T-387-01
2003 CFPI 681
SNC Lavalin Inc. (demanderesse)
c.
Le ministre de la Coopération internationale et le ministre des Affaires étrangères (défendeurs)
Répertorié: SNC Lavalin Inc. c. Canada (Ministre de la Coopération internationale) (1re inst.)
Section de première instance, juge Gibson--Ottawa, 8 avril et 30 mai 2003.
Accès à l'information -- Décision de l'ACDI de communiquer des renseignements concernant la vérification intégrée du Projet de protection et de mise en valeur du Nil -- Recours en révision exercé en vertu de l'art. 44(1) de la Loi sur l'accès à l'information -- Nature de l'entreprise de la demanderesse -- Mission de l'ACDI -- La demanderesse a-t-elle droit à l'exemption de communication prévue par l'art. 19 et s'est-elle acquitté du fardeau que lui imposait l'art. 20?-- Principes de base établis par la jurisprudence -- Désaccord avec la conclusion tirée par la juge Layden-Stevenson dans le jugement Cie H.J. Heinz du Canada Ltée c. Canada -- L'exemption obligatoire prévue à l'art. 19 ne s'applique pas aux recours exercés en vertu de l'art. 44 -- La demanderesse n'a pas traité de façon satisfaisante du libellé restrictif de l'art. 27 -- La Cour n'est pas prête à interpoler des mots qui ne s'y trouvent pas dans l'art. 28(1) -- Le contrôle indépendant d'une communication envisagée n'est autre qu'un élément «d'équité» complémentaire à l'objectif visé par la Loi, c.-à-d. faciliter l'accès à l'information gouvernementale -- Arrêt Siemens Canada Ltd. c. Canada (Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux) non suivi, car la question qui y était soulevée pour la première fois devant la Cour d'appel n'a pas été pleinement débattue -- Parce qu'ils sont libellés au conditionnel, les affidavits soumis ne permettent pas d'accorder l'exemption de communication prévue aux alinéas 20(1)b), c) et d), car il ne suffit pas d'établir que la communication pourrait causer un préjudice -- En tant qu'entreprise de renom ayant une vaste expérience du partenariat avec le gouvernement canadien pour des projets d'ingénierie outre-mer, la demanderesse était consciente de l'engagement du gouvernement de donner accès au public à l'information qu'elle détient.
Il s'agit d'un recours exercé par un tiers en vertu du paragraphe 44(1) de la Loi sur l'accès à l'information en vue d'obtenir la révision de la décision de l'Agence canadienne de développement international (ACDI) de communiquer des documents concernant la vérification intégrée du Projet de protection et de mise en valeur du Nil. Le tiers en question réclamait également une ordonnance exemptant ces documents de la communication ou, accessoirement, une ordonnance fractionnant davantage les documents à communiquer à la demanderesse.
SNC Lavalin est une société d'ingénierie et de construction d'envergure mondiale qui possède des bureaux partout au Canada et une trentaine d'autres pays, dont l'Égypte. Elle offre notamment des services d'intégration de systèmes et des partenariats secteur public-secteur privé. Elle participe à des projets connus sous l'appellation de projets CPET (construction, propriété, exploitation et transfert). La phase II du projet du Nil était un projet CPET. Le secteur de l'ingénierie et de la construction où la SNC livre concurrence est d'envergure mondiale.
Le ministre de la Coopération internationale est responsable envers le Parlement de l'ACDI, qui a pour mission d'aider les pays en développement en vue d'un développement économique et social durable et d'accorder une aide humanitaire pour favoriser les intérêts politiques et économiques du Canada à l'étranger grâce à la promotion de la justice sociale, de la stabilité internationale et des relations économiques à long terme, au profit de la communauté mondiale.
L'article 19 interdit la communication de tout document contenant des renseignements personnels, sous réserve de certaines exceptions. L'article 20 interdit la divulgation de certains renseignements concernant des tiers. L'article 27 porte sur l'obligation d'aviser le tiers de l'existence de demandes de renseignements et l'article 28 permet aux tiers de présenter ses observations.
Il s'agit de déterminer: 1) si SNC peut revendiquer l'exemption prévue à l'article 19 de la Loi; 2) si SNC s'est acquittée de la preuve qui lui incombe aux termes de l'article 20 de la Loi.
