Jugements

A-387-02

2003 CAF 202

David M. Sherman (appelant)

c.

Le ministre du Revenu national (intimé)

Répertorié: Sherman c. M.R.N. (C.A.)

Cour d'appel, juges Desjardins, Létourneau et Evans, J.C.A.--Toronto, 18 février; Ottawa, 6 mai 2003.

Accès à l'information -- Le M.R.N. a refusé de communiquer des statistiques concernant la mesure dans laquelle l'ADRC collabore avec l'IRS (É.-U.) pour percevoir les impôts -- Le refus a été confirmé par le Commissaire à l'information et la C.F. 1^re inst. -- Les renseignements ont été demandés par un conseiller fiscal et auteur qui voulait apprécier l'efficience du système d'assistance à la perception de l'impôt et savoir si le ministre s'acquitte de son obligation publique d'appliquer les lois fiscales -- Selon le ministre les renseignements demandés n'ont pas à être divulgués, en raison des art. 13(1)a), 16(1)b) et c) de la Loi sur l'accès à l'information -- L'appel ne portait que sur l'art. 13(1)a), le juge de la première instance n'ayant pas examiné les autres alinéas -- Celui-ci était convaincu que les trois conditions énoncées à l'art. 13(1)a) avaient été remplies et que l'exception impérative s'appliquait -- Selon l'appelant, l'art. 13(1)a) ne s'applique pas aux statistiques générées par les autorités canadiennes même si elles sont tirées de renseignements obtenus à titre confidentiel en vertu de la Convention entre le Canada et les É.-U. -- Appel accueilli -- Le simple fait que les renseignements existent n'est pas visé par l'exception impérative prévue à l'art. 13(1)a) -- La Convention et les lois qui l'appliquent sont des documents publics -- La conclusion du juge de première instance exige une interprétation libérale de l'exception impérative, ce qui va à l'encontre de la jurisprudence selon laquelle les exceptions doivent être interprétées strictement -- À la limite, toutes les statistiques relatives aux lois fiscales et les mesures visant leur application pourraient faire l'objet d'un refus de communication -- Les statistiques générées par le M.R.N. ne sont pas visées par l'exception à moins que leur divulgation ne révèle le contenu de renseignements -- Il s'agit de savoir si tous les renseignements échangés en vertu de l'art. XXVII de la Convention se rapportant à l'art. XXVI A devraient être tenus pour secrets -- La portée du paragraphe premier de l'art. XXVII est plus restreinte que celle de la loi américaine -- Principes appliqués à des demandes précises -- Certains des renseignements demandés sont protégés, d'autres non -- Les documents demandés n'ont pas été soumis à la Cour, ils peuvent contenir des renseignements volumineux qui ne sont pas visés par une exception de sorte qu'il est impossible de les séparer -- L'affaire est donc renvoyée à la Section de première instance pour qu'elle examine les documents et rende une nouvelle décision.

Impôt sur le revenu -- Application de la loi -- Perception -- L'art. XXVII se rapportant à l'art. XXVI A du Protocole modifie la Convention entre le Canada et les É.-U. en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune -- L'IRS et l'ADRC s'entraident en matière de perception de l'impôt -- Un conseiller fiscal et auteur a demandé des statistiques en vue d'apprécier l'efficience du système d'assistance à la perception de l'impôt, et de savoir si le M.R.N. s'acquitte de son obligation publique d'appliquer les lois fiscales -- Selon Revenu Canada, les renseignements n'avaient pas à être divulgés en raison des art. 13(1)a), 16(1)a), b) et c) de la Loi sur l'accès à l'information -- Les renseignements ont été obtenus à titre confidentiel de l'IRS -- Appel interjeté devant la C.A.F. de la décision de la Section de première instance confirmant le refus de communiquer -- La Convention et les lois qui l'appliquent sont des documents publics -- À la limite, la conclusion du juge de première instance signifie que toutes les statistiques relatives aux lois fiscales et les initiatives visant leur application pourraient faire l'objet d'un refus de communication -- Cette conclusion comporte des conséquences qui dépassent de beaucoup le champ d'application de la Convention visant à assurer une assistance mutuelle sur le plan fiscal -- Le paragraphe premier de l'art. XXVII de la Convention n'exige pas que les renseignements statistiques compilés par le M.R.N. soient tenus secrets s'ils ne contiennent aucun renseignement reçu en vertu de la Convention -- En application de ces principes, certains renseignements demandés sont visés par l'exception de l'art. 13(1)a) de la Loi, d'autres pas.

Pratique -- Frais et dépens -- Un avocat, agissant en son propre nom, dans un litige dans lequel il a obtenu partiellement gain de cause, demande la communication de renseignements concernant la Convention entre le Canada et les É.-U. en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune -- Le M.R.N. a soutenu qu'en sa qualité de plaideur agissant pour son propre compte, l'appelant a droit uniquement aux débours -- Il est maintenant reconnu que l'adjudication des dépens remplit plusieurs fonctions: elle sert à réglementer, à indemniser et à dissuader -- Ces buts légitimes sont compromis par une règle voulant que les plaideurs qui agissent pour leur propre compte n'aient pas droit aux dépens -- La règle a été relâchée dans des décisions récentes de la Cour d'appel de l'Ontario et de la C.F. 1^re inst. -- La C.A.F. a adjugé les débours à l'appelant, un montant raisonnable pour le temps et les efforts qu'il a consacrés à la préparation et à la présentation de la cause devant la C.F. 1^re inst. et la C.A.F., sur preuve qu'il a renoncé à une activité rémunératrice.

Il s'agissait d'un appel interjeté de la décision par laquelle le juge McKeown a confirmé le refus du ministre du Revenu national de communiquer des renseignements sur la mesure dans laquelle l'Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) a recours à l'Internal Revenue Service américain (IRS) pour percevoir les impôts du Canada et sur la mesure dans laquelle l'IRS a recours à l'ADRC pour percevoir les impôts américains. Le litige portait sur l'étendue du droit que possède le ministre en vertu de l'alinéa 13(1)a) de la Loi sur l'accès à l'information de refuser de divulguer des renseignements obtenus à titre confidentiel de l'IRS.

L'appelant, qui est conseiller fiscal et auteur, a demandé que lui soient communiqués des renseignements statistiques concernant le nombre de demandes faites, le montant total en dollars qui était en cause, la proportion des demandes qui ont été acceptées, la proportion des demandes qui ont porté fruit et le pourcentage des sommes demandées, en dollars, qui ont été perçues et remises. Il a demandé la répartition annuelle de ces statistiques pour les années 1995, 1996, 1997 et 1998. Le directeur de la Division de l'accès à l'information de Revenu Canada a répondu que, par application de l'exception prévue aux alinéas 13(1)a), 16(1)a), b) et c) de la Loi, les renseignements demandés n'avaient pas à être divulgués, ce qui a été confirmé par le Commissaire à l'information et, lors d'un contrôle judiciaire, par un juge de la Section de première instance de la Cour fédérale. Le présent appel était limité à l'applicabilité de l'alinéa 13(1)a) étant donné que le juge de première instance n'a pas examiné les autres alinéas.

Le juge a conclu que, pour qu'ils soient visés par l'alinéa 13(1)a), les renseignements devaient satisfaire à trois exigences: 1) ils devaient avoir été obtenus d'un État étranger; 2) ils devaient avoir été obtenus à titre confidentiel; 3) ils devaient avoir été obtenus du gouvernement d'un État étranger ou d'un de ses organismes. Le juge était convaincu que toutes ces conditions ayant été remplies, l'exception impérative s'appliquait.

Il convient de souligner que l'appelant ne cherchait pas à obtenir ces renseignements à des fins personnelles, mais plutôt pour apprécier l'efficience du système d'assistance à la perception de l'impôt et pour savoir si le ministre s'acquitte de son obligation publique d'appliquer les lois fiscales au profit des contribuables canadiens.

L'appelant a soutenu que l'alinéa 13(1)a) ne s'appliquait pas aux renseignements statistiques générés par les autorités canadiennes, même s'ils étaient tirés de renseignements obtenus à titre confidentiel en vertu de la Convention liant le Canada et les É.-U. Accepter la conclusion du juge voudrait dire qu'il serait possible de supprimer la communication de presque toutes les statistiques relatives au fonctionnement de l'ADRC. L'appelant a aussi contesté l'argument du ministre selon lequel tous les renseignements échangés en vertu de l'article XXVII de la Convention sont légalement tenus pour secrets par l'IRS et par l'ADRC.

Arrêt: l'appel est accueilli et l'affaire est renvoyée à la Section de première instance pour qu'une nouvelle décision soit rendue au sujet du droit d'accès de l'appelant.

Ce qui importe pour l'application de l'alinéa 13(1)a) n'est pas tant la source du document dont la communication est demandée que la nature confidentielle et la source des renseignements qu'il contient. En d'autres termes, le document demandé ne doit pas être confondu avec les renseignements qu'il contient.

