonde, la Cour a déclaré [au paragraphe 39]:
Pour déterminer si l'obstacle était indu, l'Office aurait dû d'abord examiner l'objet poursuivi par la Loi de 1987 sur les transports nationaux. Cet objet est exposé au paragraphe 3(1) [maintenant l'article 5], qui prévoit que le réseau de transport national devrait être, entre autres choses, rentable, bien adapté, viable et efficace. [Non souligné dans l'original.]
Ainsi, l'analyse du caractère abusif ne peut être effectuée qu'au moyen d'un examen du réseau de transport dans son ensemble.
[37]Cela dit, dans l'arrêt Lemonde, la Cour a énoncé les principes suivants dont on doit tenir compte lorsqu'on procède à l'analyse du caractère abusif:
· le caractère abusif est une notion relative;
· la façon d'établir le caractère abusif est d'examiner le contexte; il doit se définir en fonction de l'objet de la législation pertinente;
· une évaluation des conséquences qu'entraîne l'omission de supprimer la chose abusive peut être utile;
· cela implique la pondération des intérêts des diverses parties, lesquelles, dans des instances de cette nature, sont habituellement des personnes ayant une déficience, VIA et le public canadien;
· le réseau de transport doit répondre aux besoins de tous les voyageurs, y compris ceux ayant une déficience;
· les besoins de passagers n'ayant pas de déficience et ceux des passagers qui en ont peuvent être incompa-tibles, ce qui amène l'Office à devoir entreprendre une pondération des intérêts afin que la satisfaction d'un intérêt ne crée pas de préjudice disproportionné à l'égard de l'autre intérêt.
[38]Une pondération correcte de ces facteurs lors de l'examen du réseau de transport en entier impliquera, bien sûr, la question des coûts des changements à apporter aux voitures Renaissance et la question des répercussions sur les autres voyageurs. J'examinerai chacune de ces questions séparément.
La norme de contrôle
[39]L'analyse de la norme de contrôle exige plus de déférence en l'espèce. L'expertise de l'Office trouve sa source dans les questions de réglementation. Aussi, l'article 5 de la LTC est polycentrique, c'est-à-dire qu'il exige que l'Office pondère des principes opposés. La constatation d'obstacles abusifs et les coûts pour supprimer ces obstacles sont des conclusions de fait et la LTC contient une clause privative rigoureuse à l'article 31, exigeant de la déférence à l'égard de l'Office lorsqu'il s'agit de conclusions de fait (LTC, à l'article 31). Aussi, l'application de l'article 5 aux questions soulevées en l'espèce implique des questions mixtes de fait et de droit. À mon avis, l'ensemble de ces facteurs donnent à penser qu'il faut faire preuve d'un degré élevé de déférence, ce qui fait que la norme de contrôle concernant la question du caractère abusif et la pondération des intérêts est celle de la décision manifestement déraisonnable.
Les obstacles abusifs et l'analyse du réseau
[40]L'article 5 de la LTC commande à l'Office, lorsqu'elle fait face à une plainte de personnes ayant une déficience relativement aux installations offertes par un fournisseur de services de transport, de procéder à l'analyse qui suit. Premièrement, il doit déterminer s'il existe un obstacle aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience. Deuxièmement, il doit examiner le réseau du fournisseur de services de transport en entier dans le but de trancher la question de savoir si le réseau offre, en soi, des mesures correctrices de telle sorte qu'on ne peut pas qualifier l'obstacle d'abusif. Lorsque le réseau n'offre pas de telles mesures correctrices, l'Office doit alors examiner les améliorations possibles à apporter au réseau (y compris les autres moyens de transport possibles) qui peuvent écarter ou aplanir l'obstacle abusif. En examinant les améliorations à ordonner, l'Office doit entreprendre un exercice de pondération qui tient compte des intérêts des personnes ayant une déficience, des personnes qui n'en ont pas, du fournisseur de services de transport, de même que de la prospérité et de la croissance économique du Canada.
[41]Le coût de toute amélioration ordonnée est manifestement décisif. De même, le fournisseur de services de transport peut être dans l'incapacité totale de financer les améliorations. Si les coûts sont excessifs, il peut s'avérer nécessaire d'augmenter les tarifs au point où le consommateur moyen ne pourra se permettre de voyager.
[42]En l'espèce, VIA est subventionnée par le gouvernement fédéral, lequel peut ne pas vouloir ou ne pas pouvoir financer VIA pour l'ensemble des améliorations ordonnées. Il faut également tenir compte des intérêts de toutes les personnes ayant une déficience. Il existe de nombreuses autres déficiences telles que la cécité, la surdité, l'état cardiaque, l'état asthmatique, etc. Elles exigent toutes des installations différentes. On ne doit pas en favoriser une au détriment d'une autre. Ainsi, un tel examen ne peut être limité aux personnes qui sont en fauteuil roulant. Il est également clair qu'on ne peut équiper complètement chaque voiture de chemin de fer et même pas chaque train pour faire face à toutes les formes de déficience. Le coût ainsi engendré serait si élevé que les services de transport ne survivraient probablement pas. À tout le moins, leur viabilité serait gravement compromise.
[43]À mon avis, l'Office a commis les erreurs suivantes en l'espèce:
I. En tentant de supprimer les obstacles abusifs qu'il a découverts pour le voyage des personnes en fauteuil roulant, il s'est limité à n'examiner que des modifications aux voitures Renaissance plutôt que d'examiner la question de savoir si le réseau de VIA pouvait être assez flexible pour s'adapter à ces déficiences;
II. Il n'a pas effectué l'exercice de pondération nécessaire en ce qu'il:
a) n'a pas tenu compte des intérêts des personnes n'ayant pas de déficience;
b) n'a pas pondéré les coûts des améliorations ordonnées en fonction des intérêts de VIA. Il a échoué en l'espèce parce qu'il n'a pas attendu de recevoir l'estimation des coûts qu'il avait ordonné à VIA de préparer;
c) n'a pas pondéré les intérêts des personnes ayant une déficience mais n'utilisant pas de fauteuil roulant, sans prendre en compte le montant d'argent total susceptible, d'un point de vue réaliste, d'être disponible.
[44]Comme je l'ai déjà mentionné, la demande que le CCD a présentée à l'Office le 4 décembre visait uniquement les voitures Renaissance. VIA a répondu à l'Office que c'était le caractère adéquat du réseau qui était en cause et que le réseau dans son ensemble ne dressait aucun obstacle abusif aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience.
[45]Toutefois, le CCD a continué de faire porter son analyse relative aux obstacles abusifs sur les voitures Renaissance plutôt que sur le réseau dans son ensemble. Il y a plusieurs exemples pour illustrer cela. Dans sa réponse du 14 décembre 2000 à la lettre du 12 décembre 2000 de VIA qui avait été expédiée à l'Office, Me David Baker, avocat du CCD, a déclaré:
[traduction] Les fonctionnaires de Transport Canada et ceux de l'OTC qui ont vu le matériel roulant [faisant référence aux voitures Renaissance] n'ont pas donné leur avis quant à savoir s'il satisfaisait même au code ferroviaire volontaire, encore moins à la norme de l'«obstacle abusif» de la Loi sur les transports au Canada.
[46]Malheureusement, l'Office a répondu en mettant également l'accent sur les voitures Renaissance plutôt que sur le réseau. Dans une lettre de l'Office, datée du 18 décembre 2000, adressée à VIA, l'Office a déclaré:
[traduction] VIA Rail est tenue de présenter à l'Office, avec copie au CCD, d'ici le 3 janvier 2001 son plan en vigueur pour rendre ce matériel roulant accessible pour les personnes ayant une déficience.
[47]De même, dans la lettre du 24 janvier 2001 que l'Office a expédiée au CCD, l'accent fut encore mis sur les problèmes des voitures Renaissance par opposition au réseau en entier, puisque l'Office n'avait cherché qu'à déterminer l'existence d'obstacles abusifs dans les voitures Renaissance. En outre, dans cette lettre, l'Office a même considéré la délivrance d'une ordonnance provisoire empêchant VIA de conclure un contrat pour moderniser les voitures, indépendamment du réseau de VIA. Celle-ci a répondu que c'était le réseau qu'il fallait examiner.
[48]Par conséquent, il semble que dès le début, l'instance était centrée principalement sur les voitures Renaissance et non sur le réseau de transport. Cette attitude fut maintenue tant dans la décision préliminaire que dans la décision définitive, décisions que je vais maintenant analyser.
La décision préliminaire de l'Office--celui-ci a-t-il considéré le réseau?
[49]En examinant la décision préliminaire, il semble que l'Office savait qu'il devait considérer le réseau, comme le démontre le fait qu'il a établi l'analyse appropriée relative aux obstacles abusifs avant de regarder les faits. Néanmoins, l'Office était centré principalement sur la conception et les caractéristiques des voitures Renaissance qui avaient des incidences sur les possibilités de déplacement des personnes utilisant un fauteuil roulant.
[50]Au début de l'analyse, à la page 34, l'Office déclare:
Lorsqu'il procède à une détermination en vertu de l'article 172 de la LTC, l'Office doit d'abord établir l'existence d'un obstacle et, le cas échéant, si cet obstacle est abusif. On trouvera ci-dessous un résumé de ce que l'Office peut prendre en considération lorsqu'il détermine si la conception des voitures Renaissance et de leurs caractéristiques présente des obstacles aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience et si un ou plusieurs de ces obstacles sont abusifs.
[. . .]