Les principes de base ont été récemment examinés par la juge Layden-Stevenson dans le jugement H.J. Heinz Co. of Canada Ltd. c. Canada, de base. Les exceptions au droit d'accès du public aux documents de l'administration fédérale doivent être précises et limitées. Les tribunaux ne doivent pas restreindre l'accès par le public, sauf dans les cas où c'est le plus manifestement requis. Le fardeau de persuasion est lourd à cet égard et incombe à la partie qui s'oppose à la communication. La norme de preuve qui s'applique à l'examen des exemptions prévues au paragraphe 20(1) de la Loi est celle de la prépondérance des probabilités.
Jugement: la demande est rejetée.
La Cour se dissocie de la conclusion tirée par la juge Layden-Stevenson dans le jugement H.J. Heinz selon laquelle l'exemption obligatoire prévue à l'article 19 de la Loi s'applique aux recours exercés en vertu de l'article 44.
L'avocat des ministres défendeurs soutenait que, si l'on interprétait les articles 27 et 28 de la Loi de façon à donner à un tiers la possibilité de présenter des observations sur des points qui dépassent le cadre d'application des exemptions de l'article 20, une anomalie en résulterait du fait qu'aucune possibilité équivalente ne serait offerte au tiers visé par la demande de renseignements qui tombent dans le champ d'application d'une autre exemption obligatoire de la sorte que prévoient les articles 13, 19 et 24 de la Loi, alors qu'il était clairement loisible au législateur d'étendre tout simplement la portée des articles 27 et 28 pour aboutir au même résultat obtenu au regard d'une exemption obligatoire aux termes de l'article 20. Les arguments de la demanderesse n'abordent pas de façon satisfaisante la question de la teneur nettement restrictive de l'article 27 et celle de la position anormalement privilégiée des prestataires d'information dont les renseignements pourraient tomber dans le champ d'application d'une autre exemption obligatoire. Les ministres ont invoqué des arguments solides en vue de restreindre la portée de la position anormalement privilégiée susmentionnée. La question n'a pas été jusqu'ici définitivement traitée.
Interpréter le libellé du paragraphe 28(1) de la Loi de façon à conférer à un tiers le droit de présenter des observations qui dépassent le champ d'application des exemptions de l'article 20 de la Loi exigerait l'introduction de nouveaux mots dans ce paragraphe. Étant donné que l'objectif de la Loi, tel que l'énonce clairement le législateur, consiste à faciliter l'accès à l'information gouvernementale et, qu'à mon sens, un contrôle indépendant d'une communication envisagée n'est autre qu'un élément «d'équité» complémentaire à cet objectif, et en raison également du contexte général de la Loi et de la teneur quelque peu ambiguë, sur le plan grammatical et celui du sens ordinaire, des termes formant les paragraphes 27(1) et 28(1), force est de conclure que la demanderesse n'était pas fondée à réclamer une exemption au regard de la communication totale ou partielle des documents en cause en invoquant l'article 19 de la Loi. Bien qu'elle ait été effectivement soumise à la Cour d'appel fédérale dans l'affaire Siemens Canada Ltd. c. Canada (Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux), la question n'a pas été soulevée devant le juge des requêtes et n'a pas été pleinement débattue en appel. Il n'y a donc pas lieu de suivre l'opinion formulée par le juge Sexton dans l'arrêt Siemens. La Cour estime qu'aucune autre exemption afférente à l'article 19 de la Loi n'est justifiée à part celles qui ont été initialement proposées au nom des défendeurs et dont la portée a été quelque peu élargie suite à l'audition de la demande.
À l'appui de l'exemption de communication en vertu des alinéas 20(1)b), c) et d), la demanderesse a déposé un affidavit dans lequel le déposant attestait que la demanderesse avait de tout temps tenu de tels renseignements pour confidentiels et que leur communication risquait vraisemblablement de lui causer des pertes financières appréciables ou de nuire à sa position concurrentielle et aussi, d'entraver ses négociations en vue de contrats ou à d'autres fins. Cela dit, en tant qu'entreprise de renom possédant une vaste expérience des affaires gouvernementales au Canada et plus particulièrement du partenariat avec le gouvernement canadien pour des projets d'ingénierie outre-mer, la demanderesse, pleinement avertie de l'engagement de celui-ci au sujet de l'accès par le public à l'information qu'elle détient, la demanderesse aurait fourni à l'Administration fédérale les renseignements qui se retrouvent dans les documents requis en l'espèce. En ce qui concerne l'applicabilité de l'alinéa 20(1)b) de la Loi, la Cour est persuadée que certaines pièces dont on demande la communication contiennent des renseignements de nature financière, que la demanderesse tient pour confidentiels, qu'elle a fournis à l'ACDI et qu'elle a toujours considérés comme confidentiels. Rien ne permet cependant de conclure que les renseignements au dossier fournis par la demanderesse à l'ACDI sont, objectivement parlant, confidentiels, compte tenu de leur teneur, de leurs objectifs et des conditions qui ont entouré leur préparation ou leur communication.
