A-106-02
2003 CAF 35
Gulf Log Salvage Co-Operative Association, Sa Majesté du chef de la province de la Colombie-Britannique et Jim Doyle, ministre des Forêts (appelants)
c.
Early Recovered Resources Inc. (intimée)
et
Coast Forest and Lumber Association et Independent Timber Marketing Association (intervenantes)
Répertorié: Early Recovered Resources Inc. c. Gulf Log Salvage Co-Operative Assn. (C.A.)
Cour d'appel, juges Rothstein, Pelletier et Malone, J.C.A.--Vancouver, 18 décembre, 2002; Ottawa, 24 janvier 2003.
Droit constitutionnel -- Partage des pouvoirs -- Régime législatif provincial concernant la récupération de billots -- Ce régime relève-t-il de la compétence fédérale en matière de droit maritime? -- Jugement déclaratoire recherché selon lequel la législation provinciale est invalide -- Indifférence du Canada -- Le juge des requêtes a conclu qu'une fois qu'il est décidé que l'objet de la partie IX de la Forest Act est visé par la définition d'assistance au sens de la Convention internationale de 1989 sur l'assistance, il n'y a pas de compétence provinciale -- Le fait que l'objet de la législation soit visé par la définition de sauvetage n'est pas concluant quant à la compétence constitutionnelle -- Le sauvetage est de compétence fédérale, parce qu'il entre sous la rubrique énumérée «bâtiments ou navires» -- La définition d'assistance dans la Convention ne modifie pas la répartition des compétences dans le cadre de la Constitution -- Véritable question: le régime provincial de récupération de billots est-il suffisamment lié aux bâtiments ou navires pour que la définition élargie de sauvetage s'applique? -- Analyse du caractère véritable -- Au vu du dossier, la Cour n'est pas en mesure de décider s'il existe un lien suffisant entre la récupération de billots et les bâtiments ou navires pour justifier une compétence fédérale -- Les cours ne doivent pas se prononcer sur la validité constitutionnelle d'une législation en l'absence d'un dossier factuel adéquat -- L'affaire doit faire l'objet d'un procès.
Droit maritime -- Sauvetage -- Récupération de billots dans la rivière Fraser (C.-B.) -- La province a adopté un régime de délivrance de permis -- L'intimée croit que les sommes payées pour la récupération sont trop faibles et préfère le régime plus généreux de la Convention internationale de 1989 sur l'assistance qui a été intégrée dans la Loi sur la marine marchande du Canada -- La Loi sur la marine marchande du Canada ne définit pas la notion d'«assistance» de sorte que la définition de la Convention s'applique -- Le sauvetage est de compétence fédérale, parce qu'il entre dans la rubrique énumérée «bâtiments ou navires» -- La définition d'assistance dans la Convention ne modifie pas la répartition des compétences dans le cadre de la Constitution -- Les faits contestés soulèvent des questions sérieuses à instruire -- La Cour n'est pas en mesure de trancher les questions constitutionnelles en raison du dossier factuel inadéquat.
Il s'agit d'un appel interjeté par la Couronne du chef de la province de la Colombie-Britannique d'une décision de M. le juge Hugessen de rejeter une requête en jugement sommaire qui avait rejeté une action concernant la récupération de billots dans la rivière Fraser. La province a soutenu que la loi et le règlement provinciaux prévoyaient un régime complet pour la récupération de billots de sorte qu'une telle demande ne relevait pas du droit maritime canadien ni de la compétence de la Cour fédérale. Le juge de première instance, bien qu'il n'ait pas déclaré l'invalidité comme telle, a clairement indiqué qu'il considérait la législation ultra vires.