L'Office détermine l'existence d'obstacles dans un contexte situationnel, c'est-à-dire qu'il établit si une situation donnée constitue ou non un obstacle aux possibilités de déplacement d'une personne ayant une déficience. Toutefois, comme il a été expliqué précédemment, comme la demande du CCD porte sur des obstacles présumés aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience dans le contexte de la conception des voitures Renaissance, l'analyse de ces obstacles présumés par l'Office repose sur la conception et les caractéristiques de ces voitures ferroviaires. Plus précisément, l'analyse de l'Office est centrée principalement sur la conception et les caractéristiques des voitures Renaissance qui ont des incidences sur les possibilités de déplacement des personnes qui utilisent un fauteuil roulant, puisque la préoccupation principale de la demande du CCD est l'accessibilité de ces voitures aux personnes qui utilisent un fauteuil roulant. [Non souligné dans l'original.]
[51]Bien que l'Office ait plus tard fait référence au réseau de VIA, il n'a rien fait qui ressemble à une analyse approfondie. À un moment, l'Office a commencé une analyse superficielle relativement à un aspect du réseau, mais il semble l'avoir confinée à un examen des chambres pour les personnes en fauteuil roulant dans le réseau de VIA. En arrivant à une conclusion selon laquelle les voitures Renaissance ne possédaient pas certaines caractéristiques, l'Office aurait toujours dû se tourner vers le réseau pour voir si on aurait pu néanmoins satisfaire les personnes en fauteuil roulant.
[52]Partout dans la décision préliminaire, nous voyons la preuve que VIA a répété à plusieurs reprises que l'Office devait prendre en compte le réseau, et non seulement les voitures Renaissance. À la page 35 de la décision préliminaire, on a souligné l'argument de VIA au sujet de la considération de l'article 5 de la LTC:
[. . .] l'Office doit également prendre en considération et soupeser les intérêts relatifs de tous les voyageurs, l'efficacité générale du transport ferroviaire, les coûts d'exploitation de VIA pour son réseau de transport ferroviaire de voyageurs et la rentabilité économique de la compagnie de chemin de fer.
Et encore une fois aux pages 40 et 41, on a souligné que VIA attirait l'attention sur l'ensemble de son réseau. À la page 41 de la décision préliminaire, on mentionne que VIA a précisément soumis ce qui suit:
VIA souligne que les trains Renaissance ne sont qu'une partie du «parc du futur», car ils seront exploités avec son parc existant et continueront d'être exploités avec de nouveaux trains qui seront construits, (traduction)] «nous l'espérons, à mesure que des fonds seront générés par nos activités qui répondront aux besoins de tous les Canadiens».
[53]Même lorsque VIA a soumis à l'Office que celui-ci ne disposait pas de suffisamment d'éléments de preuve pour examiner l'ensemble du réseau ferroviaire canadien (décision préliminaire de l'Office, à la page 30) et que les personnes en fauteuil roulant avaient un plus grand nombre d'options dans leurs plans de voyage, ce dont l'Office devrait tenir compte s'il entreprenait une analyse du réseau, l'Office a répondu ceci [Décision préliminaire de l'Office, à la page 31):
Comme l'Office l'a répété tout au long des présentes procédures, il examine si certaines caractéristiques des voitures Renaissance constituent des obstacles abusifs découlant de la conception de ces voitures.
[54]Devant l'Office, le CCD a pris la position selon laquelle le fait de devoir prendre un train différent à une heure différente de celle choisie par la personne en fauteuil roulant constituait un obstacle abusif. Le CCD a fait valoir que si les besoins de ces personnes ne pouvaient être satisfaits dans un train Renaissance de leur choix, leur liberté de voyager était ainsi limitée, ce qui équivalait à de la discrimination (décision préliminaire de l'Office, à la page 41).
[55]En formulant cet argument, le CCD a négligé le fait que, en tentant de pondérer chacun des intérêts, le réseau ne peut se permettre que chacune des voitures de chemin de fer soit équipée de chacun des genres de mécanismes afin d'être en mesure de répondre aux besoins de chacun des genres de déficiences. Bien que cela soit l'idéal, les fonds requis pour concevoir, mettre en oeuvre et entretenir un tel réseau ne sont clairement pas disponibles.
L'ordonnance de justification
[56]Après que l'Office a tiré ses conclusions préliminaires concernant les caractéristiques des voitures Renaissance qui constituaient des obstacles abusifs, il a rendu l'ordonnance de justification. Cette ordonnance démontre également que l'Office n'examinait que les voitures Renaissance dans le but de trancher la question de l'existence d'obstacles abusifs. Il y a déclaré (Décision préliminaire de l'Office, à la page 158):
L'Office a conclu, à titre préliminaire, que les caractéristiques ci-dessous des voitures Renaissance constituent des obstacles abusifs aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience, notamment pour les personnes qui utilisent un fauteuil roulant:
Puis il a ajouté (à la page 159):
Compte tenu du caractère unique de la demande en cause, car elle exige l'examen de la conception des voitures ferroviaires, et du volume des mémoires et observations déposés relativement aux quarante-six préoccupations soulevées par le CCD, l'Office donne à VIA la possibilité, en lui signifiant une demande de justification, de remédier spécifiquement aux obstacles abusifs que l'Office a constatés, à titre préliminaire, dans les voitures Renaissance.
[57]En outre, l'ordonnance de justification enjoignait à VIA de répondre à neuf questions, dont aucune ne concernait le réseau de VIA. Chacune des questions visait plutôt les conclusions tirées au sujet des voitures Renaissance. Voici les questions [Décision préliminaire de l'Office, aux pages 159 à 161]:
| a) VIA doit fournir les diverses mesures correctives relatives à chacun des obstacles des voitures Renaissance énumérés ci-dessus. Si VIA est d'avis qu'il est impossible, en raison de limitations structurales, de remédier à un obstacle, VIA doit clairement expliquer les raisons de cette opinion et fournir des preuves à l'appui provenant d'un ingénieur expert en matière de conception et de construction de voitures ferroviaires. |
| b) Là où le CCD a proposé une ou plusieurs mesures correctives relatives à un obstacle, notamment pour le dispositif de retenue pour fauteuil roulant, VIA doit les étudier et indiquer, dans sa réponse, si elle est d'avis que ces mesures correctives sont possibles, sur le plan structural. Si VIA est d'avis qu'en raison de questions structurales, ces mesures ne sont pas applicables, elle doit expliquer clairement les raisons de cette opinion et fournir des preuves à l'appui provenant d'un ingénieur expert en matière de conception et de construction de voitures ferroviaires. |
| c) VIA doit aussi décrire, en détail, relativement à chacune des mesures correctives relatives à un obstacle qu'elle estime applicable (y compris celles que le CCD a suggérées), les diverses modifications structurales nécessaires, en fonction du stade d'achèvement des voitures Renaissance (c.-à-d. châssis, voitures partiellement terminées et voitures terminées). VIA doit fournir une description suffisamment détaillée pour permettre à un ingénieur expert en matière de conception et de construction de voitures ferroviaires de comprendre pleinement les diverses modifications structurales et toute autre conséquence d'ordre structural qu'implique une mesure corrective donnée. |
| d) VIA doit obtenir d'une tierce partie une estimation des coûts relatifs aux diverses modifications structurales nécessaires relativement aux mesures correctives que VIA juge applicables, pour chaque voiture. Cette estimation doit être fournie pour chaque stade d'achèvement des voitures (châssis, partiellement terminées et terminées) et doit être suffisamment détaillée pour en permettre la pleine compréhension. |
| e) Si l'une des mesures correctives relatives aux obstacles, que VIA a jugée applicable, avait des conséquences d'ordre structural pour d'autres zones des voitures Renaissance, VIA doit décrire ces conséquences de façon suffisamment détaillée pour permettre à un ingénieur expert en matière de conception et de construction de voitures ferroviaires de comprendre pleinement les diverses modifications structurales et toute autre conséquence d'ordre structural qu'implique une mesure corrective donnée. |
| f) Si une des mesures correctives relatives aux obstacles, que VIA a jugée applicable, avait des conséquences sur le plan de l'exploitation, VIA doit décrire en détail ces conséquences pour en permettre la pleine compréhension. |
| g) VIA doit, à l'égard des points d) et f) ci-dessus, définir et quantifier clairement tout coût ponctuel et toute dépense d'exploitation permanente qu'elle devra assumer à la suite des modifications nécessaires pour remédier à un obstacle. |
| h) Si VIA est d'avis qu'elle ne peut, sur le plan financier, assumer les coûts reliés à l'élimination d'un obstacle, elle doit fournir des preuves vérifiables à l'appui de cette opinion. Dans ce contexte, l'Office considère comme des preuves vérifiables toute donnée financière étayée par les livres de VIA. L'Office est d'avis que les états financiers courants vérifiés et provisoires de VIA, ses prévisions de trésorerie et les hypothèses sous-jacentes et son plan d'activités détaillé constituent des documents pertinents. |
| i) VIA doit, dans le cadre de sa réponse à la demande de justification de l'Office, soumettre un plan à l'examen de l'Office qui indique comment VIA peut remédier aux obstacles existant dans les voitures Renaissance dans un délai raisonnable. Bien que l'Office reconnaisse qu'il puisse y avoir d'importantes conséquences d'ordre économique et opérationnel découlant de la nécessité pour VIA d'entreprendre des modifications aux voitures Renaissance pour remédier aux obstacles, l'Office est d'avis que ces conséquences peuvent être atténuées par l'échelonnement planifié des modifications de façon à en réduire au minimum les effets sur l'exploitation du réseau ferroviaire voyageurs de VIA. Par exemple, VIA pourrait commencer à remédier aux obstacles en commençant par les voitures Renaissance qui ne sont encore que des châssis et par celles qui ne sont que partiellement terminées. Ainsi, les voitures Renaissance existantes qui présentent les obstacles pourront être retirées du service au fil du temps et pourront être remplacées par de nouvelles voitures à mesure que ces dernières auront été terminées ou modifiées pour remédier aux obstacles. |
VIA a soixante jours à compter de la date de la présente décision pour présenter sa réponse à ces questions, avec copie au CCD, qui aura trente jours pour déposer sa réplique, avec copie à VIA. Si VIA décide alors de répliquer à son tour au CCD, elle aura quinze jours pour le faire. À défaut de l'un ou l'autre des renseignements demandés, l'Office élaborera ses conclusions et déterminations définitives à partir de la preuve qui aura été déposée devant lui.