Même si le juge n'a commis aucune erreur dans son interprétation de l'alinéa 13(1)a), cela ne réglait pas la question de savoir si le ministre pouvait révéler le fait même de l'existence de renseignements obtenus à titre confidentiel des États-Unis ainsi que la quantité (données statistiques) de pareils renseignements en autant que le contenu même de ces renseignements n'était pas révélé. Il a été jugé que le simple fait que pareils renseignements existent n'est pas visé par l'exception impérative prévue à l'alinéa 13(1)a). Cette conclusion reposait sur le fait que la Convention autorisant l'échange de renseignements confidentiels et les lois qui l'appliquent sont des documents publics. Confirmer l'existence de ce que chacun sait déjà n'est pas une communication, mais la question de l'ampleur de l'échange de pareils renseignements pose plus de problèmes, en ce qui concerne les demandes qui sont faites et l'argent demandé, perçu et remis, provenant des États-Unis. Si le juge voulait également inclure les statistiques générées par le gouvernement canadien à partir des renseignements confidentiels reçus de l'IRS, sa conclusion était trop englobante car il faudrait interpréter libéralement l'exception impérative prévue à l'alinéa 13(1)a). Cela irait à l'encontre des décisions dans lesquelles notre Cour a statué que les exceptions, plus précisément les exceptions impératives applicables à certaines catégories, doivent être interprétées strictement. À la limite, cette conclusion signifierait que toutes les statistiques relatives aux lois fiscales et aux opérations gouvernementales visant leur application pourraient faire l'objet d'un refus de communication. Cette conclusion comporte des conséquences qui dépassent de beaucoup le champ d'application de l'alinéa 13(1)a) de la Loi et de la Convention visant à assurer une assistance mutuelle sur le plan fiscal. Pour que les statistiques produites par le ministre soient visées par cet alinéa, elles devraient révéler plus que l'existence et la quantité de renseignements confidentiels obtenus de l'IRS. Elles devraient révéler le contenu des renseignements. Cela ne veut pas dire qu'un refus de communication ne pourrait pas être justifié en vertu d'une autre disposition de la Loi.

Il s'agissait ensuite de décider si tous les renseignements échangés en vertu de l'article XXVII se rapportant à l'article XXVI A de la Convention devraient être tenus pour secrets. Le paragraphe premier de l'article XXVII de la Convention n'exige pas que les renseignements statistiques que le ministre a compilés au sujet du fonctionnement du régime d'assistance à la perception des impôts soient tenus secrets, à la condition que les statistiques ne contiennent aucun renseignement reçu d'un autre État contractant par le Canada en vertu de la Convention. Le caractère secret au sens de la Convention ne s'applique qu'aux renseignements reçus à titre confidentiel de l'IRS. Cela ne va pas aussi loin que la loi américaine qui protège «tout autre renseignement échangé conformément à une convention fiscale» lorsque les renseignements sont tenus pour confidentiels ou secrets en vertu de cette convention fiscale. Le paragraphe premier de l'article XXVII est beaucoup plus restreint que la législation américaine.

Les principes ayant été établis, ceux-ci devaient être appliqués aux demandes d'accès aux documents présentées en l'espèce. La demande de répartition annuelle, ne pouvait être fournie, aucune répartition annuelle n'existant. Le nombre de demandes d'assistance n'est pas visé par l'exception de communication prévue à l'alinéa 13(1)a). Le montant total, en dollars, des demandes d'assistance de l'IRS devrait être protégé, même s'il est vrai que les montants individuels perdent leur individualité lorsqu'ils sont rassemblés, mais ce raisonnement ne s'applique pas à la question de la confidentialité. Toutefois, le montant total, en dollars, qui est en cause dans les demandes faites à l'IRS par l'ADRC n'est pas visé par l'exception. Le nombre de demandes, exprimé en pourcentage, qui sont acceptées et leur taux de réussite ne sont pas visés par l'exception. Pour ce qui est du montant, exprimé en pourcentage, qui est perçu et remis par l'ADRC et par l'IRS, le montant perçu pour le compte de l'IRS n'a pas à être divulgué. Divulguer le montant perçu, exprimé en pourcentage, c'est révéler le montant total réclamé par l'IRS, soit un renseignement obtenu à titre confidentiel d'un État contractant. Les statistiques, exprimées en pourcentage, et les montants perçus et remis par l'IRS constituent des renseignements confidentiels au sens de l'alinéa 13(1)a). Les statistiques sont des renseignements canadiens, mais leur nature est telle que ce sont en fait les renseignements américains obtenus à titre confidentiel de l'IRS.

Par suite d'un malentendu, les renseignements dont l'appelant demande la divulgation n'ont pas été déposés devant la Cour. Il se peut donc que le document puisse contenir des renseignements volumineux qui sont visés par une exception et que les renseignements demandés ne puissent pas être séparés des renseignements confidentiels figurant dans le document, de sorte qu'il est impossible de les divulguer légalement. Dans ces conditions, l'affaire devait être renvoyée à la Section de première instance pour qu'elle examine les documents et statue à nouveau sur la demande conformément aux présents motifs de jugement et, si nécessaire, qu'elle examine si les exceptions discrétionnaires prévues aux alinéas 16(1)b) et c) s'appliquent.

L'appelant, qui est avocat, a agi pour son propre compte et a demandé que les dépens lui soient adjugés. Le ministre s'y est opposé en alléguant qu'en tant que plaideur qui agissait pour son propre compte, l'appelant avait droit tout au plus aux débours. Les Règles de la Cour sont inéquitables pour le plaideur qui agit pour son propre compte: il n'obtient pas de dépens s'il gagne sa cause, mais il est assujetti aux règles dans toute leur rigueur s'il la perd. Des décisions récentes ont reconnu la nécessité d'atténuer le caractère inéquitable des règles relatives aux dépens dans le cas du plaideur qui agit pour son propre compte de façon à ce qu'elles remplissent leurs multiples fins, soit de réglementer, d'indemniser et de dissuader. Même dans ce cas, des limites doivent être imposées au droit à des dépens que possèdent les plaideurs agissant pour leur propre compte. L'ancienne règle de la chancellerie indiquait qu'un plaideur profane devrait uniquement recevoir une indemnité «modérée» pour avoir perdu du temps à préparer et à présenter sa cause. Comme l'indiquent la Loi sur la Cour fédérale et les Règles, les plaideurs profanes n'ont pas droit aux honoraires d'avocat. Il y aurait lieu d'adjuger ces débours à l'appelant ainsi qu'un montant raisonnable pour le temps et les efforts qu'il a consacrés à la préparation et à la présentation de la cause devant les sections de première instance et d'appel de la Cour fédérale à la condition qu'il fournisse la preuve qu'il a engagé un coût d'opportunité en renonçant à une activité rémunératrice.

lois et règlements

Convention entre le Canada et les États-Unis d'Amérique en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune, qui constitue l'annexe I de la Loi de 1984 sur la Convention Canada-États-Unis en matière d'impôts, L.C. 1984, ch. 20, art. XXVI A (édicté par L.C. 1995, ch. 34, ann. IV, art. 15), XXVII (mod., idem, art. 16).

Freedom of Information Act, 5 U.S.C. § 552 (1994).

Internal Revenue Code, 26 U.S.C. § 6105 (2000).

Loi de 1984 sur la Convention Canada-États-Unis en matière d'impôts, L.C. 1984, ch. 20.

Loi de l'impôt sur le revenu, L.R.C. (1985) (5e suppl.), ch. 1, art. 241.

Loi modifiant la Loi de 1984 sur la Convention Canada-États-Unis en matière d'impôts, L.C. 1995, ch. 34.

Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. (1985), ch. A-1, art. 2(1), 13(1)a), (2), 16(1)b), c), 53(2).

Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7.

Loi sur la taxe d'accise, L.R.C. (1985), ch. E-15, art. 295 (édicté par L.C. 1990, ch. 45, art. 12).

Règles de la Cour fédérale (1998), DORS/98-106, règle 420.

jurisprudence

décisions appliquées:

Fong v. Chan (1999), 46 O.R. (3d) 330; 181 D.L.R. (4th) 614; 128 O.A.C. 2 (C.A.); Lavigne c. Canada (Développement des ressources humaines) (1998), 229 N.R. 205 (C.A.F.); Canada (Procureur général) c. Kahn (1998), 160 F.T.R. 83 (C.F. 1^re inst.); Coath c. Bruno Gerussi (Le), 2002 CFPI 385; [2002] A.C.F. n^o 495 (1^re inst.) (QL).

distinction faite d'avec:

Tax Analysts v. I.R.S., 217 F.Supp.2d 23 (D.D.C. 2002).

décisions examinées:

Davidson c. Canada (Procureur général), [1989] 2 C.F. 341; (1989), 36 Admin. L.R. 251; 47 C.C.C. (3d) 104; 24 C.P.R. (3d) 129; 98 N.R. 126 (C.A.); McBeth v. Dalhousie University (1986), 72 N.S.R. (2d) 224; 26 D.L.R. (4th) 321; 10 C.P.C. (2d) 69; 23 C.R.R. 317 (C.S. (A.D.)); Desjarlais c. Canada (2002), 216 F.T.R. 207 (C.F. 1^re inst.).

décisions citées:

Housen c. Nikolaisen, [2002] 2 R.C.S. 235; (2002), 211 D.L.R. (4th) 577; [2002] 7 W.W.R. 1; 10 C.C.L.T. (3d) 157; 30 M.P.L.R. (3d) 1; 286 N.R. 1; 219 Sask. R. 1; Baker Petrolite Corp. c. Canwell Enviro-Industries Ltd. (2002), 211 D.L.R. (4th) 696; 17 C.P.R. (4th) 478; 288 N.R. 201 (C.A.F.); Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada) (2003), 224 D.L.R. (4th) 1; 47 Admin. L.R. (3d) 1; 24 C.P.R. (4th) 129; 301 N.R. 41; Rubin c. Canada (Ministre des Transports), [1998] 2 C.F. 430; (1997), 154 D.L.R (4th) 414; 221 N.R. 145 (C.A.).

doctrine

Drapeau, M. W. et M. A. Racicot. Federal Access to Information and Privacy Legislation Annotated 2003. Toronto: Carswell, 2002.