L'activité en cause est la récupération de billots laissés dans les eaux côtières et les rivières à la suite d'opérations forestières. La province a adopté un régime qui prévoit la délivrance de permis à ceux qui se livrent à la récupération des billots. L'intimée, Early Recovered Resources Inc., croit que les sommes payées à ceux qui récupèrent les billots sont trop faibles et elle cherche à obtenir un jugement déclarant invalide la législation provinciale afin de tirer avantage du régime plus généreux envisagé par la Convention internationale de 1989 sur l'assistance qui a été intégrée dans la Loi sur la marine marchande du Canada. Le Canada manifeste peu d'intérêt à faire valoir cette compétence, puisqu'il n'a pas comparu en la présente instance. La Loi sur la marine marchande du Canada ne définit pas la notion d'«assistance» de sorte que la définition d'«opération d'assistance» prévue dans la Convention s'applique au présent litige: «tout acte ou activité entrepris pour assister un navire ou tout autre bien en danger dans des eaux navigables ou dans n'importe quelles autres eaux». Le juge des requêtes a conclu qu'une fois qu'il est décidé que l'objet de la partie IX de la Forest Act est visé par la définition d'assistance au sens de la Convention, la province ne peut pas faire valoir sa compétence. Par l'intégration de la Convention dans le droit interne, le législateur a étendu la notion de sauvetage maritime pour y inclure les biens comme les billots et les estacades.
Arrêt: l'appel est rejeté.
Le sauvetage n'étant pas une compétence énumérée à l'article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867, le fait que l'objet de la législation soit visé par la définition de sauvetage n'est pas concluant quant à la compétence constitutionnelle. Le sauvetage est un objet de compétence fédérale, parce qu'il entre dans une rubrique énumérée: les bâtiments ou navires. La définition d'assistance dans la Convention ne peut pas modifier la répartition des compétences dans le cadre de la Constitution. Donc, la véritable question est de savoir si le régime provincial de récupération de billots est suffisamment lié aux bâtiments ou navires pour que la définition élargie de sauvetage s'y applique.
Pour trancher la question de la validité de la législation provinciale, il faut se servir de l'analyse du caractère véritable décrite récemment par la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Bande Kitkatla c. Colombie-Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture). Cette analyse comporte trois questions: 1) la disposition contestée empiète-t-elle sur une compétence fédérale et, si oui, dans quelle mesure? 2) s'il y a empiétement, la disposition contestée fait-elle néanmoins partie d'un régime législatif provincial valide? 3) si elle fait partie d'un tel régime, y est-elle suffisamment intégrée? Pour décider de cette affaire en faveur de la province, il faudrait en arriver à la conclusion qu'il n'existe pas un lien suffisant entre la récupération de billots et les bâtiments ou navires pour justifier une compétence fédérale. Le dossier dont la Cour dispose ne lui permet pas de rendre une telle décision. Bien qu'il s'agisse d'une demande en jugement sommaire et que chaque partie se doive de présenter sa cause sous son meilleur jour, les cours ne doivent pas se prononcer sur la validité constitutionnelle d'une législation en l'absence d'un dossier factuel adéquat. L'affaire doit donc être instruite, mais il est entendu que la question de la validité constitutionnelle de la législation provinciale n'a pas encore été tranchée.
Le juge Malone, J.C.A.: Hormis la validité constitutionnelle de la législation, au cours de l'argumentation, il est devenu évident qu'il y avait des faits contestés qui influenceraient l'issue de l'action si la législation fédérale et la Convention devaient prévaloir au bout du compte. Ces faits contestés soulèvent des questions sérieuses à instruire se rapportant à l'applicabilité du chapitre 3 de la Convention traitant des droits des assistants et à la récupération de billots sur la rivière Fraser. Il faudrait se pencher notamment sur les questions suivantes: une estacade, de laquelle se sont échappés les billots, est-elle un navire selon la définition donnée par la Convention; la revendication de propriété faite par la province satisfait-elle aux exigences de propriété découlant de l'article 8, qui traite des obligations du propriétaire d'un navire ou de biens sauvés; les billots menacent-ils l'environnement de manière à donner ouverture à une réclamation en vertu des articles 13 et 14; et, une réclamation pour une indemnité spéciale calculée en vertu de l'article 14 et présentée à l'encontre de la province peut-elle être accueillie?