Quant à l'alinéa 20(1)c) de la Loi, l'auteur de l'affidavit s'exprime au conditionnel lorsqu'il traite du préjudice et du risque de pertes financières. Le langage conditionnel est d'importance cruciale, car il ne suffit pas simplement que la demanderesse établisse que la communication pourrait lui causer un préjudice. Il en va de même pour l'alinéa 20(1)d). La demanderesse ne s'est pas déchargée du fardeau que lui imposait la Loi.
lois et règlements
Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. (1985), ch. A-1, art. 3 «tiers», 13 (mod. par L.C. 2000, ch. 7, art. 21), 19, 20, 24, 27, 28, 44(1).
| Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. (1985), ch. P-21, art. 3 «renseignements personnels», 8 (mod. par L.C. 1994, ch. 35, art. 39; 2000, ch. 7, art. 26). |
jurisprudence
décisions appliquées:
Cie H.J. Heinz du Canada Ltée c. Canada (Procureur général), [2003] 4 C.F. 3 (1re inst.) (sur les principes de base); Air Atonabee Ltd. c. Canada (Ministre des Transports) (1989), 27 C.P.R. (3d) 180; 27 F.T.R. 194 (C.F. 1re inst.); Bristol-Myers Squibb Co. c. Canada (Procureur général) (2003), 226 D.L.R. (4th) 138; 24 C.P.R. (4th) 417; 303 N.R. 63 (C.A.F.).
décisions non suivies:
Cie H.J. Heinz du Canada Ltée c. Canada (Procureur général), [2003] 4 C.F. 3 (1re inst.) (sur la conclusion que l'exemption obligatoire prévue à l'art. 19 de la Loi sur l'accès à l'information s'applique aux instances régies par l'art. 44); Siemens Canada Ltd. c. Canada (Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux) (2002), 21 C.P.R. (4th) 575 (C.A.F.).
décision citée:
Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 S.C.R. 27; (1998), 36 O.R. (3d) 418; 154 D.L.R. (4th) 193; 50 C.B.R. (3d) 163; 33 C.C.E.L. (2d) 173; 221 N.R. 241; 106 O.A.C. 1.
doctrine
Agence canadienne de développement international, Rapport ministériel sur les plans et les priorités 2001-2002.
Driedger, Elmer A. Construction of Statutes, 2nd ed. Toronto: Butterworths, 1983.
RECOURS exercé en vertu du paragraphe 44(1) de la Loi sur l'accès à l'information en vue d'obtenir la révision de la décision de l'Agence canadienne de développement international (ACDI) de communiquer des renseignements concernant la vérification intégrée du Projet de protection et de mise en valeur du Nil. La demande est rejetée.
ont comparu:
Martha A. Healey pour la demanderesse.
Christopher M. Rupar pour les défendeurs.
avocats inscrits au dossier:
Ogilvy Renault, Ottawa, pour la demanderesse.
Le sous-procureur général du Canada pour les défendeurs.
Ce qui suit est la version française des motifs de l'ordonnance rendus par
Le juge Gibson:
INTRODUCTION
[1]Les présents motifs font suite à une demande présentée par SNC Lavalin Inc. (la demanderesse) en vertu du paragraphe 44(1) de la Loi sur l'accès à l'information1 (la Loi), dont la teneur suit:
44. (1) Le tiers que le responsable d'une institution fédérale est tenu, en vertu de l'alinéa 28(1)b) ou du paragraphe 29(1), d'aviser de la communication totale ou partielle d'un document peut, dans les vingt jours suivant la transmission de l'avis, exercer un recours en révision devant la Cour.
La demanderesse a qualité de «tiers» au sens du paragraphe 44(1), ce terme étant défini à l'article 3 de la Loi.
[2]Aux fins des présents motifs, les dispositions pertinentes de la Loi figurent à l'annexe «A».