APPEL interjeté d'une décision ([2002] 3 C.T.C. 347; (2002), 222 F.T.R. 145; [2002] G.S.T.C. 74) par laquelle la Section de première instance a rejeté une demande de contrôle judiciaire de la décision du Commissaire à l'information de confirmer le refus de divulguer des renseignements au sujet de l'assistance à la perception des impôts demandés ou fournis à l'Internal Revenue Service américain. Appel accueilli et affaire renvoyée à la Section de première instance pour qu'une nouvelle décision soit rendue au sujet du droit d'accès de l'appelant.

ont comparu:

David M. Sherman pour son propre compte.

David W. Chodikoff et Sointula Kirkpatrick pour l'intimé.

avocats inscrits au dossier:

Le sous-procureur général du Canada pour l'intimé.

Ce qui suit est la version française des motifs du jugement rendus par

[1]Le juge Létourneau, J.C.A.: Le présent appel soulève une question et une préoccupation d'intérêt public et gouvernemental qui concernent l'alinéa 13(1)a) de la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. (1985), ch. A-1 (la Loi) et le paragraphe premier de l'article XXVII se rapportant à l'article XXVI A du Protocole modifiant la Convention entre le Canada et les États-Unis d'Amérique en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune (la Convention). Il s'agit de savoir dans quelle mesure le ministre du Revenu national (le ministre) peut refuser de divulguer à l'appelant des renseignements que Revenu Canada possède au sujet de l'assistance à la perception de l'impôt demandée à l'Internal Revenue Service américain (IRS) ou fournie à l'IRS. Le litige porte sur l'étendue du droit que possède l'intimé en vertu de l'alinéa 13(1)a) de la Loi de refuser de divulguer des renseignements obtenus à titre confidentiel de l'IRS. Le paragraphe premier de l'article XXVII est pertinent aux fins de l'interprétation de l'alinéa 13(1)a) étant donné qu'il fixe les conditions auxquelles les renseignements échangés en vertu de la Convention sont confidentiels. La Convention et le Protocole modificateur ont respectivement été mis en application au moyen d'une Loi connue sous le nom de Loi de 1984 sur la Convention Canada-États-Unis en matière d'impôts, S.C. 1984, ch. 20 et de la Loi modifiant la Loi de 1984 sur la Convention Canada-États-Unis en matière d'impôts, L.C. 1995, ch. 34.

[2]Je tiens à dire au départ que mon appréciation de la question soulevée par le présent appel a été rendue plus difficile, et a dans une certaine mesure été gênée, par le fait que, par suite d'un malentendu, les renseignements dont l'appelant demande la divulgation n'ont pas été déposés devant nous sous forme confidentielle. Toutefois, il est toujours possible d'examiner la décision visée par l'appel et de déterminer, en vertu de l'alinéa 13(1)a) de la Loi, les principes régissant la divulgation de renseignements obtenus conformément à la Convention. Sans me lancer dans des conjectures, il peut être possible d'appliquer ces principes à certaines des demandes que l'appelant a faites.

[3]J'aimerais également faire une mise en garde. Le fait que l'alinéa 13(1)a) de la Loi n'interdit peut-être pas la communication des documents demandés ne veut pas nécessairement dire qu'ils seront communiqués. Les renseignements figurant dans ces documents peuvent être protégés en vertu d'autres dispositions de la Loi ou d'autres lois fiscales. Notre rôle se limite à déterminer la portée de l'alinéa 13(1)a) pour ce qui est du paragraphe premier de l'article XXVII de la Convention sur lequel le juge se fonde pour rejeter la demande de contrôle judiciaire présentée par l'appelant.

Les faits et la procédure

[4]L'appelant, M. David M. Sherman, est conseiller fiscal et auteur. Par une lettre en date du 19 février 1999, il a demandé à Revenu Canada (maintenant Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC)) de lui communiquer les renseignements statistiques suivants:

[traduction] En ce qui concerne l'article XXVI A de la Convention fiscale entre le Canada et les États-Unis, qui permet à Revenu Canada et à l'Internal Revenue Service américain (IRS) de se prêter mutuellement assistance pour percevoir les impôts:

1. Depuis que cette disposition est entrée en vigueur en 1995, combien de demandes Revenu Canada a-t-il faites à l'IRS et combien de demandes l'IRS a-t-il faites à Revenu Canada?

2. Quel est le montant total, en dollars, qui était en cause lorsqu'il s'est agi pour ces deux organismes de se prêter mutuellement assistance pour percevoir les impôts?

3. Dans quelle proportion les demandes ont-elles été acceptées par chacun des deux organismes aux fins de la prise de mesures?

4. Dans quelle proportion les mesures prises par chacun des deux organismes, à la suite d'une demande, ont-elles porté fruit?

5. Quel est le pourcentage des sommes demandées, en dollars, qui ont été perçues et remises par chacun des deux organismes?

6. Est-il possible d'obtenir la répartition annuelle (pour les années 1995, 1996, 1997 et 1998) de chacun des montants susmentionnés? [Non souligné dans l'original.]

Bref, l'appelant veut recevoir communication des renseignements statistiques compilés par le ministre. Il veut connaître le nombre de demandes que l'ADRC et son homologue américain, l'IRS, ont faites, le montant demandé, en dollars, le pourcentage des demandes acceptées pour chacun des organismes, le taux de réussite pour ce qui est de la perception des sommes dues et le montant en dollars effectivement perçu et remis.

[5]Le 10 mai 1999, le directeur de la Division de l'accès à l'information et de la protection des renseignements personnels, Revenu Canada, a informé l'appelant par lettre que, par application de l'exception prévue aux alinéas 13(1)a), 16(1)b) et c) de la Loi, les renseignements demandés n'avaient pas à être divulgués. L'appelant a déposé une plainte auprès du Commissaire à l'information.

[6]Par une lettre en date du 22 février 2000, le Commissaire à l'information a jugé la plainte de l'appelant non fondée et l'a rejetée. Il a conclu que les renseignements avaient été obtenus à titre confidentiel du gouvernement d'un État étranger et que leur divulgation risquerait vraisemblablement de nuire à l'application des lois fédérales. L'appelant a présenté une demande de contrôle judiciaire de cette décision devant la Section de première instance de la Cour fédérale.

[7]Le 22 mai 2002, la demande de contrôle judiciaire de l'appelant a été rejetée [[2002] 3 C.T.C. 347 (C.F. 1^re inst.)]. D'où le présent appel.

[8]J'aimerais ajouter que la question visée par l'appel, pour ce qui est de l'accès prévu par la Loi, était limitée à l'applicabilité de l'alinéa 13(1)a) étant donné que le juge de la Section de première instance (le juge) n'a pas examiné les alinéas 16(1)b) et c). Il a estimé que l'exception impérative prévue à l'alinéa 13(1)a) de la Loi s'appliquait et que les États-Unis avaient refusé de consentir à la communication. L'alinéa 13(1)a) et le paragraphe 13(2) sont ainsi libellés:

13. (1) Sous réserve du paragraphe (2), le responsable d'une institution fédérale est tenu de refuser la communication de documents contenant des renseignements obtenus à titre confidentiel:

a) des gouvernements des États étrangers ou de leurs organismes;

[. . .]

(2) Le responsable d'une institution fédérale peut donner communication de documents contenant des renseignements visés au paragraphe (1) si le gouvernement, l'organisation, l'administration ou l'organisme qui les a fournis:

a) consent à la communication;

b) rend les renseignements publics.

La décision du juge

[9]Le juge a tiré un certain nombre de conclusions qui ne sont pas contestées. La charge de la preuve nécessaire pour établir une exception à la communication incombe à la partie qui s'oppose à la communication. Le droit de se prévaloir d'une exception doit être établi selon la probabilité la plus forte. L'opinion du Commissaire à l'information est un facteur dont la Cour doit tenir compte lorsqu'elle détermine si les renseignements doivent être divulgués.

[10]L'objet de la Loi, tel qu'il est exprimé au paragraphe 2(1), est de conférer un droit étendu à la divulgation des renseignements contenus dans les documents sous le contrôle de l'administration fédérale. Par conséquent, toutes les exceptions doivent être précises et limitées et, en cas d'ambiguïté, la cour devrait choisir l'interprétation qui porte le moins possible atteinte au droit à la communication reconnu au public.