[58]L'Office a choisi sa propre procédure. Son choix était de rendre une décision préliminaire et une décision définitive. Dans la décision préliminaire, il a imposé à VIA des obligations détaillées et lourdes aux fins de supprimer les obstacles rencontrés, selon l'Office, par les personnes en fauteuil roulant utilisant les voitures Renaissance. En fait, il ressort clairement de l'ordonnance de justification que la seule mesure correctrice considérée par l'Office était de faire en sorte que VIA modifie la structure des voitures Renaissance. Il s'agissait d'une grave erreur. L'Office aurait plutôt dû, après avoir dégagé les obstacles, permettre à VIA de les supprimer au moyen de son réseau. Le fait de modifier les voitures Renaissance constituait une des mesures correctrices possibles mais VIA n'aurait pas dû être limitée à cela. Si l'Office était pour adopter une procédure pour contraindre VIA à proposer des mesures correctrices concernant les obstacles, il aurait dû enjoindre à VIA de répondre en faisant des suggestions quant à la manière dont son réseau pourrait contourner les obstacles. Bien que l'Office ait également invité VIA à déposer tout autre renseignement qu'elle estimait pertinent, on ne saurait guère affirmer que cela constituait une invitation à traiter de l'ensemble de son réseau. En fait, compte tenu de l'insistance tenace manifestée par l'Office à l'égard de la modification des voitures Renaissance, VIA aurait pu raisonnablement penser qu'elle n'était pas invitée à présenter d'autres renseignements au sujet des solutions offertes par le réseau.
[59]Toujours dans la décision préliminaire, l'Office a exprimé l'avis qu'il était probable que les voitures Renaissance remplaceraient le parc existant dans l'avenir, au fur et à mesure que celui-ci serait retiré du service, même si VIA a fait valoir le contraire. S'il s'en préoccupait, l'Office aurait dû le mentionner dans l'ordonnance de justification et enjoindre à VIA de répondre à ces préoccupations. À défaut d'en traiter dans l'ordonnance de justification, il était dangereux pour l'Office de spéculer sur les capacités des futurs trains de VIA de répondre aux besoins des personnes ayant une déficience.
Après la décision préliminaire mais avant la décision définitive
[60]VIA a présenté une lettre contenant son estimation interne des coûts environ 60 jours après que l'Office a rendu sa décision préliminaire. L'Office a conclu que la réponse de VIA était inadéquate et il lui a accordé un délai additionnel de 60 jours pour fournir une autre réponse. Dans cette autre réponse, VIA a fourni des documents à l'appui de l'estimation interne des coûts qu'elle avait déjà présentée et elle s'est opposée au processus, mentionnant que le temps accordé était insuffisant pour donner une réponse. Dans la réponse qu'elle a donnée à l'Office, VIA a déclaré ce qui suit:
[traduction]
VIA Rail estime, en toute déférence pour l'Office, que les facteurs suivants limitent sa capacité de répondre aux questions de la manière dont l'Office les présente.
[. . .]
La raison pour laquelle VIA Rail s'oppose au présent processus, bien qu'elle continue de tenter de suivre les directives de l'Office, est qu'il ne peut aboutir de la manière indiquée par l'Office. Par exemple, pour effectuer même le moindre petit changement dans le matériel roulant ferroviaire et en fournir les coûts, cela requiert des ingénieurs de structures, des ingénieurs électriciens et des ingénieurs en mécanique. Cela exige également des experts en établissement des coûts. Dans le cadre d'un simple processus de reprise de la conception, il faut prendre les mesures d'ingénierie suivantes:
a) analyser en détail les dessins;
b) démonter les différentes parties dans les voitures pour valider la conception actuelle et dégager l'espace disponible et les composants cachés;
c) dégager les éléments de risque majeurs;
d) élaborer les premières solutions possibles;
e) communiquer avec les fournisseurs/vendeurs concernant les articles à long délai de livraison et explorer les solutions possibles avec eux;
f) définir les plans des concepts;
g) examiner les concepts avec VIA Rail;
h) écrire la description technique pour les systèmes considérablement modifiés et les nouveaux;
i) apporter un soutien aux phases de négociation avec les vendeurs;
i) [sic] faire une maquette préalable concernant les parties problématiques;
j) attribuer les contrats aux vendeurs;
k) réitérer les concepts et les examiner avec VIA Rail;
l) produire des dessins détaillés des composants;
m) délivrer les demandes d'achat des matières premières et des composants standard;
n) examiner la conception avec les vendeurs;
o) construire une maquette pour valider la conception définitive;
p) apporter un soutien au contrôle des premiers articles de production des systèmes;
q) faire les dessins de détail définitifs pour la fabrication et l'installation;
r) délivrer la nomenclature.
Ces étapes exigeront plus de temps que le délai de 60 jours alloué par l'Office pour compléter un changement dans la conception. De multiples changements et solutions de rechange, comme en demande l'Office, sont impossibles à élaborer dans le temps prescrit pour les ressources humaines de VIA.
[. . .]
De toute façon, aucune des différentes solutions de rechange relatives à la conception demandées par l'Office ne peut être complétée tant qu'une solution définitive n'aura pas été déterminée et que le long processus décrit ci-dessus n'aura pas été achevé.
[. . .]
h) enfin, VIA Rail demande que soit tenue une audience pour expliquer ces positions de telle sorte que l'Office peut être entièrement convaincu qu'il possède tous les renseignements dont dispose actuellement VIA Rail.
[61]L'Office n'a pas tenu d'audience et elle a rendu sa décision définitive le 29 octobre 2003, dans laquelle, pour la première fois, il a précisé les changements concrets à apporter aux voitures Renaissance.
La décision définitive
[62]Dans la décision définitive, bien que l'Office se soit bien exprimé au début de son analyse en déclarant qu'il fallait effectuer une pondération entre les droits des personnes ayant une déficience et ceux du fournisseur de services de transport en conformité avec l'article 5 de la LTC (décision définitive de l'Office, à la page 20), il n'a pas réalisé une telle analyse. Quoique l'Office ait, d'une manière superficielle, examiné la situation financière de VIA, cela n'équivaut pas à une pondération des intérêts au sens de l'article 5 de la LTC.
Les deux décisions
[63]À mon avis, le CCD lui ayant demandé, au début de l'instance, d'interrompre l'achat des voitures Renaissance, l'Office a ensuite omis de regarder au-delà des voitures Renaissance pour examiner de façon appropriée l'ensemble du réseau. Sa conclusion dans la décision préliminaire et son ordonnance de justification démontrent qu'il a mis exclusivement l'accent sur les voitures Renaissance et non sur le réseau dans son ensemble, ce qui l'a amené à ne pas tenir compte des autres mesures que VIA pouvait prendre pour contourner ou atténuer le problème, comme de fournir un transport de remplacement ou d'offrir différents trains à différentes heures. L'omission par l'Office d'examiner de façon appropriée le réseau de VIA dans son ensemble était manifestement déraisonnable.
[64]Au lieu de se centrer sur les voitures Renaissance, l'Office aurait dû traiter de certains éléments dans l'ordonnance de justification, ce qui aurait permis à VIA de proposer d'autres moyens de résoudre les problèmes. Par exemple, l'Office aurait dû demander plus de renseignements en ce qui concerne les caractéristiques des voitures Renaissance qui étaient à l'avantage des personnes ayant une déficience. Si l'Office l'avait fait, on lui aurait indubitablement dit que les voitures Renaissance offraient:
a) la disponibilité d'un dispositif de retenue pour fauteuil roulant;
b) l'utilisation d'une chambre pour un passager aveugle accompagné d'un chien-guide;
c) l'utilisation d'un fauteuil roulant spécial, fourni par VIA, pour permettre aux passagers en fauteuil roulant de se déplacer dans le train;
d) des portes automatiques entre les voitures pour aider les personnes ayant une déficience dans leurs déplacements;
e) le marquage en braille pour les personnes ayant une déficience visuelle;
f) de l'information visuelle relative au train;
g) des signalisations d'urgence pour les personnes ayant une déficience auditive;
h) des accoudoirs mobiles pour les personnes ayant une mobilité réduite. (Voir l'affidavit de John Marginson, souscrit le 5 décembre 2003. Bien que l'Office n'ait pas eu à sa disposition l'affidavit de M. Marginson au cours de l'instance, VIA fut autorisée, par une ordonnance du juge Malone, J.C.A., datée du 13 juillet 2004, à produire de nouveaux éléments de preuve devant la Cour. On n'a jamais interjeté appel de cette ordonnance.)