[3]Par lettre du 15 décembre 2000, la demanderesse, en sa qualité de «tiers», a été informée par le Coordonnateur de l'accès à l'information que l'Agence canadienne de développement international (ACDI), agissant vraisemblablement sous l'autorité des ministres défendeurs, avait reçu une demande soumise en vertu de la Loi visant à obtenir:
[traduction] Les documents de travail des vérificateurs, y compris l'ensemble des documents dont leurs vérificateurs et l'ACDI se sont servis au cours de la vérification intégrée, effectuée en février 1999, du Projet de protection et de mise en valeur du Nil. J'ai lu le rapport de vérification où l'on signale, entre autres, des problèmes ayant trait aux objectifs du projet (pages 6 à 8). Par documents, j'entends toutes les notes d'information, la correspondance, les rapports, les minutes officielles des réunions ainsi que les ébauches de ces minutes rédigées par le (la) secrétaire de séance, les notes, les annotations et les notes autocollantes, les courriels et tous autres documents de discussion écrits ou en version électronique relatifs à ce projet et ce, à tous les échelons de la gestion et du personnel de l'institution2.
et se proposait de communiquer certains de ces documents en réponse à la demande.
[4]Les «documents» visés par la communication envisagée au nom des défendeurs (les documents) ont été mis à la disposition de la demanderesse qui s'est alors adressée au président de l'ACDI en vue de savoir pourquoi les documents ne devraient pas être communiqués en tout ou en partie, comme le prévoit le paragraphe 28(1) de la Loi. Le président de l'Agence a pris la décision de faire part de ces documents en tout ou en partie en donnant avis de cette décision à la demanderesse comme le prescrit le paragraphe 28(1) en question.
[5]La présente demande s'en est ensuivie.
DEMANDE DE REDRESSEMENT
[6]Dans son avis de demande, la demanderesse cherche à obtenir le redressement suivant:
[traduction]
La présente demande vise à obtenir:
| 1. Un contrôle par la Cour fédérale du Canada, en application de l'article 44 de la Loi, de la décision rendue par l'Agence canadienne de développement international, dossier A-2000-00009, portant communication d'une partie des documents requis en vertu de la Loi, notamment, ceux qui concernent la vérification intégrée du Projet de protection et de mise en valeur du Nil; |
| 2. une ordonnance portant que les documents sont exemptés de la communication ou, accessoirement, une ordonnance fractionnant davantage les documents à communiquer à la demanderesse en vertu de la Loi; |
| 3. les dépens, y compris les frais professionnels et la TPS applicable; et |
| 4. toute autre ordonnance que l'avocat peut éventuellement requérir et que cette honorable Cour jugerait juste et opportune3. |
DISPOSITIONS LÉGISLATIVES ET ORDONNANCE DE CONFIDENTIALITÉ
[7]La demanderesse s'est appuyée sur les alinéas 20(1)b), c) et d) et sur l'article 19 de la Loi (voir l'annexe «A») pour ce qui a trait à l'exemption de communication ou, accessoirement, à un plus grand fractionnement des documents. Suite à l'audition de cette demande, les ministres défendeurs ont consenti à plus de fractionnement en application de l'article 19 de la Loi, mais non au point où la demande perd tout objet.
[8]Sur requête présentée au nom de la demanderesse, une ordonnance de confidentialité a été rendue au regard de cette demande faisant ainsi que les documents en cause et les affidavits déposés pour le compte de la demanderesse et des ministres défendeurs sont conservés par la Cour à titre confidentiel et ne figurent pas dans la version publique des dossiers des parties.
LES PARTIES
[9]Dans la version publique du dossier confidentiel de la demanderesse, celle-ci est décrite en ces termes:
[traduction] SNC est une société d'ingénierie et de construction d'envergure mondiale qui possède des bureaux partout au Canada et dans plus de 30 autres pays. L'un de ces bureaux se trouve au Caire (Égypte). SNC participe aujourd'hui à des projets dans près de 100 pays. La société assure des services d'ingénierie, d'approvisionnement, de construction ainsi que de gestion et de financement de projets dans divers secteurs industriels, notamment les produits chimiques et le pétrole, les mines et la métallurgie, les produits pharmaceutiques, l'agro-alimentaire, les infrastructures et la construction, l'énergie, le transport en commun, l'environnement, la défense et les télécommunications.
Elle offre des services innovateurs dans des domaines qui comprennent notamment l'intégration de systèmes et les partenariats secteur public-secteur privé. Dans le cadre de ses services d'intégration de systèmes, SNC est bien placée pour jouer le rôle d'entrepreneur principal, de gérant de programme et d'intégrateur de systèmes pour des projets vastes et complexes.
Au chapitre des partenariats secteur public-secteur privé, SNC participe à des projets connus sous l'appellation de projets CPET et CPT. Un projet CPET (construction, propriété, exploitation et transfert) est celui que SNC construit, possède et exploite pour une certaine période et qu'elle transfère par la suite à un tiers. Un projet CPT (construction, propriété et transfert) est celui que la SNC construit et possède, mais qu'elle transfère ensuite sans l'avoir exploité. La phase II du projet PMVN [protection et mise en valeur du Nil, auquel se rapportent les documents requis], était un projet CPET.