[11]Le juge a conclu qu'il fallait satisfaire à trois exigences pour que les renseignements soient visés par l'alinéa 13(1)a); les renseignements doivent être obtenus d'un État étranger, ils doivent avoir été obtenus à titre confidentiel et ils doivent avoir été obtenus du gouvernement d'un État étranger ou d'un de ses organismes. Il était également d'avis que tous les renseignements échangés en vertu de la Convention devaient être tenus pour secrets tant par les autorités fiscales canadiennes que par les autorités fiscales américaines. L'essence de la décision du juge, en ce qui concerne ces questions, se trouve dans les passages suivants des paragraphes 18 et 20 de sa décision:

En l'espèce, les documents contenant les renseignements en question sont un rassemblement de données statistiques relatives à l'assistance mutuellement fournie par les deux pays en vertu de la Convention pour percevoir les impôts. En vertu de l'article XXVIA de la Convention, les États-Unis et le Canada se prêtent mutuellement assistance sur demande pour percevoir les impôts. Le demandeur soutient que les renseignements n'ont pas été fournis par les États-Unis. Il affirme que les renseignements demandés sont simplement des statistiques figurant dans les dossiers de l'ADRC au sujet de la mesure dans laquelle une assistance a été fournie pour percevoir les impôts. Il soutient qu'aucun document individuel n'a à être communiqué et que les statistiques relatives aux renseignements et les renseignements eux-mêmes sont deux choses différentes. Toutefois, à mon avis, les statistiques font partie intégrante des renseignements fournis en vertu de la Convention puisqu'elles ne pourraient pas exister en l'absence de renseignements fournis par les États-Unis. Le gouvernement du Canada est libre de choisir les renseignements qui lui sont propres qui seront divulgués sous forme statistique, mais il y a une différence: en effet, en communiquant pareilles statistiques relatives à ses propres données, il ne nuit pas aux relations qu'il entretient avec des pays étrangers. Or, l'IRS a fait savoir au Canada qu'il ne veut pas que les renseignements soient divulgués. Pareille communication pourrait nuire aux relations existant entre le Canada et les États-Unis en vertu de la Convention.

[. . .]

Tous les renseignements échangés en vertu de l'article XXVII de la Convention se rapportant à l'article XXVIA de la Convention doivent être tenus pour secrets tant par l'ADRC que par l'IRS. Le demandeur a soutenu qu'étant donné que ce sont des statistiques internes qui sont divulguées, il ne devrait pas y avoir de modification de la politique en ce qui concerne les statistiques obtenues de gouvernements étrangers. Il est clair que si le demandeur demandait des documents et des renseignements précis échangés au sujet de particuliers conformément à la Convention, il s'agirait sans aucun doute de renseignements confidentiels auquel l'alinéa 13(1)a) s'applique. Les renseignements demandés se rapportent aux renseignements échangés en vertu de la Convention et ils devraient donc être considérés de la même façon que les renseignements échangés en vertu de la Convention. Ils devraient être tenus pour secrets [. . .] Selon la position prise par le gouvernement américain au sujet de la divulgation des renseignements, les renseignements ont été envoyés et reçus à titre confidentiel et ils ne devraient pas être divulgués. Cette position étaye l'avis selon lequel les renseignements demandés ont été obtenus à titre confidentiel. [Non souligné dans l'original.]

Le juge était convaincu que les conditions énoncées à l'alinéa 13(1)a) et au paragraphe 13(2) avaient été remplies et que l'exception impérative s'appliquait, de sorte que le ministre se voyait obligé de refuser de divulguer les renseignements demandés.

Analyse de la décision du juge

[12]Il est reconnu que l'appelant ne cherche pas à obtenir à des fins personnelles les renseignements dont la divulgation a été refusée. En sa qualité de chercheur et d'auteur, l'appelant veut apprécier le système actuel d'assistance à la perception de l'impôt ainsi que son efficience par rapport aux coûts. Il cherche également à déterminer, selon la perspective canadienne, la mesure dans laquelle le ministre s'acquitte de son obligation publique d'appliquer les lois fiscales au profit des contribuables canadiens. L'appelant a clairement affirmé devant le juge et devant nous qu'il ne cherche pas à obtenir des renseignements personnels au sujet de contribuables, ces renseignements étant, comme il en convient, de nature confidentielle et devant continuer à l'être. Il veut avoir accès à des renseignements statistiques se rapportant au système conjointement mis en place par les gouvernements américain et canadien.

a)     Les motifs d'appel invoqués par l'appelant

[13]L'appelant conteste en premier lieu la conclusion du juge selon laquelle «les statistiques [demandées] font partie intégrante des renseignements fournis en vertu de la Convention puisqu'elles ne pourraient pas exister en l'absence de renseignements fournis par les États-Unis». Il soutient que l'alinéa 13(1)a) de la Loi ne s'applique pas aux renseignements statistiques générés par les autorités canadiennes et tirés de renseignements obtenus à titre confidentiel en vertu de la Convention. Par ailleurs, accepter la conclusion du juge voudrait à son avis dire qu'aucun renseignement statistique établi à partir de renseignements confidentiels ne pourrait être divulgué même si les données statistiques ne révèlent rien au sujet des renseignements confidentiels. Ainsi, le ministre pourrait supprimer la communication de presque toutes les statistiques relatives au fonctionnement de l'ADRC.

[14]L'appelant conteste également l'acceptation par le juge de la position du gouvernement canadien selon laquelle tous les renseignements échangés en vertu de l'article XXVII de la Convention se rapportant à l'article XXVI A sont légalement tenus pour secrets par l'ADRC et par l'IRS et devraient continuer à l'être.

[15]L'appelant soutient que les deux conclusions du juge comportent une erreur de droit pour ce qui est de la portée et de l'application de l'alinéa 13(1)a) et de la Convention. Plus précisément, les conclusions sont fondées sur une mauvaise interprétation du texte de la Convention et sur une mauvaise interprétation, à l'alinéa 13(1)a), des mots «renseignements obtenus à titre confidentiel» des gouvernements d'États étrangers. L'intimé prétend de son côté que les conclusions tirées par le juge constituent simplement une décision factuelle, à savoir que les renseignements demandés n'avaient pas à être divulgués en vertu de la Loi et de la Convention.

[16]J'examinerai les deux arguments de l'appelant après avoir brièvement énoncé la norme de contrôle qui s'applique en l'espèce.

b)     La norme de contrôle

[17]Les parties à l'appel conviennent de ce qui suit. Les erreurs de droit doivent être appréciées selon la norme de la décision correcte. Les conclusions de fait ne peuvent pas être infirmées à moins de résulter d'une erreur manifeste et dominante: Housen c. Nikolaisen, [2002] 2 R.C.S. 235. Les conclusions mixtes de fait et de droit sont régies par un critère fondé sur le caractère raisonnable simpliciter. J'aimerais ajouter que lorsqu'il est possible de dégager la question de droit de la question de fait dans le cas d'une question mixte, la détermination de la question de droit est susceptible de révision selon la norme de la décision correcte: Baker Petrolite Corp. c. Canwell Enviro-Industries Ltd. (2002), 211 D.L.R. (4th) 696 (C.A.F.), au paragraphe 51.

c)     La portée de l'alinéa 13(1)a) de la Loi

[18]Selon l'alinéa 13(1)a) de la Loi, les documents contenant des renseignements qui ont été obtenus à titre confidentiel, dans ce cas-ci, des États-Unis ne peuvent pas être communiqués par le ministre. Il ne s'ensuit pas nécessairement, comme il a initialement été soutenu, que la portée de la disposition ne s'étend pas ou ne peut pas s'étendre à des renseignements canadiens, c'est-à-dire des renseignements qui sont générés ou produits ici au Canada par les autorités canadiennes. Je ne doute aucunement que les renseignements, que ce soit sous forme statistique ou non, générés par les autorités canadiennes qui contiendraient des renseignements obtenus à titre confidentiel d'un gouvernement étranger seraient visés par l'exception impérative. Ainsi, une lettre rédigée par le ministre, mais renfermant des renseignements fournis par les États-Unis à titre confidentiel ou mentionnant pareils renseignements d'une façon qui révèle leur teneur, est un document canadien renfermant, en totalité ou en partie, des renseignements visés par les paramètres de l'exception prévue à l'alinéa 13(1)a). Ce qui importe pour l'application de l'alinéa 13(1)a) n'est pas tant la source du document dont la communication est demandée que la nature confidentielle et la source des renseignements qu'il contient: voir par analogie Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Commissaire de la Gendarmerie royale du Canada) (2003), 224 D.L.R. (4th) 1 (C.S.C.), au paragraphe 32. C'est ce qui ressort clairement des mots «documents contenant des renseignements obtenus à titre confidentiel [. . .] des gouvernements des États étrangers» (non souligné dans l'original). En d'autres termes, le document demandé ne doit pas être confondu avec les renseignements qu'il contient. Il peut s'agir d'un document canadien, mais son contenu peut être américain. Bien sûr, je sais qu'il va sans dire qu'un document canadien contenant des renseignements, confidentiels ou autres, obtenus d'une source canadienne n'est pas visé par l'interdiction prévue à l'alinéa 13(1)a).

[19]Je crois que le juge était pleinement au courant de la nécessité pour le ministre de ne pas violer les conditions de l'alinéa 13(1)a) lorsque celui-ci communique ou divulgue ses propres renseignements. C'est ce qu'il voulait dire, à mon avis, lorsque, en parlant de la portée de l'alinéa 13(1)a), il a dit au paragraphe 18 précité de ses motifs, que «[l]e gouvernement du Canada est libre de choisir les renseignements qui lui sont propres qui seront divulgués sous forme statistique». Toutefois, comme le juge l'a ajouté, en communiquant pareilles statistiques relatives à ses propres données, le gouvernement doit veiller à ne pas nuire aux relations qu'il entretient avec des États étrangers qui refusent de consentir à la divulgation des renseignements contenus dans le document demandé. En d'autres termes, un document créé par le gouvernement canadien, mais composé de renseignements obtenus à titre confidentiel, en l'espèce du gouvernement américain, ne peut pas être communiqué, directement ou indirectement, au moyen de la divulgation par le gouvernement canadien de ses propres renseignements, et ce, en raison de l'alinéa 13(1)a), à moins que le consentement ne soit obtenu conformément au paragraphe 13(2) de la Loi.