[65]Bien que l'Office ait centré son analyse sur les obstacles dans les voitures Renaissance plutôt que sur le réseau en entier, le membre dissident du tribunal s'est centré de façon appropriée sur la question de savoir si le réseau de VIA était en mesure de faire face aux obstacles abusifs constatés dans les voitures Renaissance. Je crois qu'il a appliqué la bonne démarche. Aux pages 163 à 165 de la décision préliminaire, M. Cashin a déclaré:
Après avoir déterminé la présence d'obstacles, il est encore nécessaire, conformément au paragraphe 172(1) de la LTC, d'évaluer si ces obstacles sont abusifs. Cette analyse comporte une pondération des facteurs présentés par les deux parties relativement au caractère abusif des obstacles. Comme l'a établi la Cour d'appel fédérale dans la cause Lemonde, l'Office doit prendre en considération le contexte dans lequel est présentée l'allégation d'obstacle abusif. À cet égard, je suis d'accord avec l'argument de VIA voulant que son réseau constitue le contexte approprié pour l'analyse du caractère abusif par l'Office. Mon évaluation de la preuve et des plaidoiries présentées par les parties m'amène à la conclusion préliminaire que les obstacles constatés relativement aux voitures Renaissance ne constituent pas des obstacles abusifs aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience.
[. . .]
Après avoir examiné les observations de VIA concernant son réseau, je ne peux que conclure que rien ne prouve que son réseau existant, avec l'ajout des voitures Renaissance, ne continuera pas de fournir des services appropriés aux personnes ayant une déficience. En effet, VIA a fait valoir que ses politiques et méthodes sur l'assistance aux personnes ayant une déficience continueront de s'appliquer avec l'entrée en service des nouvelles voitures.
[. . .]
VIA a indiqué que les trains Renaissance constituent un «achat spécial ponctuel» et qu'ils ne représentent pas les trains du futur. VIA reconnaît que les voitures Renaissance ne pourront «répondre à tous les besoins des personnes ayant une déficience» et que tout obstacle dont le CCD allègue la présence à la suite de l'entrée en service de ces voitures sera compensé par la «fourniture adéquate d'autres services de transport offerts sur le réseau de VIA Rail». Selon moi, cela implique que VIA remédiera à tout obstacle concernant les voitures Renaissance en prenant les mesures appropriées pour veiller à ce que le réseau de VIA continue de répondre aux besoins des personnes ayant une déficience.
Bien que je reconnaisse la validité des arguments du CCD concernant les conséquences des obstacles constatés par l'Office pour les personnes ayant une déficience, j'estime que rien ne prouve que ces obstacles ne pourront être éliminés grâce au réseau de VIA. Les droits des personnes ayant une déficience de jouir de l'égalité d'accès au réseau des transports de compétence fédérale ne signifie pas un accès identique ou la prestation de services identiques qui sont offerts aux autres passagers, mais implique plutôt la notion d'accommodements et VIA, d'après moi, a montré que même avec l'ajout des voitures Renaissance, le réseau de VIA continuera de servir les intérêts des personnes ayant une déficience.
[66]Le membre dissident a pris sa retraite avant que la décision définitive soit rendue et il n'y a pas participé.
La pondération des intérêts
| Les coûts associés à la suppression des obstacles |
[67]Dans l'ordonnance de justification, l'Office a tiré des conclusions préliminaires quant aux obstacles des voitures Renaissance qu'il considérait abusifs. À la page 158 de la décision préliminaire, il a tiré les conclusions suivantes:
L'Office a conclu, à titre préliminaire, que les caractéristiques ci-dessous des voitures Renaissance constituent des obstacles abusifs aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience, notamment pour les personnes qui utilisent un fauteuil roulant:
1. Voitures-coach
| a) absence d'accoudoirs mobiles côté couloir du côté des sièges doubles des voitures-coach |
2. Voitures-coach de la classe économique
| a) largeur du couloir entre les deux toilettes |
| b) aire de plancher dégagée inadéquate dans la zone du dispositif de retenue pour fauteuil roulant pour recevoir un fauteuil roulant personnel et un animal aidant |
| c) insuffisance de l'espace de manoeuvre, notamment en raison de l'absence d'une aire de rotation de 150 cm (59,06 po) de diamètre dans la zone du dispositif de retenue pour fauteuil roulant |
| d) largeur de la porte de cloison |
| e) absence de siège pour accompagnateur à côté ou en face du dispositif de retenue pour fauteuil roulant |
| f) insuffisance de l'espace pour recevoir des personnes voyageant avec un animal aidant |
3. Rames de trains
| a) la disposition des voitures de la rame de nuit Montréal-Toronto et l'absence de toilette accessible pour les personnes utilisant le dispositif de retenue pour fauteuil roulant dans les voitures-coach de la classe économique |
4. Escaliers
| a) hauteur des contremarches et profondeur des marches |
| b) absence de contremarches fermées |
5. «Suite accessible»
| a) largeur des portes dans la «suite accessible» |
| b) impossibilité pour une personne ayant une déficience de conserver son fauteuil roulant personnel dans la «suite accessible» |
| c) insuffisance de l'espace à côté de la cuvette de toilette dans la «suite accessible» pour permettre à une personne qui utilise un fauteuil roulant personnel d'effectuer un transfert latéral sur le siège de la cuvette |
| d) absence d'une aire de rotation de 150 cm (59,06 po) de diamètre dans la «suite accessible» |
[68]Comme je l'ai déjà mentionné, VIA n'a pas été en mesure de fournir une estimation des coûts préparée par un tiers dans le délai alloué par l'Office, y compris la prorogation de 60 jours. Par conséquent, l'Office a rendu sa décision définitive sans disposer de cette estimation des coûts. Ce que l'Office avait et ce dont il a tenu compte, c'était une estimation des coûts effectuée par une société appelée Pro-Sphere, laquelle, selon l'Office, se trouvait dans les dossiers de VIA et avait été produite par celle-ci avec sa lettre mentionnant qu'elle avait besoin de plus de temps pour respecter l'ordonnance de l'Office concernant la production de renseignements additionnels. Le problème que pose le rapport de Pro-Sphere est qu'il ne fournit une estimation que pour la configuration des toilettes, ce qui n'était que l'une des 14 caractéristiques qui, selon l'Office, constituaient des obstacles abusifs. Il n'est pas clair non plus en quoi consiste l'expérience possédée par Pro-Sphere ni pour quelles fins l'estimation a été préparée. En ordonnant ses mesures correctrices définitives dans la décision définitive, l'Office ne disposait donc pas de l'estimation complète d'un tiers quant au coût total des changements qu'il a demandés à VIA dans l'ordonnance de justification.
[69]À la suite de la délivrance de la décision définitive, VIA a obtenu des renseignements beaucoup plus détaillés au sujet des coûts de la part de M. Peter Schrum, un expert en trains chez Bombardier. Il a déposé un affidavit de 10 pages auquel était joint son rapport de 33 pages. (Affidavit de M. Peter Schrum, souscrit le 5 décembre 2003, au paragraphe 3. Cet affidavit a été également produit devant la Cour à titre de nouvel élément de preuve du fait de l'ordonnance du juge Malone, J.C.A.) L'affidavit de M. Schrum analyse les étapes nécessaires à l'achèvement des travaux. Il décrit les étapes du processus de production ainsi que les parties importantes visées par les changements ordonnés par l'Office. Il contient des diagrammes, une estimation des heures, des plans, un calendrier et les risques. Le rapport a traité de chacune des 10 mesures correctrices ordonnées par l'Office dans sa décision définitive et il s'agit du seul rapport objectif produit par un tiers qui présente une estimation complète des coûts de l'ensemble des changements ordonnés par l'Office.
[70]Dans son affidavit, M. Schrum a déclaré:
[traduction] La reconstruction des voitures, comme l'Office l'ordonne, n'a aucun sens tant sur le plan de l'ingénierie que sur celui de la production. Quelques-unes des directives de l'Office comportent un certain nombre de risques complexes et inconnus en rapport avec la structure, l'ingénierie, la production et le calendrier. J'ai fait de mon mieux pour compléter l'analyse requise pour l'étude de faisabilité sur les aspects techniques et la préparation des travaux jusqu'à la délivrance des soumissions et l'achèvement des travaux eux-mêmes. Mes conclusions reposent sur une série de risques dégagés et sur une préoccupation selon laquelle il existe des risques inconnus qui apparaîtront lorsque la construction sera réellement exécutée. Enfin, il y a un certain nombre de fonctions ou de coûts qui ne sont pas inclus dans les calculs. J'ai appliqué, dans la mesure du possible, un ordre de grandeur approprié dans le but d'estimer ces coûts.
[71]Il a ensuite estimé les coûts totaux des changements ordonnés par l'Office comme étant de l'ordre de 48 millions de dollars. Il a toutefois ajouté:
[traduction] Le chiffre de 48 millions de dollars ne tient pas compte des changements structuraux qui sont inconnus ni d'un facteur de risque d'une grande complexité. À cet égard, les voitures de service peuvent être réalisables au point de vue de l'ingénierie et de la production. Il peut être possible de compléter l'ensemble des travaux avec des changements structuraux mineurs. En ce qui a trait aux voitures-coach, elles nécessiteront des changements structuraux majeurs pour une grande partie des travaux. Ces changements structuraux majeurs sont si complexes qu'ils ne peuvent être complètement élaborés avant que les travaux commencent. Par exemple, le fait de déplacer le siège au niveau des planchers exige un nouveau siège, un nouveau point d'ancrage, un réaménagement du plancher, un nouveau point d'ancrage pour le montage et des changements relatifs au schéma de contrainte dans le plancher lui-même. Les nouvelles toilettes dans la voiture-coach exigent des changements structuraux dans la voiture-coach elle-même, tant en ce qui concerne le plancher que la structure de celui-ci ainsi que d'autres parties possibles. Il est également nécessaire de détourner ou de retravailler la plomberie, les réservoirs d'eaux usées, le système électrique, le système de conditionnement d'air, la batterie sous le train et d'effectuer d'autres changements structuraux majeurs. Aucun de ces changements n'est compris dans le coût de 48 millions de dollars et cela peut s'avérer impossible d'un point de vue technique. Les coûts pourraient s'élever jusqu'à 92 millions de dollars en cas de problèmes structuraux.