Le secteur de l'ingénierie et de la construction où la SNC livre concurrence est d'envergure mondiale4.
[10]Le ministre de la Coopération internationale est le ministre de tutelle responsable envers le Parlement pour l'Agence canadienne de développement international5. Dans le message du ministre qui fait partie du Rapport ministériel sur les plans et les priorités 2001-2002, l'ACDI est qualifiée de «principal organisme du gouvernement canadien responsable des activités de coopération internationale». Dans ce document, sous la rubrique «Mandat et objectifs», on peut lire ce qui suit:
Les trois objectifs de la politique étrangère du Canada formulés dans l'énoncé du gouvernement de 1995 qui s'intitulait Le Canada dans le monde, sont la promotion de la prospérité, la protection de la sécurité au Canada et dans le monde et le rayonnement des valeurs canadiennes. Dans ce contexte de politique étrangère, le mandat de l'ACDI consiste à soutenir le développement durable dans les pays en développemnt afin de réduire la pauvreté et de contribuer à un monde plus sûr, plus équitable et plus prospère. L'ACDI a aussi pour mandat d'appuyer le développement démocratique et la libéralisation économique dans les pays en transition.
Conformément à sa mission, l'ACDI poursuit le double objectif suivant:
| · appuyer les efforts que déploient les populations des pays en développement et des pays en transition pour réaliser un développement économique et social durable en fonction de leurs besoins et leurs situations, en collaborant avec eux à des activités de développement; |
| · apporter une aide humanitaire, contribuant ainsi aux intérêts économiques et politiques du Canada à l'étranger par la promotion de la justice sociale, de la stabilité internationale et des relations économiques durables, au profit de la communauté mondiale. [Renvois en bas de page omis.] |
[11]La citation qui précède met en lumière le rôle de l'ACDI dans le contexte de la politique étrangère et, partant, sa relation avec le ministre des Affaires étrangères qui est l'un des défendeurs en la cause.
LES QUESTIONS EN LITIGE
[12]Dans la version publique du dossier confidentiel des ministres défendeurs, les questions en litige sont plus détaillées que dans le dossier correspondant de la demanderesse. Voici comment elles sont exposées au nom des défendeurs: il s'agit de déterminer en premier lieu si la demanderesse peut réclamer une exemption en vertu de l'article 19 de la Loi et, deuxièmement, si elle s'est acquittée de la preuve qui lui incombe au regard de l'exemption réclamée aux termes de l'article 20 de la Loi. J'ajouterai un troisième élément comme corollaire à la première question des ministres défendeurs, lequel consiste à savoir, au cas où la demanderesse peut demander une exemption en vertu de l'article 19 de la Loi, si elle a fourni la preuve qui lui incombe à ce chapitre.
ANALYSE
| a) Principes de base |
[13]Dans la cause Cie H.J. Heinz du Canada Ltée c. Canada (Procureur général)6, Mme le juge Layden-Stevenson s'est exprimée en ces termes au paragraphe 9:
Je commencerai par examiner les principes de base. Le paragraphe 2(1) énonce l'objet de la Loi, qui est d'élargir l'accès par le public aux documents de l'administration fédérale. Les exceptions à ce droit d'accès doivent être précises et limitées: Canada Packers Inc. c. Canada (Ministre de l'Agriculture), [1989] 1 C.F. 47 (C.A.) [. . .]; Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403 [. . .] Les tribunaux ne doivent pas restreindre l'accès par le public, sauf dans les cas où c'est le plus manifestement requis. Le fardeau de persuasion est lourd à cet égard, et incombe à la partie qui [s'oppose à] la communication: Maislin Industries Limited c. Ministre de l'Industrie et du Commerce, [1984] 1 C.F. 939 (1re inst.) [. . .]; Rubin c. Canada (Société canadienne d'hypothèques et de logement), [1989] 1 C.F. 265 (C.A.) [. . .]; Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Premier ministre), [1993] 1 C.F. 427 (1re inst.)). La norme de preuve qui s'applique à l'examen des exemptions en vertu du paragraphe 20(1) de la Loi est celle de la prépondérance des probabilités: Northern Cruiser Co. c. Canada, [1995] A.C.F. no 1168, (1995), 99 F.T.R. 320 no (C.A.F.).