[20]C'est à mon avis ce que le juge dit au paragraphe 18 de sa décision. Dans la mesure où c'est bien ce qu'il a dit, je ne puis constater aucune erreur de droit dans son interprétation de l'alinéa 13(1)a). Toutefois, cela ne règle pas la question de savoir si le ministre, dans le contexte de la convention ici en cause, peut révéler le fait même de l'existence de renseignements obtenus à titre confidentiel des États-Unis ainsi que la quantité, en termes de données statistiques, de pareils renseignements sans révéler bien sûr le contenu même des renseignements.

[21]J'ai minutieusement examiné la question et j'en suis venu à la conclusion que le simple fait que pareils renseignements existent n'est pas visé par l'exception impérative prévue à l'alinéa 13(1)a). Je fonde ma conclusion sur le fait que la Convention autorisant l'échange de renseignements confidentiels et les lois qui appliquent cette Convention sont des documents publics. D'une part, le public sait que les renseignements concernant des contribuables individuels sont confidentiels. D'autre part, il s'attend à ce que, dans le contexte d'une entente d'assistance mutuelle aux fins de la perception des impôts, les renseignements confidentiels nécessaires à la perception des impôts seront échangés entre les parties à l'entente. Confirmer simplement l'existence de ce que chacun sait déjà ou de ce qui est communément connu n'est pas une communication. Toutefois, la question de l'ampleur de l'échange de pareils renseignements pose plus de problèmes, en ce qui concerne les demandes qui sont faites et l'argent demandé, perçu et remis, provenant des États-Unis.

[22]Le juge était d'avis que les statistiques faisaient partie intégrante des renseignements confidentiels qui avaient été fournis et qu'elles ne pouvaient pas exister sans ces renseignements. Les statistiques étaient donc visées par l'exception impérative prévue à l'alinéa 13(1)a). Je crois comprendre que le juge faisait référence aux statistiques rassemblées et fournies par l'IRS. Bien sûr, ces statistiques constituent des renseignements obtenus à titre confidentiel d'un organisme d'un État étranger et je ne puis constater aucune erreur de droit dans cette conclusion du juge.

[23]Toutefois, si le juge voulait également inclure les statistiques générées par le gouvernement canadien à partir des renseignements confidentiels reçus de l'IRS, je crois que la conclusion qu'il a tirée est trop englobante et que, pour la maintenir, il faut interpréter libéralement l'exception impérative prévue à l'alinéa 13(1)a). Pourtant, comme il en a déjà été fait mention, les exceptions, plus précisément les exceptions impératives applicables à certaines catégories comme celle-ci, qui font présumer que la divulgation des renseignements a un effet défavorable, doivent être précises et interprétées strictement: Rubin c. Canada (Ministre des Transports), [1998] 2 C.F. 430 (C.A.), aux pages 442 à 444; M. W. Drapeau et M. A. Racicot, Federal Access to Information and Privacy Legislation Annotated 2003, Carswell, Toronto, pages 351, 356 et 357. À la limite, cette conclusion, à savoir que les statistiques tirées de renseignements confidentiels font partie intégrante de ces renseignements pourrait signifier et signifierait que toutes les statistiques relatives aux lois fiscales et, de fait, aux opérations gouvernementales visant l'application de ces lois pourraient faire l'objet d'un refus de communication. Il ressort du libellé de cette conclusion que celle-ci comporte des conséquences qui dépassent de beaucoup le champ d'application de l'alinéa 13(1)a) de la Loi et de cette Convention visant à assurer une assistance mutuelle sur le plan fiscal.

[24]À mon avis, pour que les statistiques produites par le ministre soient visées par les paramètres de l'alinéa 13(1)a), ces statistiques doivent révéler plus que l'existence et la quantité de renseignements confidentiels obtenus de l'IRS: elles doivent révéler le contenu des renseignements. Les renseignements statistiques préparés par le ministre qui révèlent, par exemple, que 50 demandes d'assistance se rapportant à la Loi sur la taxe d'accise [L.R.C. (1985), ch. E-15] et que 105 demandes de ce genre relatives à la Loi de l'impôt sur le revenu [L.R.C. (1985) (5^e suppl.), ch. 1] ont été faites par l'IRS n'entraînent pas une divulgation des renseignements eux-mêmes obtenus à titre confidentiel d'un organisme d'un gouvernement étranger qui déclenche l'application de l'alinéa 13(1)a) et qui correspond au sens que cette disposition donne au terme renseignement.

[25]Comme je l'ai dit au début de ces motifs, cette interprétation de l'alinéa 13(1)a) ne veut pas dire qu'un refus de communication ne peut pas être justifié en vertu d'autres exceptions impératives ou discrétionnaires prévues par la Loi. C'est à mon avis ce à quoi le juge songeait lorsqu'il a dit que le gouvernement du Canada est libre de choisir les renseignements qui lui sont propres qui seront divulgués sous forme statistique, mais qu'il doit veiller à ne pas nuire aux relations qu'il entretient avec des pays étrangers.

d)     Les renseignements échangés en vertu de l'article XXVII se rapportant à l'article XXVI A de la Convention devraient-ils tous être tenus pour secrets?

[26]Comme il en a ci-dessus été fait mention, le juge a conclu que tous les renseignements échangés en vertu de l'article XXVII de la Convention se rapportant à l'article XXVI A devraient être tenus pour secrets, comme l'ADRC et l'IRS les considéraient. Le juge a essentiellement fourni, à l'appui de sa conclusion, deux motifs qui sont liés entre eux à un point tel que je les examinerai ensemble. En premier lieu, bien que les renseignements demandés se rapportaient à des renseignements échangés en vertu de la Convention, ils devraient être considérés comme s'il s'agissait des renseignements eux-mêmes échangés en vertu de la Convention. Deuxièmement, l'IRS croyait que les renseignements avaient été envoyés au Canada et reçus par le Canada à titre confidentiel. La question de la confidentialité des renseignements échangés en vertu de la Convention est régie par le paragraphe premier de l'article XXVII de la Convention, qui est ainsi libellé:

1. [. . .] Les renseignements reçus par un État contractant sont tenus secrets de la même manière que les renseignements obtenus en application de la législation fiscale de cet État et ne sont communiqués qu'aux personnes ou autorités (y compris les tribunaux et organes administratifs) concernées par l'établissement ou le recouvrement des impôts auxquels la Convention s'applique, par l'administration et la mise à exécution de ces impôts ou par les décisions sur les recours relatifs à ces impôts [. . .] Ces personnes ou autorités n'utilisent ces renseignements qu'à ces fins. Elles peuvent faire état de ces renseignements au cours d'audiences publiques de tribunaux ou dans des jugements. [Non souligné dans l'original.]

[27]Ce paragraphe s'applique uniquement aux renseignements reçus par le Canada qui doivent alors être tenus pour secrets. En principe, il ne s'étend pas aux renseignements envoyés à l'IRS par le Canada. Ainsi, les demandes canadiennes d'assistance qui sont faites auprès de l'IRS ne sont pas des renseignements qui, selon cette clause, doivent être tenus pour secrets par le ministre à moins qu'elles ne contiennent également des renseignements reçus de l'IRS qui, selon la Convention, doivent être tenus pour secrets. Le fondement juridique de la confidentialité des renseignements canadiens ainsi envoyés doit se trouver dans certaines autres dispositions, comme l'article 241 de la Loi de l'impôt sur le revenu, L.R.C. (1985) (5^e suppl.), ch. 1, dans sa forme modifiée, et l'article 295 [édicté par L.C. 1990, ch. 45, art. 12] de la Loi sur la taxe d'accise, L.R.C. (1985), ch. E-15, dans sa forme modifiée qui, d'une façon générale, interdisent la divulgation de renseignements concernant des contribuables individuels. L'intimé n'a pas invoqué ces deux dispositions à l'appui de la position qu'il a prise devant le juge et devant nous. Je m'abstiendrai donc de déterminer la portée et l'effet que ces dispositions ont sur la demande de l'appelant. Cela dit, je crois que le paragraphe premier de l'article XXVII de la Convention n'exige pas que les renseignements statistiques que le ministre a compilés au sujet du fonctionnement du régime d'assistance à la perception des impôts soient tenus secrets, à condition que les statistiques ne contiennent aucun renseignement reçu d'un autre État contractant par le Canada en vertu de la Convention.

[28]À l'audience, l'avocat de l'intimé a attiré notre attention sur la décision que la Cour américaine de district pour le district de Columbia a récemment rendue dans l'affaire Tax Analysts v. I.R.S., 217 F.Supp.2d 23. Il a mentionné cette décision, qui a été rendue le 5 août 2002, à l'appui de la thèse selon laquelle tous les renseignements échangés en vertu d'une convention fiscale, comme ceux qui sont en cause dans la présente instance, sont secrets et n'ont pas à être divulgués. La décision est intéressante non seulement pour ce qu'elle dit, mais aussi pour ce qu'elle révèle.