En plus, le coût total exclut l'ensemble des études techniques détaillées des composants.
[72]Il convient de souligner que, après avoir reçu le rapport Schrum, le CCD a déposé son propre rapport préparé par un M. Ron Woollam, lequel, bien qu'il critique le rapport Schrum, ne fait pas, en soi, d'estimation claire des coûts totaux qu'impliquent les changements ordonnés par l'Office.
[73]Dans la décision préliminaire, avant d'entreprendre une telle pondération, l'Office a conclu que VIA n'avait pas fourni de «preuve indiscutable d'empêchements économiques aux mesures correctives pour remédier à tout obstacle abusif constaté dans les voitures Renaissance» (décision préliminaire de l'Office, à la page 51). L'Office en est venue à cette conclusion avant même d'avoir défini les changements à apporter aux voitures Renaissance. À ce moment-là, il n'aurait pas été possible pour personne de connaître les coûts impliqués.
[74]De même, au début de l'analyse dans la décision préliminaire, l'Office a conclu qu'il n'y avait aucune preuve d'empêchements économiques faisant en sorte que VIA ne puisse supprimer les obstacles dans les voitures Renaissance (décision préliminaire de l'Office, à la page 51) avant d'exiger, dans l'ordonnance de justification, que VIA obtienne une estimation des coûts concernant les diverses modifications structurales. Le fait d'avoir tiré la conclusion qu'il n'y avait aucune preuve indiscutable d'empêchements économiques au financement des changements avant de demander à VIA d'obtenir une estimation de ces coûts est manifestement déraisonnable. On ne peut conclure que VIA peut se permettre de payer pour les changements sans connaître le coût de ces changements.
[75]L'Office a donc décidé qu'il n'y avait aucun empêchement économique avant de traiter des changements à apporter aux voitures Renaissance et avant de demander une estimation des coûts.
[76]À mon avis, avant que les coûts de l'ampleur envisagée par le rapport Schrum soient encourus, il est fort important, non seulement pour les personnes en fauteuil roulant, mais aussi pour l'ensemble des autres personnes ayant une déficience, pour VIA, pour le gouvernement du Canada et pour le public canadien, que l'Office réexamine sa décision en tenant compte des coûts totaux des changements ordonnés de même que des autres facteurs à pondérer, énoncés dans la décision Lemonde.
[77]Comme cela a été mentionné, il est absolument nécessaire de pondérer les différents intérêts en vertu de l'article 5 de la LTC. Cela ne peut être fait qu'une fois que le vrai coût des changements est connu. VIA avait mentionné à l'Office qu'elle ne pourrait pas répondre de manière adéquate à l'ordonnance de justification dans le délai alloué. Il m'apparaît clairement que VIA avait un argument valable. La quantité de détails exigés par l'Office dans son ordonnance de justification était très grande et on aurait dû accorder à VIA plus de temps pour répondre. L'omission de la part de l'Office d'offrir une telle possibilité à VIA constitue, à mon avis, un déni de l'équité procédurale justifiant l'annulation de sa décision avec une directive visant un nouvel examen de l'affaire.
Les répercussions sur les autres voyageurs
[78]Dans une analyse relative au caractère abusif, il faut pondérer les intérêts des différentes parties. Toutefois, à la page 44 de la décision préliminaire, l'Office a déclaré:
En ce qui a trait à l'opinion de VIA voulant que l'Office doive considérer son réseau en fonction du nombre réel de personnes ayant une déficience qui ont voyagé à bord de ses trains, l'Office est d'avis que ce facteur n'est pas déterminant. Comme il est mentionné plus haut, l'Office est d'avis que la partie V de la LTC est, de par sa nature même, un texte législatif qui traite des droits de la personne, visant spécifiquement à protéger les droits d'un groupe minoritaire, c'est-à-dire les personnes ayant une déficience.
[79]Dans la précédente citation, on ne sait pas trop si l'Office a rejeté en tant que considération le fait que, des passagers voyageant par chemin de fer, seulement 0,5 p. 100 d'entre eux avaient une déficience en 1995 selon l'Office (décision préliminaire de l'Office, à la page 44) et 0,0611 p. 100 en 2003, selon VIA. Quoi qu'il en soit, le chiffre représentant les passagers ayant une déficience qui voyagent par chemin de fer est minime. Bien que je convienne que le fait que les passagers ayant une déficience constituent un pourcentage minime de l'ensemble des passagers ne peut pas servir à justifier des installations complètement inadéquates pour les personnes ayant une déficience, les chiffres doivent néanmoins être pris en considération.
[80]Il faut souligner que, bien que le transporteur soit obligé de tenir compte des besoins des personnes ayant une déficience, les besoins de celles n'en ayant pas doivent également être pris en compte parce que le réseau doit fonctionner et être accessible à l'ensemble des utilisateurs. Une partie de l'analyse relative à la pondération exige que l'on prenne en compte les sommes nécessaires pour assurer l'exploitation du réseau. Si les dépenses sont élevées au point que VIA doivent augmenter ses tarifs et que les citoyens ordinaires ne puissent pas se permettre de voyager, les objectifs de l'article 5 de la LTC ne peuvent donc pas être atteints.
[81]À mon avis, le fait de ne pas disposer des renseignements nécessaires quant aux coûts au moment de rendre sa décision définitive et l'omission de tenir compte du coût et des répercussions sur les autres voyageurs rendent la décision de l'Office manifestement déraisonnable.
L'expertise de l'Office
[82]Dans la décision préliminaire, l'Office a conclu qu'il n'y avait aucune preuve pour étayer l'opinion de VIA selon laquelle son réseau pouvait remédier aux obstacles constatés dans les voitures Renaissance. Plus précisément, à la page 42 de la décision préliminaire, l'Office a conclu:
De plus, il constate qu'aucune preuve au dossier ne vient étayer l'opinion du transporteur voulant que son parc ferroviaire existant ou son réseau existant, dans leur ensemble, permettront d'éliminer des obstacles qui pourraient se présenter dans les voitures Renaissance.
[83]Toutefois, il y avait certains éléments de preuve relativement à la croyance de VIA selon laquelle elle pouvait satisfaire les personnes en fauteuil roulant. Par exemple, l'Office disposait d'éléments de preuve quant aux caractéristiques du réseau de VIA. Ce réseau a diverses politiques en place dans le but précis d'accueillir confortablement les personnes ayant une déficience, y compris des politiques concernant la prise en charge de fauteuils roulants, alors que le personnel de VIA est formé pour offrir de l'aide et de l'équipement aux personnes ayant une déficience.
[84]L'Office a également affirmé que VIA n'avait présenté aucun élément de preuve au sujet de sa politique sur les transports spéciaux. Cela néglige le fait que l'Office est un tribunal possédant une expertise dans des domaines relatifs à la politique sur le transport par chemin de fer. C'est cette expertise qui justifie la déférence dont font preuve les cours à l'égard de l'Office. Dans la décision no 479-AT-R-2002 [Relative à la demande déposée auprès de l'Office national des transports par Jean Lemonde, au nom de Minikami (Club de mini Basket-ball en fauteuil roulant «Les Kamikazes»), concernant les difficultés qu'il a eues au cours d'un voyage aller-retour avec VIA Rail Canada inc. en décembre 1993--Décision no 791-R-1995 et Arrêté no 1995-R-491, tous deux datés du 28 novembre 1995], remontant à plus d'un an avant la décision définitive, l'Office a examiné le réseau de transport de VIA alors qu'il prenait en considération une plainte au sujet d'un obstacle abusif et il a fait remarquer ce qui suit concernant son propre mandat:
Il vaut la peine de mentionner que l'examen de la question des transports accessibles par le tribunal date d'avant les modifications de 1988 en ce sens que c'est en 1980 que la question des transports accessibles a été examinée pour la première fois, lorsque le Comité a entendu la plainte déposée par Clariss Kelly, personne ayant une déficience qui utilise un fauteuil roulant, contre VIA aux termes de l'article 281 de la Loi sur les chemins de fer qui stipulait que les dispositions des tarifs des compagnies de chemin de fer ne devaient pas porter préjudice à l'intérêt public.
[85]L'Office a souligné le même fait à la page 31 de la décision préliminaire:
Sur le plan de l'expertise, l'Office est suffisamment expert pour traiter la présente plainte. La première question de transports accessibles a été examinée en 1980, avant l'adoption de dispositions spécifiques sur les transports accessibles dans la législation [. . .]
[. . .]
Plus précisément, l'Office s'est penché sur des plaintes où son examen a touché notamment des questions de largeur des couloirs et de toilettes accessibles. Sur le plan de l'appréciation des intérêts en jeux, l'Office a examiné les arguments économiques, les politiques des transporteurs et les solutions de rechange proposées par le fournisseur de services de transport. [Non souligné dans l'original.]
[86]Bien que mon opinion sur ce point ne soit pas nécessaire à l'égard de ma décision, je dirais, au moyen de remarques incidentes, qu'étant donné son mandat, son expertise et le fait que VIA a comparu devant lui à de nombreuses reprises, l'Office aurait dû utiliser son expertise relative aux questions de transport ferroviaire lorsqu'il a examiné le réseau de VIA. Par conséquent, bien que VIA n'ait peut-être pas présenté une preuve abondante (du fait que l'Office mettait l'accent sur les voitures Renaissance), l'Office est tenu de se fonder sur son expertise pour rendre ses décisions. C'est la raison pour laquelle il existe un tribunal expert et que les cours font preuve de déférence à l'égard de ses décisions.