lois et règlements
| Convention internationale de 1989 sur l'assistance, qui constitue l'annexe V de la Loi modifiant la Loi sur la marine marchande du Canada et une autre loi en conséquence, L.C. 1993, ch. 36, art. 1 «bien», «opération d'assistance», 8, 13, 14. |
| Forest Act, R.S.B.C., 1996, ch. 157, art. 122--126. |
| Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Vict., ch. 3 (R.-U.) (mod. par la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.), annexe de la Loi constitutionnelle de 1982, no 1) [L.R.C. (1985), appendice II, no 5], art. 91. |
| Loi sur la marine marchande du Canada, L.R.C. (1985), ch. S-9, art. 449.1 (édicté par L.C. 1993, ch. 36, art. 1). |
| Log Salvage Regulation for the Vancouver Log Salvage District, B.C. Reg. 220/81. |
jurisprudence
décision suivie:
Bande Kitkatla c. Colombie-Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), [2002] 2 R.C.S. 146; (2002), 210 D.L.R. (4th) 577; [2002] 6 W.W.R. 1; 1 B.C.L.R. (4th) 1; [2002] 2 C.N.L.R. 143; 165 B.C.A.C. 1; 286 N.R. 131.
distinction faite d'avec:
Feoso Oil Ltd. c. Sarla (Le), [1995] 3 C.F. 68; (1995), 184 N.R. 307 (C.A.).
APPEL à l'encontre de la décision d'un juge des requêtes ([2002] 4 C.F. 626) qui a rejeté une requête en jugement sommaire concernant la validité constitutionnelle de la partie IX d'une loi de la Colombie-Britannique, la Forest Act. Appel rejeté.
ont comparu:
Timothy Leadem, c.r., et Nancy Brown pour les appelants.
Angela McCue et Margot Venton pour l'intimée.
David F. McEwen pour les intervenantes.
avocats inscrits au dossier:
Direction des services juridiques du ministère du procureur général, Victoria (C.-B.), pour les appelants.
Sierra Legal Defence Fund, Vancouver, pour l'intimée.
McEwen, Schmitt & Co., pour les intervenantes.
Ce qui suit est la version française des motifs du jugement rendus par
[1]Le juge Pelletier, J.C.A.: Il s'agit d'un appel interjeté par Sa Majesté la Reine du chef de la province de la Colombie-Britannique (la province) à l'encontre du rejet de sa requête en jugement sommaire. La demanderesse (intimée dans l'appel) a intentée une action sollicitant un jugement déclarant invalide la partie IX [articles 122 à 126] de la Forest Act, R.S.B.C., 1996, ch. 157, portant sur la récupération maritime des billots, et son règlement d'application (Log Salvage Regulation for the Vancouver Log Salvage District, B.C. Reg. 220/81), au motif qu'ils constituent une législation liée au sauvetage, soit une matière relevant de la compétence exclusive du gouvernement fédéral. La province a cherché à abréger le litige en présentant une requête en jugement sommaire, faisant valoir la validité constitutionnelle de sa législation. Sa requête a toutefois été rejetée pour des motifs qui, bien que n'étant pas une déclaration d'invalidité comme telle, ne laissaient aucun doute sur la conclusion du juge des requêtes selon laquelle la législation provinciale était ultra vires. Cette décision est publiée à [2002] 4 C.F. 626 (1re inst.).
[2]L'activité en cause est la récupération de billots laissés dans les eaux côtières et les rivières à la suite d'opérations forestières. La province a adopté un régime qui prévoit la délivrance de permis à ceux qui se livrent à la récupération des billots, l'établissement d'un organisme qui reçoit et vend les billots ainsi que la distribution du produit de la vente des billots récupérés à ceux qui les ont récupérés et à ceux qui revendiquent un intérêt dans ces billots. La législation utilise comme terme «récupération de billots» (log salvage), mais selon moi, l'objectif de la législation aurait été atteint aussi aisément si le mot «recovery» avait été utilisé au lieu du mot «salvage». Ceci étant dit, je n'attache aucune importance à l'utilisation du mot «salvage» dans la législation.