[29]La demanderesse, Tax Analysts, était une société dont la fonction primordiale d'éducation publique consistait à publier des renseignements au sujet de l'adoption et de l'administration de lois fiscales américaines. Elle avait demandé à l'IRS, en vertu de la Freedom of Information Act [5 U.S.C. § 552 (1994)] américaine, des renseignements concernant la Pacific Association of Tax Administrators (PATA). Elle demandait tous les documents de l'IRS concernant la PATA, y compris ceux qui se rapportaient à ses réunions, à ses débats, à ses décisions et à la dotation en personnel. La PATA était composée des États-Unis, du Japon, de l'Australie et du Canada. Les documents de l'IRS contenaient des renseignements échangés par les membres de la PATA, lors de congrès, sur une vaste gamme de questions telles que l'évitement fiscal transfrontalier, l'évasion fiscale et d'autres questions fiscales internationales. Les renseignements ainsi échangés étaient assujettis à une disposition relative à leur nature secrète qui était identique à celle qui figure dans notre convention ainsi que dans la United States Model Income Tax Convention, article 26, première clause.

[30]La Cour de district a conclu que les renseignements demandés au sujet des congrès n'avaient pas à être divulgués, non à cause de la disposition relative à la nature secrète des documents, qui est identique à celle qui figure dans notre convention, mais à cause d'une disposition que le Congrès avait récemment édictée en vue d'assurer la confidentialité des renseignements découlant d'obligations visées par des traités. L'article 6105 du Code américain [Internal Revenue Code, Title 26], édicté en l'an 2000, crée une exception selon laquelle les renseignements visés par un traité sont secrets. Cette disposition prévoit qu'en général, les renseignements se rapportant à une convention fiscale ne doivent pas être divulgués. Les mots [traduction] «renseignements se rapportant à une convention fiscale» et «convention fiscale» sont définis comme suit en termes généraux:

[traduction] Pour l'application de la présente disposition --

(1) Renseignements se rapportant à une convention fiscale

Les mots «renseignements se rapportant à une convention fiscale» s'entendent

(A) d'une entente conclue avec l'autorité compétente d'un gouvernement étranger ou de gouvernements étrangers conformément à une convention fiscale;

(B) d'une demande de redressement fondée sur une convention fiscale;

(C) de renseignements de base se rapportant à pareille entente ou à son application;

(D) d'un document visant la mise en application de pareille entente; et

(E) de tout autre renseignement échangé conformément à une convention fiscale qui est tenu pour confidentiel ou secret en vertu de la convention fiscale.

(2) Convention fiscale

Les mots «convention fiscale» s'entendent--

(A) de toute convention relative à l'impôt sur le revenu, à l'impôt sur les donations et aux droits de succession; ou

(B) de toute autre convention ou entente bilatérale, y compris les conventions et ententes multilatérales et de toute entente se rapportant à un bien aux États-Unis visant à éviter la double imposition, à empêcher l'évasion fiscale et à assurer la non-discrimination à l'égard des impôts, l'échange de renseignements fiscaux pertinents avec les États-Unis, ou l'assistance mutuelle en matière fiscale. [Non souligné dans l'original.]

La quatrième exception à la règle de la non-communication autorise la divulgation des renseignements ne concernant pas un contribuable particulier uniquement [traduction] «si le secrétaire décide, après avoir consulté chaque autre partie à la convention fiscale, que la divulgation ne nuirait pas à l'administration des impôts».

[31]Aux pages 27 et 28 de sa décision, la Cour de district a dit ce qui suit:

[traduction] Néanmoins, la demanderesse affirme avec insistance que l'article 6103 est déterminant et elle signale une décision de la Cour de district dans laquelle il a été statué que l'article 6103 ne protège pas l'analyse juridique et les conclusions juridiques. Tax Analysts v. IRS, 117 F. 3d 607, 611-12 (D.C.Cir.1997); Pl.'s Opp'n & Cross-Mot. à 19. Toutefois, cette décision ne s'applique pas puisque l'article 6103 n'est pas ici en litige. De fait, en réponse à l'avis exprimé par la Cour de district dans la décision Tax Analysts, le Congrès a édicté l'article 6105, en exprimant clairement son intention d'exempter pleinement les renseignements non protégés antérieurement par l'article 6103 s'ils peuvent être considérés comme des «renseignements se rapportant à une convention fiscale». Tax Analysts, 152 F.Supp.2d à 12; H.R. Conf. Rep. n^o 106-1033, à 1008 et 1009.

[. . .]

Le fait que le Congrès a récemment édicté l'article 6105 indique qu'il voulait que les renseignements se rapportant à une convention fiscale soient assujettis aux normes plus strictes de divulgation au lieu d'édicter une loi qui protégerait les renseignements qui ont déjà été exemptés de la divulgation en vertu de l'article 6103. 26 U.S.C. § 6105. En outre, l'«IRS a exprimé les préoccupations précises dont le Congrès voulait traiter en édictant l'article 6105 [. . .] à savoir, éviter de nuire aux relations entre les parties au traité». [Non souligné dans l'original.]

[32]Dans la mesure où le juge a conclu, comme il semble l'avoir fait, que tous les renseignements visés par la Convention, y compris les renseignements purement canadiens envoyés aux États-Unis, doivent être tenus pour secrets par le Canada, je crois qu'il a commis une erreur. Le caractère secret au sens de la Convention ne s'applique qu'aux renseignements reçus à titre confidentiel de l'IRS, contrairement à l'alinéa 6105(1)(E) du Code américain [titre 26], qui protège non seulement les renseignements reçus par un État contractant, mais aussi [traduction] «tout autre renseignement échangé conformément à une convention fiscale» [non souligné dans l'original] lorsque les renseignements sont tenus pour confidentiels ou secrets en vertu de cette convention fiscale. Je puis constater que les parties à la Convention veulent se protéger en tenant les renseignements pour secrets et considérer comme confidentiels tous les renseignements échangés en vertu de la Convention. Toutefois, la portée du paragraphe premier de l'article XXVII est beaucoup plus restreinte que celle de l'article 6105 du 26 U.S.C. Si le législateur voulait assurer ce genre de protection générale invoquée par l'intimé, pour ce qui est de la nature secrète et confidentielle des renseignements, il aurait dû le dire. Il ne nous incombe pas de formuler de nouveau ce que le législateur voulait et aurait dû dire, mais qu'il a omis de dire. Notre rôle consiste à mettre en application ce qui est réellement dit d'une façon non ambiguë, même si telle n'était pas l'intention.

[33]Je crois qu'à ce stade et avant d'examiner la demande précise de l'appelant, il serait utile de résumer les conclusions que j'ai tirées au sujet du refus du ministre, conformément à l'alinéa 13(1)a) de la Loi, de divulguer les renseignements échangés en vertu de la Convention:

a) l'alinéa 13(1)a) de la Loi s'applique uniquement aux renseignements obtenus à titre confidentiel de l'IRS par le ministre, et, conformément au paragraphe premier de l'article XXVII de la Convention, seuls les renseignements reçus de l'IRS par le ministre doivent être tenus pour secrets: cette disposition ne s'applique pas aux renseignements canadiens, c'est-à-dire les renseignements produits ou générés au Canada et envoyés à l'IRS par le ministre à moins que les renseignements ne contiennent également des renseignements reçus à titre confidentiel de l'IRS et qu'en divulguant les renseignements canadiens, on révèle le contenu de ces renseignements confidentiels;

b) la simple confirmation du fait même que des renseignements ont été obtenus à titre confidentiel par le ministre en vertu de la Convention ne constitue pas une communication au sens de l'alinéa 13(1)a) de la Loi: il s'agit d'une simple confirmation de ce que chacun sait déjà et de ce à quoi chacun s'attend avec raison;

c) les statistiques obtenues à titre confidentiel de l'IRS par le ministre en vertu de la Convention sont des renseignements secrets en vertu du premier paragraphe de l'article XXVII de la Convention auxquels l'alinéa 13(1)a) de la Loi s'applique;

d) les statistiques générées par le ministre et tirées de renseignements obtenus à titre confidentiel de l'IRS ne sont pas des renseignements visés par les paramètres de le paragraphe premier de l'article XXVII de la Convention auxquels l'alinéa 13(1)a) de la Loi s'applique, à moins que leur divulgation ne révèle le contenu des renseignements confidentiels eux-mêmes.

[34]J'appliquerai maintenant ces principes aux demandes que l'appelant a faites en vue d'avoir accès aux documents de l'ADRC.

Application de ces principes aux demandes que l'appelant a faites en vue d'avoir accès aux documents de l'ADRC

[35]Dans la question n^o 6 précitée, l'appelant a demandé la répartition annuelle des statistiques se rapportant aux éléments visés par les cinq questions antérieures. L'avocat de l'intimé nous a dit, et l'appelant accepte la réponse de l'intimé, qu'aucune répartition annuelle n'existe. Cela règle la question n^o 6.

[36]Selon la première question, l'appelant cherche à avoir accès aux renseignements se rapportant au nombre de demandes d'assistance faites à l'IRS par l'ADRC et à l'ADRC par l'IRS. Le document contenant des renseignements provenant du Canada qui révèle le nombre de demandes faites à l'IRS par l'ADRC n'est pas visé par une exception prévue à l'alinéa 13(1)a) de la Loi. Le document qui contient des renseignements au sujet du nombre de demandes faites à l'ADRC par l'IRS lorsque pareils renseignements proviennent du Canada n'est pas non plus visé par une exception, même si les statistiques sont tirées de renseignements obtenus à titre confidentiel de l'IRS.