Je fais mienne l'analyse ci-dessus à laquelle j'ajouterai un seul autre principe, à savoir: que le contrôle par la Cour d'une demande relative à une décision de communiquer des documents à un requérant constitue un contrôle de novo7.
| b) Le droit de la demanderesse d'obtenir une exemption en vertu de l'article 19 de la Loi |
[14]Dans ses motifs concernant la cause Cie H.J. Heinz, précitée, le juge Layden-Stevenson s'est quelque peu attardée sur la question. Elle dit [au paragraphe 22]: «la position du ministre n'a guère été uniforme» à ce sujet. Que cela soit vrai a été, à mon sens, reconnu implicitement devant moi par l'avocat des défendeurs qui a présenté des arguments pondérés et réfléchis sur la question dont je suis saisi, si bien que l'avocat de la demanderesse a requis l'autorisation de déposer, en réponse, des observations écrites. J'ai fait droit à sa demande et reçu lesdites observations dont j'ai tenu compte.
[15]Le juge Layden-Stevenson conclut dans Cie H.J. Heinz que l'article 19 de la Loi s'applique à une instance relative à l'article 44 lorsque cela est pertinent eu égard à la communication projetée. Pour faciliter la consultation et éviter de se reporter à toute la gamme des décisions prises par la Cour tant en première instance qu'en appel, les paragraphes 22 à 27 des motifs du juge Layden-Stevenson sont reproduits in extenso à l'annexe «B» des présentes.
[16]En toute déférence, et pour les raisons qui suivent, la conclusion à laquelle j'aboutis diffère de celle du juge Layden-Stevenson.
[17]Dans la cause Bristol-Myers Squibb Co. c. Canada (Procureur général)8, le juge Evans, au nom de la Cour, s'est prononcé en ces termes aux paragraphes 12 et 13:
Au Canada, le point de départ pour l'interprétation d'une disposition législative est l'extrait suivant de l'ouvrage de Driedger intitulé Construction of Statutes, 2e éd., Toronto, Butterworths, 1983, que l'on cite couramment (p. 87):
| [traduction] Aujourd'hui il n'y a qu'un seul principe ou solution: il faut lire les termes d'une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s'harmonise avec l'esprit de la loi, l'objet de la loi et l'intention du législateur. |
Cette conception globale de l'interprétation d'une loi ou, comme en l'espèce, d'un règlement, exige d'une cour de justice qu'elle retienne le sens qui est le plus compatible avec le texte et le contexte de la disposition en cause. L'on ne peut faire abstraction ni de l'un ni de l'autre. Cependant, plus le «sens ordinaire» du texte est clair, plus les considérations d'ordre contextuel doivent être pressantes pour justifier une autre interprétation, spécialement lorsqu'il s'agit d'ajouter des mots à ceux utilisés par le législateur.
Bien que l'on n'ait pas cité devant moi les propos ci-dessus, la Cour suprême du Canada s'est appuyée, dans la cause Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re)9 sur le même extrait de Driedger [Construction of Statutes, 2e éd., Toronto: Butterworths, 1983] sur lequel s'est à son tour fondée le juge Layden-Stevenson au paragraphe 27 de ses motifs dans la cause Cie H.J. Heinz, précitée, dont j'étais saisi. Je suis persuadé que la position du juge Evans est incontestable.
[18]Le paragraphe 27(1) de la Loi, reproduit à l'annexe «A» des présents motifs, exige du responsable d'une institution fédérale, sous réserve du paragraphe 27(2), qu'il avise par écrit une tierce partie, telle qu'en l'espèce la demanderesse, qui veut obtenir communication d'un ou plusieurs documents qui, de l'avis du responsable de l'institution, sont visés par les exemptions obligatoires énoncées au paragraphe 20(1) de la Loi. L'exception prévue au paragraphe 27(2) [27(1) du texte français] ne s'applique pas aux faits de l'espèce. Il importe tout particulièrement de noter que la Loi n'impose pas une obligation semblable au responsable d'une institution fédérale qui jugerait qu'un document dont on requiert communication est visé par l'une ou l'autre des exemptions obligatoires de la Loi. Ainsi, lorsque l'accès à l'information porte sur des renseignements obtenus à titre confidentiel (article 13 [mod. par L.C. 2000, ch. 7,. Art. 21] de la Loi), des renseignements personnels (article 19 de la Loi) ou des renseignements dont la communication est restreinte par d'autres lois (article 24 de la Loi), aucune obligation équivalente n'est faite en vue de donner avis au tiers ni à lui offrir la possibilité de présenter des observations (article 28 de la Loi).