[3]L'intimée croit que les sommes payées à ceux qui récupèrent les billots dans le cadre du régime provincial sont trop faibles et elle cherche, par un jugement déclarant invalide la législation provinciale, à s'assujettir au régime plus généreux envisagé par la Convention internationale de 1989 sur l'assistance [qui constitue l'annexe V de la Loi modifiant la Loi sur la marine marchande du Canada et une autre loi en conséquence, L.C. 1993, ch. 36], de laquelle le Canada est signataire et qui a été intégrée dans la Loi sur la marine marchande du Canada, L.R.C. (1985), ch. S-9 (la Loi sur la marine marchande). Si elle a gain de cause, la responsabilité d'une activité que la province réglemente depuis longtemps se retrouvera entre les mains du gouvernement du Canada, lequel manifeste peu d'intérêt à assumer cette charge, puisqu'il n'a pas comparu en la présente instance afin de faire valoir la compétence qui, selon ce que prétend la demanderesse, lui revient.
[4]L'article 449.1 [édicté par L.C. 1993, ch. 36, art. 1] de la Loi sur la marine marchande prescrit que la Convention internationale de 1989 sur l'assistance (la Convention) a force de loi au Canada. La Convention [à l'article premier] définit «opération d'assistance» comme «tout acte ou activité entrepris pour assister un navire ou tout autre bien en danger dans des eaux navigables ou dans n'importe quelles autres eaux». «Bien» est défini comme «tout bien qui n'est pas attaché de façon permanente et intentionnelle au littoral et comprend le fret en risque». «Assistance» n'est pas définie dans la Loi sur la marine marchande de sorte que la définition de la Convention s'applique dans le cadre du présent litige.
[5]Le juge des requêtes a conclu qu'une fois qu'il est décidé que l'objet de la partie IX de la Forest Act et de son règlement d'application est visé par la définition d'assistance au sens de la Convention, la province ne peut pas, d'aucune façon, faire valoir sa compétence à l'égard de cet objet. Il a conclu [au paragraphe 5], sur la foi du libellé de la Convention et de son intégration dans le droit interne, que «le législateur a clairement légiféré de manière à ce que la notion de sauvetage maritime du droit du sauvetage vise les "biens" comme les billots et les estacades». Il a fait remarquer que lorsque les rédacteurs de la Convention ont fait en sorte qu'elle s'applique aux [traduction] «biens de toutes sortes», ils n'avaient pas l'intention d'imposer des restrictions quant à la nature des biens.
[6]Le sauvetage n'est pas en soi une compétence énumérée à l'article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Vict., ch. 3 (R.-U.) [(mod. par la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.), annexe de la Loi constitutionnelle de 1982, no 1) [L.R.C. (1985), appendice II, no 5]], de sorte que le fait que l'objet de la législation soit visé par la définition de sauvetage n'est pas concluant quant à la compétence constitutionnelle. Le sauvetage est un objet de compétence fédérale, parce qu'il entre dans l'une des rubriques énumérées, à savoir les bâtiments ou navires. La définition d'assistance dans la Convention ne peut pas modifier la répartition des compétences dans le cadre de la Constitution. Par conséquent, la question n'est pas de savoir si le régime provincial de récupération des billots est visé par la définition élargie de sauvetage, mais plutôt de savoir si ce régime est suffisamment lié aux bâtiments ou navires pour que la définition élargie de sauvetage s'y applique. En d'autres mots, la récupération de billots n'est pas un aspect des notions de bâtiments ou de navires (et soumise à la compétence du gouvernement fédéral) du seul fait qu'elle soit visée par la définition de sauvetage. Si le régime provincial relève de la compétence du gouvernement fédéral, c'est parce qu'il est nécessairement accessoire aux bâtiments ou aux navires et qu'il est donc à juste titre qualifié de sauvetage.