[37]La question n^o 2 se rapporte au montant total, en dollars, qui est en cause dans les diverses demandes d'assistance à la perception qui sont faites. Je crois que chaque montant mentionné dans chaque demande précise faite à l'ADRC par l'IRS constitue un renseignement concernant un contribuable obtenu à titre confidentiel par l'ADRC d'un organisme d'un État étranger. Dans ce sens, il s'agit d'un renseignement visé par la Convention, contrairement aux statistiques se rapportant au nombre de demandes. À mon avis, il en va de même pour l'ensemble de ces montants. Il est vrai que les montants individuels perdent leur individualité lorsqu'ils sont rassemblés, mais je ne crois pas que ce raisonnement s'applique à la question de la confidentialité. Les montants individuels, pour ainsi dire, cumulent leur confidentialité plutôt que de la perdre. Cet aspect de la demande de l'appelant est donc visé par l'exception prévue à l'alinéa 13(1)a) de la Loi. Toutefois, aucune exception de ce genre prévue par ces dispositions ne s'applique au montant total, en dollars, qui est en cause dans les demandes faites à l'IRS par l'ADRC.

[38]Les questions n^os 3 et 4 sont axées sur les mesures prises et sur leur succès. Elles découlent logiquement de la première question. L'appelant veut connaître le nombre de demandes, exprimé en pourcentage, qui sont acceptées aux fins des mesures à prendre ainsi que le taux de réussite. Je crois que le raisonnement que l'on applique en répondant à la première question fournit la réponse à ces deux questions et que la conclusion est la même. Ces chiffres ne sont pas visés par une exception.

[39]L'appelant cherche, au moyen de la question n^o 5, à obtenir des renseignements au sujet du montant, exprimé en pourcentage, qui est perçu et remis par l'ADRC et par l'IRS. Comme pour la question n^o 2, le montant perçu pour le compte de l'IRS et remis à l'IRS n'a pas à être divulgué. Divulguer le montant perçu, exprimé en pourcentage, c'est révéler le montant total réclamé par l'IRS, soit un renseignement que l'ADRC a obtenu à titre confidentiel d'un État contractant. Toutefois, même si le montant total réclamé par l'ADRC n'est pas visé par l'exception, les statistiques, exprimées en pourcentage, et les montants perçus et remis par l'IRS constituent des renseignements confidentiels au sens de l'alinéa 13(1)a). Les statistiques sont des renseignements canadiens se rapportant à des renseignements américains, mais la nature des renseignements canadiens est telle que ce sont en fait les renseignements américains eux-mêmes obtenus à titre confidentiel de l'IRS.

[40]Pour plus de commodité et pour assurer une meilleure compréhension, je reproduis sous forme de schéma les conclusions que j'ai tirées au sujet de la demande d'accès aux documents de l'ADRC que l'appelant a faite et de l'application de l'alinéa 13(1)a) de la Loi:

Types de rensei-gnements deman-dés par M. Sherman	Renseignements relatifs aux deman-des faites à l'IRS par l'ADRC	Renseignements relatifs aux de-mandes faites à l'ADRC par l'IRS
1. Nombre de demandes	Demandes faites à l'IRS par l'ADRC. - Non visées par une exception	Demandes faites à l'ADRC par l'IRS. - Non visées par une exception
	- Il s'agit de rensei-gnements cana-diens se rapportant à des renseigne-ments canadiens. Ils ne sont donc pas régis par l'alinéa 13(1)a).	- Il s'agit de renseignements canadiens se rap-portant à des ren-seignements américains, mais les renseigne-ments canadiens ne révèlent pas le contenu des ren-seignements américains et ne sont pas régis par l'alinéa 13(1)a).
2. Montant total, en dollars, visé par les demandes d'assistance à la perception	Montant en cause dans les demandes faites à l'IRS par l'ADRC. - Non visé par une exception	Montant en cause dans les deman-des faites à l'ADRC par l'IRS. - Visé par une exception
	- Il s'agit de renseignements canadiens se rapportant à des renseignements canadiens. Ils ne sont donc pas régis par l'alinéa 13(1)a).	- Il s'agit de renseignements canadiens se rapportant à des renseignements américains, mais les renseigne-ments canadiens sont les rensei-gnements améri-cains confiden-tiels eux- mêmes, qui sont rassem-blés, et sont donc régis par l'alinéa 13(1)a).
3. Nombre de demandes, en pourcentage, acceptées aux fins de mesures à prendre	Nombre de deman-des faites par l'ADRC, en pour-centage, acceptées aux fins à prendre de mesures par l'IRS. - Non visées par une exception	Nombre de demandes faites par l'IRS, en pourcentage, acceptées aux fins de la prise de mesures par l'ADRC. - Non visées par une exception
	- Il s'agit de ren-seignements cana-diens se rappor-tant à des rensei-gnements améri- cains, mais les renseignements canadiens ne révèlent pas le contenu des ren-seignements amé-ricains; il s'agit uniquement de données statis-tiques.	- Il s'agit de renseignements canadiens se rapportant à des renseignements canadiens. Ils ne sont donc pas régis par l'alinéa 13(1)a).
4. Nombre de demandes, expri-mées en pourcen-tage, qui ont donné lieu à des mesures fruc-tueuses	Nombre de de-mandes, en pour-centage, faites à l'IRS par l'ADRC, qui ont donné lieu à des mesures fruc-tueuses de la part de l'IRS. - Non visées par une exception	Nombre de demandes, en pourcentage, faites à l'ADRC par l'IRS, qui ont donné lieu à des mesures fruc-tueuses de la part de l'ADRC. - Non visées par une exception
	- Il s'agit de renseignements canadiens se rapportant à des renseignements américains, mais les renseigne-ments canadiens ne révèlent pas le contenu des ren-seignements amé-ricains; il s'agit uniquement de données statisti-ques.	- Il s'agit de renseignements canadiens se rapportant à des renseignements canadiens. Ils ne sont donc pas régis par l'alinéa 13(1)a).
5. Montant total demandé, en dollars et en pourcentage, qui a été perçu et remis	Montant total, en dollars et en pour-centage, se rappor-tant à des deman-des faites à l'IRS par l'ADRC qui a été remis à l'ADRC. - Visé par une exception	Montant total, en dollars et en pourcentage, se rapportant à des demandes faites à l'ADRC par l'IRS qui a été remis à l'IRS. - Visé par une exception
	- Il s'agit de ren-seignements cana-diens se rapportant à des renseigne-ments américains, mais les renseigne-ments canadiens sont en fait les renseignements américains eux-mêmes, étant donné qu'ils révè-lent le contenu de renseignements reçus à titre confi-dentiel des É.-U.	- Il s'agit de renseignements canadiens se rap-portant à des ren-seignements canadiens, mais les renseigne-ments canadiens révéleraient le montant total, en dollars, demandé par l'IRS, soit un renseignement confidentiel qui est donc régi par l'alinéa 13(1)a).
6. Répartition annuelle	S.O.	S.O.

[41]Je suis arrivé à ces conclusions au sujet de la demande d'accès de l'appelant sans examiner les documents. Je ne sais pas sous quelle forme les renseignements demandés par l'appelant sont présentés dans le document. Le document peut contenir des renseignements volumineux qui sont visés par une exception, et il se peut que les renseignements demandés ne puissent pas être séparés des renseignements confidentiels figurant dans le document, de sorte qu'il est impossible de les divulguer légalement.

[42]De plus, en rendant sa décision, le juge ne s'est pas prononcé sur le bien-fondé de l'exception relative au préjudice que le ministre a invoquée en se fondant sur les alinéas 16(1)b) et c) de la Loi.

[43]Dans ces conditions, je crois que la meilleure solution, sinon la plus sensée, consiste à renvoyer l'affaire à la Section de première instance de la Cour pour que celle-ci examine les documents demandés et statue à nouveau sur la demande de l'appelant conformément aux conclusions tirées par la Cour au sujet de la portée de l'alinéa 13(1)a) de la Loi et du paragraphe premier de l'article XXVII de la Convention. Si le juge qui rend la nouvelle décision, après avoir examiné les documents, conclut qu'une partie de la demande de communication de l'appelant n'est pas assujettie à l'exception impérative prévue par la Loi, il devra alors statuer sur les exceptions discrétionnaires invoquées par l'intimé en vertu des alinéas 16(1)b) et c) de la Loi.

Le droit de l'appelant aux dépens

[44]En se fondant sur le paragraphe 53(2) de la Loi, l'appelant demande qu'on lui accorde les frais et dépens, et ce, peu importe que l'appel soit accueilli ou non. L'appelant est un avocat qui agissait pour son propre compte en première instance et devant nous. L'avocat de l'intimé soutient qu'en sa qualité de plaideur agissant pour son propre compte, l'appelant a au plus droit uniquement aux débours. En outre, il conteste l'argument de l'appelant selon lequel de nouveaux principes nécessitant interprétation ont été soulevés au regard de la Loi. Je n'ai pas à examiner ce dernier point étant donné que j'ai conclu que l'appel doit être accueilli. Je veux simplement ajouter que l'appel soulevait de nouvelles questions d'intérêt public pour ce qui est de l'interprétation du paragraphe pemier de l'article XXVII de la Convention et de la mesure dans laquelle l'alinéa 13(1)a) de la Loi s'applique, dans le contexte de la Convention en question, aux documents générés par le ministre à partir de renseignements confidentiels obtenus des États-Unis.