[19]Par conséquent, à moins que la possibilité de présenter des observations aux termes de l'article 28 de la Loi ne se limite aux motifs d'exemption énoncés à l'article 20, comme des observations relatives aux renseignements personnels visés à l'article 19 de la Loi, un tiers qui reçoit avis conformément à l'article 27 aura la possibilité de présenter des observations portant sur des exemptions qui dépassent le champ d'application de l'article 20 lorsqu'une telle possibilité ne serait pas donnée à un tiers en rapport avec un dossier qui pourrait ressortir à l'une des exemptions obligatoires prescrites à l'un ou l'autre des articles 13, 19 et 24.
[20]L'avocat des ministres défendeurs a vivement soutenu devant moi que si l'on interprétait les articles 27 et 28 de la Loi de façon à donner à un tiers la possibilité de présenter des observations sur des points qui dépassent le cadre d'application des exemptions de l'article 20, une anomalie en résulterait du fait qu'aucune possibilité équivalente ne serait offerte à un tiers touché par une demande de renseignements qui tombent dans le champ d'application d'une autre exemption obligatoire de la sorte que prévoient les articles 13, 19 et 24 de la Loi, alors qu'il était clairement loisible au législateur d'étendre tout simplement la portée des articles 27 et 28 pour aboutir au même résultat obtenu au regard d'une exemption obligatoire aux termes de l'article 20.
[21]Dans des observations supplémentaires déposées par écrit, l'avocat de la demanderesse a fait valoir un argument probant expliquant pourquoi il ne faudrait pas interpréter les articles 27 et 28 comme restreignant le droit d'un tiers à présenter des observations sur des questions relevant de l'article 20. Cela dit, cet argument n'aborde pas, du moins à ma satisfaction, la question de la teneur nettement restrictive de l'article 27 et, à mon avis à tout le moins, celle de la position anormalement privilégiée des prestataires d'information dont les renseignements pourraient tomber dans le champ d'application de l'article 20, comparativement à ceux dont les renseignements se situeraient dans le cadre de toute autre exemption obligatoire. Je suis convaincu que cet argument est suffisamment soutenable et les défendeurs s'en sont prévalus devant moi afin de restreindre la portée de cette position privilégiée et anormale.
[22]Indépendamment du résultat obtenu dans quelques-unes des causes citées dans les motifs Cie H.J. Heinz, précités, du juge Layden-Stevenson, lesquels font l'objet de l'annexe «B» aux présentes, et également des causes signalées par elle qui appuient une interprétation étroite du droit que le paragraphe 28(1) reconnaît à un tiers de présenter des observations, je suis persuadé que la question n'a pas été jusqu'ici définitivement traitée.
[23]Comme on le signale dans l'extrait de la décision Bristol-Myers Squibb Co., précitée, les termes d'une loi doivent être interprétés en fonction de leur contexte et de leur signification grammaticale ordinaire, en conformité avec le régime et l'objet de la Loi et l'intention du législateur. Interpréter le libellé du paragraphe 28(1) de la Loi de façon à conférer à un tiers le droit de présenter des observations qui dépassent le champ d'application des exemptions de l'article 20 de la Loi exigerait, à mon point de vue, «l'introduction» de nouveaux mots dans ce paragraphe. Ils se situeraient après «des observations sur les raisons qui justifieraient un refus de communication totale ou partielle du document» et s'énonceraient ainsi [traduction] «en raison d'une exemption (obligatoire ou peut-être discrétionnaire) prévue par la Loi». Sans l'adjonction de ces mots, on aboutirait, à mon sens, à un manque de parallélisme encore plus accentué que ne l'exige une interprétation contextuelle et suivant leur sens ordinaire des paragraphes 27(1) et 28(1), dans les cas où une exemption est envisagée aux termes de l'article 20 et une autre qui l'est en vertu d'une disposition relative à toute autre exemption obligatoire.
[24]Étant donné que l'objectif de la Loi, tel que l'énonce clairement le législateur, consiste à faciliter l'accès à l'information gouvernementale et, qu'à mon sens, un contrôle indépendant d'une communication envisagée n'est autre qu'un élément «d'équité» complémentaire à cet objectif, et en raison également du contexte général de la Loi et de la teneur quelque peu ambiguë, sur le plan grammatical et celui du sens ordinaire, des termes formant les paragraphes 27(1) et 28(1), je me vois dans l'obligation de conclure que la demanderesse n'était pas fondée, dans le cadre d'observations faites en vertu du paragraphe 28(1), à réclamer une exemption au regard de la communication totale ou partielle des documents en cause en invoquant l'article 19 de la Loi.