Le droit de VIA à une audience
[87]Comme je l'ai déjà mentionné, après avoir reçu l'ordonnance de justification dans la décision prélimi-naire, VIA a demandé qu'une audience soit tenue afin d'expliquer, entre autres choses, les difficultés rencontrées pour répondre à cette ordonnance. On a refusé de tenir l'audience.
[88]La position de VIA était que les décisions de l'Office auraient des répercussions importantes sur elle et que, par conséquent, elle aurait dû bénéficier de tous les droits procéduraux. Ceux-ci, dans de nombreux cas, exigent une audience, en particulier lorsque les questions ne peuvent être réglées sur la seule base de la preuve documentaire. En l'espèce, VIA a demandé une audience dans le but de présenter entièrement ses arguments concernant l'ordonnance de justification et elle déclare maintenant que l'omission de la part de l'Office d'accorder l'audience a privé celui-ci des éléments de preuve qui lui étaient nécessaires pour que sa décision définitive soit rendue de façon appropriée. Par conséquent, VIA soutient que lorsque des droits procéduraux ont été niés, la réparation appropriée est l'annulation de la décision par la cour et le renvoi de l'affaire au décideur administratif.
[89]En soulignant que le contenu de l'obligation d'équité est souple et qu'il repose sur le contexte de la loi en cause (Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, au paragraphe 22 (Baker)), je suis d'avis que l'Office avait le droit d'exercer son pouvoir discrétionnaire en tranchant la question de savoir s'il devait accorder une audience. Il possède un pouvoir discrétionnaire relativement à la conduite de ses propres affaires (Baker, au paragraphe 27) et ni la LTC ni les Règles générales de l'Office (Règles générales de l'Office national des transports, DORS/88-23, article 38) n'exigent qu'il tienne une audience. En particulier, les articles 38 et 40 des Règles générales prévoient:
38. L'Office peut prendre un arrêté ou une décision ou donner une directive, une autorisation, une sanction ou une approbation autrement qu'en tenant une audience.
[. . .]
40. Les décisions en matière de procédure sont prises sur la foi de la documentation et des pièces déposées auprès de l'Office et sans la tenue d'une audience, à moins qu'une partie ne démontre qu'il y a lieu, dans l'intérêt de la justice, de tenir une audience.
[90]Par conséquent, la décision de l'Office concernant le refus d'accorder une audience en est une qu'elle avait le pouvoir discrétionnaire de rendre. On ne peut affirmer que cette décision était manifestement déraisonnable.
[91]Je ne souhaite toutefois pas, en disant ceci, que ce soit interprété comme une affirmation selon laquelle VIA n'avait pas besoin d'une autre possibilité et d'une plus grande marge de manoeuvre pour présenter les renseignements et les estimations à l'Office suivant sa directive dans l'ordonnance de justification. Bien que l'Office ait eu le pouvoir discrétionnaire d'exiger que cela soit fait au moyen d'une lettre, il lui incombait d'accorder suffisamment de temps pour permettre que cela soit fait.
La qualité de l'Office pour agir devant la Cour
[92]L'Office a déposé un mémoire dans le présent appel et il a comparu pour formuler une argumentation orale. Dans son mémoire, l'Office n'a pas seulement traité des questions relatives à sa compétence et à la norme de contrôle, ce qu'il avait le droit de faire, mais il a également abordé d'autres questions en litige concernant les faits et le bien-fondé de la position de VIA. Je cite certains extraits du mémoire de l'Office à titre d'exemples:
[traduction] Nous soutenons respectueusement que, comme l'ont démontré les décisions de mars et d'octobre, l'Office a minutieusement pondéré les facteurs relatifs au caractère abusif, soulevés par les parties [. . .] Nous soutenons respectueusement que, en se fondant sur les éléments de preuve présentés par les parties, les analyses de l'Office étaient appropriées et raisonnables dans les circonstances.
[. . .]
| A. Paragraphe 70a): L'Office soutient respectueusement qu'il trouve surprenant que VIA n'ait été en mesure d'obtenir une preuve d'expert concernant les coûts projetés relativement aux travaux de reprise de la conception et de reconstruction qu'après que l'Office eut rendu sa décision définitive, alors que l'Office avait clairement énoncé dans la décision de mars les conclusions préliminaires qu'il avait tirées quant aux obstacles abusifs. |
| E. Paragraphe 70e): [. . .] Bon nombre des mesures correctrices qu'on avait ordonné à VIA de prendre, en plus de profiter aux passagers ayant une déficience qui utilisent un fauteuil roulant, profiteront également aux autres passagers ayant ou n'ayant pas de déficience. Par exemple, des toilettes accessibles profiteront à de nombreux passagers tout comme les accoudoirs mobiles côté couloir et le nombre de passagers profitant ainsi des décisions de l'Office sera plus grand que le 0,061 p. 100 énoncé par VIA dans ce paragraphe. |
[. . .]
En conclusion, l'Office soutient respectueusement qu'il reconnaît les exigences de la justice naturelle et de l'équité dans le cadre de son processus décisionnel et que VIA ne s'est pas vue refuser la possibilité de présenter correctement ses arguments devant l'Office.
[93]Il ressort de ces extraits que l'Office est descendu dans l'arène et qu'il est devenu un adversaire dans cette affaire. Cela est regrettable. Il est à propos de citer les énoncés du juge Estey dans l'arrêt North Western Utilities Ltd. et autre c. Ville d'Edmonton, [1979] 1 R.C.S. 684, aux pages 709 à 710:
Aux fins de ce pourvoi, l'analyse de la décision de la Commission doit se fonder sur deux considérations concernant l'une et l'autre la légalité d'un acte administratif. L'une des deux appelantes est la Commission elle-même; son avocat a présenté une argumentation détaillée et approfondie à l'appui de la décision de la Commission en faveur de la Compagnie. Une participation aussi active ne peut que jeter le discrédit sur l'impartialité d'un tribunal administratif lorsque l'affaire lui est renvoyée ou lorsqu'il est saisi d'autres procédures concernant des intérêts et des questions semblables ou impliquant les mêmes parties. La Commission a tout le loisir de s'expliquer dans ses motifs de jugement et elle a enfreint de façon inacceptable la réserve dont elle aurait dû faire preuve lorsqu'elle a participé aux procédures comme partie à part entière, en opposition directe à une partie au litige dont elle avait eu à connaître en première instance.
Cette Cour, à cet égard, a toujours voulu limiter le rôle du tribunal administratif dont la décision est contestée à la présentation d'explications sur le dossier dont il était saisi et d'observations sur la question de sa compétence, même lorsque la loi lui confère le droit de comparaître.
[. . .]
Au sens où j'ai employé ce mot ici, la «compétence» n'inclut pas la transgression du pouvoir d'un tribunal par l'inobservation des règles de justice naturelle. Dans un tel cas, lorsqu'une partie aux procédures devant ce tribunal est également partie aux procédures de révision, c'est le tribunal lui-même qui fait l'objet de l'examen. Accorder au tribunal administratif la possibilité de défendre sa conduite et en fait de se justifier donnerait lieu à un spectacle auquel nos traditions judiciaires ne nous ont pas habitués.
[94]L'Office ne peut pas être un adversaire dans une affaire en appel dans laquelle les décisions faisant l'objet de l'appel ont été rendues par l'Office lui-même. Celui-ci devrait en prendre note en vue des futures instances.
Conclusions
[95]Pour les motifs exposés, l'appel sera accueilli avec dépens à l'encontre des intimés et la présente affaire sera renvoyée à l'Office pour nouvel examen en conformité avec ces motifs.
Le juge Décary, J.C.A.: Je souscris aux présents motifs.
* * *
Ce qui suit est la version française des motifs du jugement rendus par
Le juge Evans, J.C.A.:
A. INTRODUCTION
[96]J'ai eu le grand avantage de prendre connaissance des motifs soigneusement étayés de mon collègue le juge Sexton, J.C.A., et je souscris à son opinion selon laquelle ni l'ordonnance préliminaire ni l'ordonnance définitive de l'Office ne peuvent être maintenues. Toutefois, je suis d'avis de trancher l'appel sur des bases quelque peu différentes.
[97]À mon humble avis, la seule erreur commise par l'Office justifiant l'intervention de la Cour est son omission de donner à VIA une possibilité raisonnable de traiter des questions cruciales pour la décision ultime relativement à la demande du CCD. Premièrement, l'ordonnance préliminaire de l'Office aurait dû inviter expressément VIA à présenter des éléments de preuve qui auraient permis à l'Office de décider si les obstacles aux possibilités de déplacement constatés dans les voitures Renaissance étaient abusifs à la lumière du contexte du réseau de VIA. Deuxièmement, en rendant son ordonnance «définitive» qui précisait les modifications qu'il exigeait à l'égard des voitures Renaissance, l'Office aurait dû inviter VIA à présenter une estimation des coûts préparée par un tiers relativement aux modifications ainsi qu'une évaluation de leur faisabilité d'un point de vue technique.
[98]Je ne suis cependant pas convaincu que, ayant examiné les observations de VIA concernant son réseau, l'Office a commis une erreur susceptible de révision lorsqu'il a conclu dans la décision préliminaire que les obstacles aux possibilités de déplacement des personnes en fauteuil roulant constatés dans les voitures Renaissance étaient «abusifs». Néanmoins, un examen du réseau est si fondamental pour trancher la question de savoir si un obstacle est abusif et les éléments de preuve sur la question dont l'Office était saisi étaient si limités, et dépourvus de spécificité, que l'Office aurait dû inviter VIA à démontrer comment elle proposait d'aplanir les obstacles dans les voitures Renaissance, en éliminant ainsi le besoin d'y effectuer les modifications prescrites.