[45]Dans l'arrêt Davidson c. Canada (Procureur général), [1989] 2 C.F. 341 (C.A.), aux pages 345 et 346, cette Cour a eu recours à la notion d'égalité devant la loi pour refuser d'adjuger les dépens à un avocat qui agissait pour son propre compte. M. le juge Mahoney a dit ce qui suit:

À mon avis, cet avocat et procureur est principalement un plaideur qui agit pour lui-même et, aux fins de la taxation des frais et des dépens, il doit être traité comme tel. À mon sens, réserver à un plaideur qui agit pour lui-même un traitement différent de celui qu'on réserve à un autre seulement parce que le premier est avocat et procureur, c'est faire manifestement plus violence au concept de l'égalité devant la loi que de traiter deux plaideurs qui agissent pour eux-mêmes de la même manière lors même que l'un serait avocat et procureur.

Il est intéressant de noter que trois ans plus tôt, dans l'arrêt McBeth v. Dalhousie University (1986), 72 N.S.R. (2d) 224, aux pages 230 à 232, la Cour d'appel de la Nouvelle-Écosse avait également eu recours à la notion d'égalité devant la loi pour arriver à la conclusion contraire: la pratique selon laquelle les dépens n'étaient pas adjugés à un plaideur agissant pour son propre compte était purement discriminatoire. La Cour d'appel de la Nouvelle-Écosse a statué que les plaideurs qui agissent pour leur propre compte devraient se voir adjuger les dépens de la même façon qu'un plaideur qui est représenté par un avocat.

[46]Il est maintenant généralement reconnu que l'adjudication des dépens peut remplir plus d'une fonction. En vertu des règles contemporaines, l'adjudication des dépens peut servir à réglementer, à indemniser et à dissuader. Elle réglemente en encourageant les plaideurs à en arriver à un règlement tôt dans le processus et à faire preuve de retenue. Elle décourage les comportements et litiges impétueux, futiles et abusifs. Elle vise à indemniser, du moins en partie, la partie qui a eu gain de cause et qui a parfois engagé de grosses dépenses pour faire valoir ses droits. Ces trois buts légitimes sont compromis par une règle rigoureuse voulant que les plaideurs qui agissent pour leur propre compte n'ont pas droit aux dépens. La personne qui présente une réclamation n'est pas adéquatement indemnisée pour le temps et l'effort qu'elle a consacrés à se préparer en vue de la conduite du litige. Elle n'est pas non plus indemnisée de ce qu'il lui en a coûté pour consulter un avocat au stade initial de l'affaire ou au cours de l'instance. Son adversaire n'est pas porté à régler l'affaire puisqu'il ne supporte pas de frais s'il est débouté ou si un règlement raisonnable est refusé, et qu'il recouvre tous les frais s'il a gain de cause. Ainsi, la règle 420 des Règles [Règles de la Cour fédérale (1998), DOR/98-106] ne permet pas alors de réaliser le but même pour lequel elle a été édictée, soit un règlement de l'affaire tôt dans le processus par l'octroi de dépens à caractère dissuasif. Vice-versa, le plaideur qui agit pour son propre compte n'obtient pas de dépens s'il gagne sa cause, mais il est assujetti aux règles dans toute leur rigueur s'il la perd.

[47]Dans de récentes décisions, on a reconnu la nécessité d'atténuer le caractère inéquitable de la règle qui s'applique au plaideur qui agit pour son propre compte et de laisser les règles contemporaines relatives aux dépens remplir leurs multiples fins. Dans l'arrêt Fong v. Chan (1999), 46 O.R. (3d) 330, à la page 338, la Cour d'appel de l'Ontario a conclu, après avoir minutieusement examiné la jurisprudence, [traduction] «que dans l'ensemble les arrêts contemporains appuient la thèse selon laquelle les avocats qui agissent pour leur propre compte et les plaideurs profanes qui agissent pour leur propre compte peuvent se voir adjuger les dépens, ces dépens pouvant inclure un montant pour les honoraires d'avocat». La Cour a ensuite statué que l'adjudication des dépens demeure discrétionnaire.

[48]Au paragraphe 26 de sa décision, la Cour a également fixé comme suit les limites au droit à des dépens que possèdent les plaideurs agissant pour leur propre compte:

[traduction] J'aimerais également ajouter que les plaideurs qui agissent pour leur propre compte, qu'ils aient reçu une formation juridique ou non, n'ont pas droit à des dépens déterminés sur la même base que les dépens du plaideur qui a recours à un avocat. Comme on l'a reconnu dans la décision Chorley, précitée, tous les plaideurs subissent une perte de temps en participant à une procédure judiciaire. Le plaideur qui agit pour son propre compte ne devrait pas recouvrer ses frais pour le temps et l'effort que n'importe quel plaideur devrait consacrer à l'affaire. Les dépens devraient uniquement être adjugés aux plaideurs profanes qui peuvent démontrer qu'ils ont consacré leur temps et leurs efforts à effectuer le travail habituellement accompli par un avocat dont les services ont été retenus pour conduire le litige et qu'ils ont donc engagé un coût d'opportunité en renonçant à une activité rémunératrice. Comme le reconnaissait l'ancienne règle de la chancellerie, un plaideur profane qui agit pour son propre compte devrait uniquement recevoir une indemnité «modérée» ou «raisonnable» pour avoir perdu du temps à préparer et à présenter sa cause. Cela exclut les indemnités habituelles accordées sur une base quotidienne aux plaideurs qui, ordinairement, assisteraient de toute façon à l'audience.

[49]La Section de première instance de la Cour a parfois relâché la règle établie dans l'arrêt Davidson, précité, tout en reconnaissant, comme M. le juge Marceau l'a fait dans l'arrêt Lavigne c. Canada (Développement des ressources humaines) (1998), 229 N.R. 205 (C.A.F.) que les plaideurs profanes n'ont pas droit aux honoraires d'avocat prévus dans la Loi sur la Cour fédérale [L.R.C. (1985), ch. F-7] et dans les Règles de la Cour fédérale (1998) à moins que des modifications ne soient apportées à la Loi ou aux Règles.

[50]Dans la décision Canada (Procureur général) c. Kahn (1998), 160 F.T.R. 83 (C.F. 1^re inst.), M. le juge Teitelbaum a adjugé au défendeur, qui agissait pour son propre compte et qui faisait l'objet de procédures de contrôle judiciaire, lesquelles avaient ensuite été abandonnées, la somme de 5 607,51 $ que le défendeur avait engagée pour se défendre. Ce montant était destiné à rembourser le défendeur des sommes qu'il avait payées pour obtenir des conseils juridiques au sujet de la demande de contrôle judiciaire et d'un avis de requête concernant l'adjudication des dépens. Le juge a également ordonné le paiement d'une somme globale (2 500 $) destinée à rembourser le défendeur du temps qu'il avait «perdu» à défendre ses intérêts.

[51]Dans la décision Coath c. Bruno Gerussi (Le), 2002 CFPI 385; [2002] A.C.F. n^o 495 (1^re inst.) (QL), M. le protonotaire Hargrave a suivi la décision Kahn et a adjugé les dépens à un plaideur qui agissait pour son propre compte pour le temps qu'il avait perdu à défendre ses intérêts: voir également Desjarlais c. Canada (2002), 216 F.T.R. 207 (C.F. 1^re inst.), dans laquelle la demande qu'un plaideur qui agissait pour son propre compte avait faite en vue d'obtenir les dépens avait été rejetée pour le motif qu'elle était prématurée.

[52]L'appelant a consacré son temps et ses efforts à faire le travail normalement accompli par l'avocat qui l'aurait représenté s'il avait eu recours à un avocat pour conduire le litige. De plus, dans les deux procédures où l'appelant était en cause, il n'y avait pas de procès dans lequel il lui aurait fallu comparaître. Il s'agissait de procédures auxquelles il n'aurait pas eu à assister si ce n'avait été du fait qu'il agissait pour son propre compte. Tout en respectant les paramètres des Règles, je crois qu'il convient d'adjuger les dépens suivants à l'appelant, en plus de ses débours et sur dépôt d'éléments de preuve appropriés à l'appui de la demande: un montant raisonnable pour le temps et les efforts que l'appelant a consacrés à la préparation et à la présentation de la cause en première instance et en appel sur preuve que, ce faisant, il a engagé un coût d'opportunité en renonçant à une activité rémunératrice.

Conclusion

[53]Pour ces motifs, j'accueille l'appel, j'infirme la décision que le juge a rendue le 22 mai 2002 et je renvois l'affaire au juge en chef adjoint de la Section de première instance ou à un juge que celui-ci aura désigné pour qu'une nouvelle décision soit rendue au sujet du droit d'accès de l'appelant aux documents demandés, compte tenu de l'interprétation donnée par la Cour au paragraphe premier de l'article XXVII de la Convention, à l'alinéa 13(1)a) et, au besoin, aux alinéas 16(1)b) et c) de la Loi. J'accorde à l'appelant ses débours et ses frais tels qu'ils sont déterminés dans ces motifs.

Le juge Desjardins, J.C.A.: Je souscris aux présents motifs.

Le juge Evans, J.C.A.: Je souscris aux présents motifs.