[7]Pour trancher la question de la validité de la législation provinciale, il faut se servir de l'analyse du caractère véritable, qui a été établie dans l'arrêt Bande Kitkatla c. Colombie-Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), [2002] 2 R.C.S. 146, au paragraphe 58:
| 1. Les dispositions contestées empiètent-elles sur une compétence fédérale et dans quelle mesure? |
| 2. Si les dispositions contestées empiètent sur une compétence fédérale, font-elles néanmoins partie d'un régime législatif provincial valide? |
| 3. Si les dispositions contestées font partie d'un régime provincial valide, y sont-elles suffisamment intégrées? |
[8]La province a établi sa position en relation avec le lien existant entre la récupération de billots et l'exploitation forestière et la foresterie. Pour décider dans le sens souhaité par la province, il faudrait toutefois que j'en arrive à la conclusion qu'il n'existe pas un lien suffisant entre la récupération de billots et les bâtiments ou navires pour justifier une compétence fédérale. Le dossier dont je dispose ne me permet pas de rendre une telle décision. Bien qu'il s'agisse d'une demande en jugement sommaire où chaque partie se doit de [traduction] «présenter [sa] cause sous son meilleur jour» (voir Feoso Oil Ltd. c. Sarla (Le), [1995] 3 C.F. 68 (C.A)), une cour ne doit pas se prononcer sur la validité constitutionnelle d'une législation à moins de disposer d'un dossier factuel adéquat.
[9]Par conséquent, je ne peux pas me prononcer sur la question qui a été soumise au juge des requêtes. Il reviendra au juge qui présidera le procès de trancher l'affaire au vu d'un dossier complet. L'affaire doit être instruite, comme en a décidé le juge des requêtes, mais il est entendu que la question de la validité constitutionnelle de la législation provinciale n'a pas encore été tranchée. Comme la présente décision sur la requête en jugement sommaire est au même effet que celle du juge des requêtes, l'appel doit être rejeté. Selon ce que les parties ont convenu, chacune assumera ses propres frais.
Le juge Rothstein, J.C.A.: Je souscris aux présents motifs.
* * *
Ce qui suit est la version française des motifs du jugement rendus par
[10]Le juge Malone, J.C.A.: Je souscris aux motifs de M. le juge Pelletier au sujet du présent appel, mais j'aimerais ajouter les observations suivantes.
[11]Hormis la validité constitutionnelle de la législation, il y a lieu d'aborder une autre question. Lors de la présentation de sa requête en jugement sommaire, la province a invoqué des faits constitutionnels dont l'intimée a convenu. Toutefois, au cours de l'argumentation, il est devenu évident qu'il y avait d'autres faits pertinents quoique contestés qui influenceraient l'issue de l'action si la législation fédérale et la Convention devaient prévaloir au bout du compte.
[12]Ces faits contestés soulèvent des questions sérieuses à instruire se rapportant à l'applicabilité du chapitre 3 de la Convention traitant des droits des assistants et à la récupération de billots sur la rivière Fraser. Sans limiter d'aucune manière les questions à instruire, il faudrait se pencher sur les questions suivantes, à savoir: si une estacade, de laquelle se sont échappés les billots flottants, est un navire selon la définition donnée par la Convention à ce mot; si la revendication de propriété faite par la province satisfait aux exigences de propriété découlant de l'article 8, qui traite des obligations du propriétaire d'un navire ou de biens sauvés; si les billots en cause menacent l'environnement de manière à donner ouverture à une réclamation en vertu des articles 13 et 14 et, en dernier lieu, si une réclamation pour une indemnité spéciale calculée en vertu de l'article 14 et présentée à l'encontre de la province peut être accueillie dans ces circonstances.
[13]Bien que le dossier ne soit pas clair quant à savoir si toutes ces questions ont été examinées minutieusement devant le juge des requêtes, elles soulèvent collectivement des questions sérieuses à instruire.