[99]Dans sa décision préliminaire, l'Office a conclu que la conception des voitures Renaissance constituait un obstacle aux possibilités de déplacement de nombreuses personnes dont la déficience les oblige à utiliser un fauteuil roulant personnel. Je ne crois pas que la position du juge Sexton, J.C.A., exige que l'Office revoie cette question. La preuve dont disposait l'Office démontrait que ces voitures n'étaient pas conformes aux normes d'accessibilité obligatoires dans d'autres pays tels que les États-Unis et le Royaume-Uni. Cela peut expliquer pourquoi VIA fut en mesure de les acheter pour un prix qui était considéré comme une aubaine.
[100]Le caractère abusif des obstacles constitue la question en litige. Comme je l'ai déjà mentionné, je ne suis pas convaincu que la conclusion de l'Office selon laquelle les obstacles étaient abusifs était manifestement déraisonnable, vu l'analyse faite par l'Office de la question ainsi que les renseignements généraux et limités que VIA a présentés à l'Office en rapport avec la capacité du réseau d'alléger l'effet des obstacles au déplacement constatés dans les voitures Renaissance pour les passagers utilisant un fauteuil roulant personnel. Je doute également que VIA ait établi que la pondération effectuée par l'Office relativement aux facteurs énumérés à l'article 5 était manifestement déraisonnable sur la base de la preuve dont il disposait concernant le coût des modifications qu'il avait ordonnées.
[101]Ces conclusions reposent sur les trois observations préliminaires suivantes. Premièrement, le contrôle selon la norme du caractère manifestement déraisonnable n'autorise pas la Cour à intervenir au motif qu'elle aurait apprécié les facteurs pertinents et la preuve d'une manière différente de celle de l'Office. Dans sa décision préliminaire, ou de justification, l'Office a clairement examiné le caractère abusif des obstacles dans le contexte du réseau dans son ensemble. Que les motifs de l'Office ne fassent parfois aucune référence au réseau dans le contexte du caractère abusif est explicable, du moins en partie, par le fait qu'il n'était pas convaincu, sur la base de la preuve présentée par VIA, que le réseau empêchait que les obstacles inhérents dans la conception des voitures Renaissance soient abusifs. Les lacunes dans l'analyse de l'Office n'auront pas toutes un caractère manifestement déraisonnable.
[102]Deuxièmement, je souscris à l'observation de mon collègue selon laquelle, bien que l'Office ne soit pas légalement tenu d'attendre de recevoir une plainte précise d'un passager qui n'est pas en mesure d'utiliser le service offert habituellement entre deux points par un transporteur, en raison du genre de plainte générique formulée en l'espèce, il peut s'avérer difficile pour l'Office d'enquêter, en particulier, comme la présente affaire le démontre, lorsque vient le temps de se pencher sur le caractère abusif des obstacles dans le contexte du réseau et du coût éventuel des modifications. Les questions cruciales n'apparaîtront souvent que vers la fin d'un long processus administratif.
[103]Troisièmement, à mon avis, les problèmes de l'Office étaient aggravés par un manque apparent de coopération de la part de VIA durant le processus administratif. N'importe quelle société dans une industrie réglementée, y compris VIA Rail, a le droit de défendre vigoureusement les intérêts de ses actionnaires et de sa clientèle, de même que les deniers publics, contre l'imposition de fardeaux réglementaires. Néanmoins, à la vue du peu de documents dont l'Office disposait concernant la question du réseau et celle du coût, il me semble difficile d'éviter de conclure que, si l'analyse de l'Office était fondée sur des renseignements incomplets, VIA serait, du moins en partie, l'artisan de son propre malheur.
B. QUESTIONS ET ANALYSE
i) la norme de contrôle
[104]Le juge Sexton, J.C.A., a à juste titre souligné que la Cour peut infirmer les décisions sur la base de la détermination par l'Office du «caractère abusif» que si elles sont manifestement déraisonnables, à moins que l'Office ait commis une erreur en interprétant les dispositions législatives pertinentes au règlement de la plainte du CCD ou qu'il ait manqué à l'obligation d'équité procédurale.
[105]Le choix de la norme accordant le plus de déférence pour contrôler les conclusions quant au caractère abusif est appropriée en raison de la multiplicité des facteurs et des intérêts à apprécier, ainsi que des aspects techniques de certaines des questions. Les décisions sur ces questions impliquent l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire, basé sur la preuve ainsi que sur les critères légaux, et elles entrent dans le cadre du mandat spécialisé de l'Office.
ii) la question du réseau
| a) l'obligation d'équité |
[106]Comme le juge d'appel Sexton le souligne à juste titre, la jurisprudence de la Cour est constante comme quoi la question de savoir si un obstacle aux possibilités de déplacement des passagers ayant une déficience est abusif doit être appréciée dans le contexte du réseau du transporteur. Autrement dit, l'Office doit vérifier dans quelle mesure le transporteur peut satisfaire les passagers désirant voyager entre deux points sur le réseau et qui ne sont pas en mesure d'accéder au moyen de transport offert aux passagers en général: VIA Rail Canada Inc. c. Office national des transports, [2001] 2 C.F. 25 (C.A.F.).
[107]Vu l'importance fondamentale d'examiner le caractère abusif des obstacles dans les voitures dans le contexte des solutions possibles relatives au réseau, la nature insatisfaisante de la preuve présentée par VIA et la nature générique de l'enquête, l'Office n'avait pas le droit de considérer la question du réseau comme conclu lorsqu'il a rendu son ordonnance préliminaire.
[108]Par conséquent, par souci d'équité et d'une saine administration publique, VIA avait le droit d'avoir la possibilité de démontrer si, ou comment, elle pouvait, par son réseau, s'attaquer aux questions précises qui s'étaient posées au cours du processus qui avait abouti à la décision préliminaire. Une brève invitation faite à VIA de soumettre tout autre renseignement qu'elle estimait pertinent était incluse à la fin de l'ordonnance préliminaire de l'Office, laquelle traitait en détail des problèmes de structure et de conception des voitures, ainsi que des obligations de VIA à cet égard. Cela ne suffisait pas pour faire comprendre clairement à VIA qu'elle pouvait formuler des observations additionnelles à l'Office concernant la question du réseau.
[109]L'Office aurait dû s'assurer que VIA avait la possibilité de fournir des renseignements concernant deux questions relatives au réseau: premièrement, les solutions relatives au réseau proposées par VIA pour les passagers en fauteuil roulant personnel qui désiraient voyager sur des parcours où VIA exploitait des rames de voitures Renaissance; deuxièmement, comme plus de voitures Renaissance étaient mises en service, les effets probables sur les options de voyage existantes du redéploiement et du retrait des voitures plus vieilles et plus accessibles.
[110]Par exemple, VIA aurait pu répondre en avisant l'Office qu'elle s'assurerait (ou pourrait s'assurer) que, disons, une ou deux fois par semaine, elle mettrait une rame de voitures plus vieilles sur des parcours sur lesquels elle exploitait habituellement des voitures Renaissance. Subsidiairement, vu l'estimation faite par VIA du nombre minime de passagers incapables d'accéder aux voitures Renaissance, elle aurait pu proposer de payer le coût, en sus du prix d'un billet de chemin de fer, d'un autre moyen de transport.
| b) analyse du réseau de la part de l'Office |
[111]La principale préoccupation du CCD concernant les questions relatives au réseau dégagées au paragraphe 109 était que, vu leur durée de vie prévue de 25 à 30 ans, les 139 voitures Renaissance achetées par VIA étaient susceptibles, au fil du temps, de remplacer les voitures plus vieilles, mais plus accessibles pour les fauteuils roulants, sur des parcours dans le corridor entre Québec et Windsor. VIA avait annoncé que, en 2003, elle remplacerait ses voitures existantes sur les parcours entre Montréal et Halifax ainsi qu'entre Montréal et Gaspé et qu'elle utiliserait des voitures Renaissance pour offrir un service de jour et de nuit. En plus, des voitures Renaissance sont actuellement utilisées pour le service de nuit entre Toronto et Ottawa, de même que sur les parcours entre Montréal et Ottawa ainsi qu'entre Montréal et Québec.
[112]VIA n'avait fourni aucun renseignement expliquant comment elle s'attaquerait à ces questions. Puisque la preuve dont disposait l'Office démontrait que les voitures Renaissance ne pouvaient pas être combinées avec d'autres voitures dans la même rame de train, les obstacles constatées dans les voitures Renaissance ne pouvaient pas être aplanis en incluant dans une rame de train une des voitures plus vieilles et plus accessibles.
[113]Au lieu de cela, les renseignements fournis à l'Office par VIA énuméraient tout simplement la gamme de solutions qu'elle a rendues généralement disponibles pour satisfaire les passagers ayant une déficience. Ainsi, dans sa dernière observation écrite, datée du 18 février 2002, VIA a déclaré (dossier d'appel, vol. 6, à la page 2193):
[traduction] La conception du réseau comprend les systèmes de réservation, la politique sur les transports spéciaux, des services au sol, des services de traitement spécial, de l'hébergement à bord des trains, de la formation des employés et des demandes de services spéciaux. L'hébergement à bord des trains comprend l'ensemble du matériel roulant de VIA Rail. [. . .] La preuve à cet égard démontre que VIA remplit ses obligations envers les passagers au Canada, même sans les voitures Renaissance. Avec ces voitures, il existe plus de solutions pour les passagers ayant une déficience. [Non souligné dans l'original.]
Elle a également affirmé que les voitures Renaissance ne formeraient qu'une partie du «parc du futur» et qu'elle exploiterait son réseau avec les voitures existantes et avec celles qui seront construites à l'avenir.
[114]L'analyse faite par l'Office de la question du réseau s'étend sur quatre pages (dossier d'appel, vol. 1, aux pages 53 à 57), ou moins de trois pour cent, des motifs prononcés pour la décision préliminaire. Toutefois, la question de savoir si les motifs à ce sujet sont suffisants pour résister à l'examen judiciaire ne peut être tranchée simplement par leur longueur, sans examiner également la nature et la quantité des renseignements fournis à l'Office.
[115]Dans son analyse, l'Office a énoncé les renseignements contenus dans la phrase soulignée dans la précédente citation extraite des observations écrites de VIA et il a noté l'assurance donnée par VIA que l'ensemble de ces arrangements demeureraient en place après l'introduction des voitures Renaissance. L'Office a également fait référence à l'existence du système de communication de VIA qui permettait aux passagers d'appeler à l'avance pour connaître les solutions de voyage qui s'offraient à eux, ainsi qu'à son argument selon lequel les passagers ayant une déficience pouvaient ne pas être en mesure de voyager à bord de tous les trains.
[116]L'Office a conclu que la preuve n'établissait pas à sa satisfaction que le parc existant ou le réseau contourneraient les obstacles qu'il a constatés dans les voitures Renaissance. Premièrement, il était d'avis que, au fil du temps, les voitures du parc existant seraient déployées du corridor Québec-Windsor vers des parcours de l'Ouest canadien, ou retirés. Cela réduirait les solutions disponibles pour ceux qui ne peuvent pas utiliser les voitures Renaissance. De plus, l'Office a également conclu (dossier d'appel, vol. 1, à la page 56) que, vu le nombre de voitures achetées et leur espérance de vie:
[traduction] [. . .] les voitures Renaissance seront les seules voitures exploitées sur certaines lignes de VIA dans un avenir rapproché et qu'elles constitueront une partie importante du réseau de VIA pendant très longtemps.
En concluant ainsi, l'Office n'a pas accepté la prétention de VIA selon laquelle l'introduction des voitures Renaissance n'aurait aucun effet sur les solutions de voyage existantes parce qu'elle avait l'intention d'augmenter la taille du parc.
[117]Deuxièmement, l'Office a fait remarquer que ni les voitures dans le parc existant ni les voitures Renaissance n'avaient des chambres accessibles pour les utilisateurs de fauteuil roulant personnel, malgré le fait que VIA s'était précédemment engagée à améliorer l'accessibilité de ses voitures-lits dans le but de se conformer aux normes du code ferroviaire.
[118]Troisièmement, quant au nombre de passagers ayant une déficience pour lesquels un certain genre d'installation est requis, l'Office a conclu que le chiffre de VIA constituait une sous-estimation. La raison en est que VIA n'avait pas tenu compte soit du nombre de personnes incapables de voyager à cause des caractéristiques inaccessibles de ses voitures, ou soit du fait que la demande pour les voyages accessibles est susceptible d'augmenter à mesure que la population vieillit et que les voyages deviennent plus accessibles.
[119]Le caractère manifestement déraisonnable constitue une norme de contrôle qui ne permet pas à la Cour d'apprécier à nouveau les documents dont disposait l'Office, ou même d'assujettir les motifs de l'Office à l'examen assez poussé qui peut être entrepris lorsque la norme applicable est celle de la décision raisonnable simpliciter.
[120]Vu la preuve dont il disposait ainsi que la qualité de l'analyse, la décision de l'Office n'était pas manifestement déraisonnable. À mon humble avis, l'Office pouvait raisonnablement conclure que, en l'absence de renseignements plus précis de la part de VIA quant à la façon dont elle satisferait les passagers par l'entremise de son parc existant ou de son réseau sur les parcours où les voitures Renaissance seraient déployées, les obstacles étaient abusifs.
[121]En outre, il n'était pas manifestement déraisonnable pour l'Office de rejeter la prétention de VIA selon laquelle les solutions actuelles offertes par le réseau continuaient d'être disponibles, malgré le déploiement de voitures vers l'ouest et le retrait de voitures vieillissantes, au fur et à mesure que les voitures Renaissance étaient mises en service. Vu les observations des avocats au sujet de la situation financière de VIA, la prétention selon laquelle celle-ci achèterait des voitures additionnelles à une date indéterminée dans l'avenir constitue une hypothèse trop théorique pour justifier d'infirmer la conclusion de l'Office concernant la continuation des solutions existantes.
| c) une obligation de prendre connaissance d'office? |
[122]VIA fait valoir que l'Office aurait dû compléter la preuve au dossier dans la présente affaire en ayant recours à sa connaissance institutionnelle de la gamme de solutions disponibles par l'entremise du réseau de VIA. L'argument est le suivant: en tant que tribunal administratif expert, l'Office est tenu de prendre connaissance d'office des renseignements qu'il avait obtenus au sujet du réseau de VIA dans le cadre d'autres instances. Il est à croire que cette obligation est subordonnée, sur le plan de l'équité procédurale, à la divulgation aux parties de la part de l'Office des renseignements dont il a pris connaissance d'office et à l'occasion qui leur est donnée de formuler des commentaires à ce sujet.
[123]Je ne peux pas accepter cet argument pour deux raisons. Premièrement, il pourrait s'avérer très onéreux d'imposer une obligation générale aux organismes administratifs spécialisés d'avoir recours à leur expertise ou connaissance institutionnelle dans le but de remédier aux faiblesses des renseignements que, dans une instance en particulier, une partie a fournis au sujet de son entreprise. C'est une chose en droit que de permettre qu'un organisme, assujetti aux considérations de l'équité procédurale, complète un dossier administratif avec sa connaissance spécialisée. C'est tout à fait une autre chose que de l'obliger à rechercher dans sa mémoire institutionnelle des renseignements qu'une partie aurait pu facilement fournir. En l'absence d'une assise juridique à cet égard, je n'imposerais pas une obligation pouvant avoir une très grande portée à l'Office, lequel devrait normalement être en mesure de trancher une question sur la base des documents que les parties lui ont présentés dans l'instance même qui fait l'objet du contrôle judiciaire.
[124]Deuxièmement, les renseignements fournis précédemment à l'Office au sujet des politiques et des pratiques que VIA avait élaborées pour satisfaire les passagers ayant une déficience et qui doivent utiliser un fauteuil roulant ne me semblent pas considérablement différents de ceux présentés à l'Office par VIA en l'espèce. Ils sont de nature générale et ne règlent pas les questions précises d'accessibilité pour les utilisateurs de fauteuil roulant personnel soulevées par l'introduction des voitures Renaissance sur des parcours dans le corridor entre Québec et Windsor, ainsi que par le redéploiement ou l'élimination progressive des voitures plus accessibles dans le parc existant.
iii) le coût
[125]À mon avis, l'Office a manqué à l'obligation d'équité procédurale lorsqu'il a omis d'accorder à VIA la possibilité de répondre à son ordonnance «définitive» précisant les modifications qu'elle devait apporter aux voitures Renaissance. La possibilité donnée à VIA pour répondre à la décision préliminaire n'était pas adéquate, compte tenu de l'observation de VIA selon laquelle la production des renseignements exigés d'elle serait trop coûteuse en temps et en argent: voir, par exemple, le rapport préparé par Bombardier pour VIA (dossier d'appel, vol. 3, à la page 1192).
[126]La nature onéreuse de l'ordonnance dans la décision préliminaire de l'Office ressort de façon évidente des paragraphes a) à i) de son ordonnance (dossier d'appel, vol. 1, à la page 145) lesquels, entre autres choses, exigent de VIA qu'elle énumère les façons de supprimer les obstacles dégagés dans la conception et ainsi que dans la structure des voitures Renaissance et qu'elle en évalue le coût. L'Office a exigé de VIA qu'elle retienne les services d'un ingénieur professionnel indépendant possédant une expertise pertinente et qu'elle prépare un rapport concernant ces questions. En plus, au cas où il serait impossible, selon l'ingénieur, d'effectuer l'une ou l'autre des modifications prescrites sur les voitures, le rapport à l'Office devait expliquer les raisons de cet état de fait.
[127]L'Office ne disposait d'aucune preuve contredisant l'observation de VIA selon laquelle il serait trop onéreux de se conformer à sa décision préliminaire. L'observation du CCD selon laquelle VIA n'avait pas demandé une autre prorogation de délai pour lui permettre de présenter les renseignements exigés par l'Office ne règle pas la plainte de VIA selon laquelle il serait trop coûteux de se conformer.
[128]Autrement dit, l'invitation que l'Office a faite aux parties de répondre à la décision préliminaire n'a pas donné à VIA une possibilité raisonnable de formuler des observations sur les coûts et la faisabilité. Dans ces circonstances, l'Office aurait dû permettre à VIA de présenter un rapport sur les coûts et la faisabilité après avoir précisé les modifications aux voitures Renaissance qu'il exigeait dans le but de supprimer les obstacles qu'il y avait constatés.
C. CONCLUSIONS
[129]Pour ces motifs, j'accueillerais l'appel, j'annulerais les ordonnances préliminaire et définitive de l'Office et je lui renverrais l'affaire. J'ordonnerais à l'Office d'inviter les parties à formuler des observations sur la question de savoir si les obstacles qui ont été constatés dans les voitures Renaissance sont abusifs, au regard: i) des solutions disponibles par l'entremise du réseau de VIA pour les voyageurs incapables d'accéder aux voitures Renaissance; ii) des coûts probables et de la faisabilité technique des mesures correctrices qu'il a ordonné à VIA de prendre; iii) des autres facteurs que l'Office doit pondérer en conformité avec l'article 5 pour tirer ses conclusions quant au caractère abusif.