[25]Dans la cause Siemens Canada Ltd. c. Canada (Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux)10, la Cour d'appel a abordé, en des motifs très brefs, la question sous étude ici. Le juge Sexton s'est exprimé en ces termes [au paragraphe 1]:
L'avocate de la Couronne accepte que l'article 44 de la Loi sur l'accès à l'information n'avait pas été invoqué devant le juge des requêtes et, pour la première fois, en appel, fait valoir que l'article 44 limite la compétence de la Cour de sorte que l'article 24 ne peut être invoqué par la partie qui cherche à empêcher la communication des documents. Nous ne pouvons interpréter l'article 44 de cette façon. [Citation omise.]
Les brèves observations du juge Sexton indiquent clairement que la question qui a été pleinement débattue devant moi par l'avocat des ministres défendeurs ainsi qu'au nom de la demanderesse, par voie de réplique écrite, n'a pas été soulevée devant le juge des requêtes dont la décision était portée en appel. Il est bien évident que cette question a été soulevée pour la première fois dans la cause Siemens, précitée, devant la Cour d'appel et il ressort, du moins implicitement de la façon dont le sujet a été traité dans la citation ci-dessus, qu'elle n'était pas assortie de la même abondance d'arguments que ceux avancés devant moi, particulièrement en ce qui concerne le lien réciproque entre les articles 27 et 28 et l'article 44 de la Loi.
[26]En toute déférence, il m'est impossible de conclure que je suis lié par l'opinion du juge Sexton dans Siemens. Le juge Layden-Stevenson, dans la partie de ses motifs dans Cie H.J. Heinz, précités, et que nous reproduisons à l'annexe «B» aux présentes, a pris acte de l'extrait ci-dessus de la décision Siemens. Par souci de commodité, je cite encore une fois un paragraphe des motifs de la juge Layden-Stevenson [au paragraphe 27]:
Il me semble, en me fondant sur le raisonnement dans Siemens, que si un tiers peut se prévaloir de l'exemption obligatoire prévue à l'article 24 de la Loi, il en est de même pour l'exemption obligatoire prévue à l'article 19. Décider autrement donnerait lieu, à mon avis, à un résultat irrationnel et illogique, à l'encontre des principes d'interprétation législative énoncés dans Rizzo and Rizzo Shoes Ltd. (Re) [. . .] [Citation omise.]
Encore une fois, et en toute déférence, ma conclusion est à l'opposé de celle-là. Partant des principes d'interprétation législative dont il est question ci-dessus, sur lesquels, je le reconnais, s'appuie également ma collègue, je me sens tenu de conclure que la demanderesse ne peut simplement invoquer l'exemption obligatoire prévue à l'article 19 de la Loi en répondant à l'avis qui lui est donné en l'espèce en vertu de l'article 27 de la Loi.
[27]Partant de l'analyse ci-dessus, le fait de ne pas tenir compte des observations de la demanderesse au sujet de l'article 19 de la Loi, sauf pour reconnaître que de telles observations ont en fait été présentées et qu'on y a répondu, mais considérant à première vue les documents en cause, les éléments pertinents de la définition des termes «renseignements personnels» à l'article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels11, ainsi que l'article 8 [mod. par L.C. 1994, ch. 35, art. 39; 2000, ch. 7, art. 26] de cette Loi et compte tenu des principes de base qui sous-tendent l'examen des demandes présentées, comme celle-ci, conformément à la Loi et comme il en est fait mention dans les motifs Cie H.J. Heinz, précités, je suis persuadé qu'aucune autre exemption afférente à l'article 19 de la Loi n'est justifiée à part celles qui ont été initialement proposées au nom des défendeurs et dont la portée a été quelque peu élargie suite à l'audition de cette demande et antérieurement à la date des présents motifs.
| c) La demanderesse a-t-elle rempli son obligation de justifier l'exemption totale ou partielle des documents en cause, aux termes de l'article 20 de la Loi? |
[28]Je reviens sur les principes de base énoncés au paragraphe 9 des motifs de Cie H.J. Heinz, précités, qui ont été repris dans les présents motifs. Je paraphrase: le principal objet de la Loi sur l'accès à l'information est celui d'accorder au public le droit d'accès aux documents de l'administration fédérale. Les exceptions à ce droit d'accès devraient être précises et limitées. Les tribunaux ne doivent pas restreindre l'accès par le public sauf dans les cas où c'est le plus manifestement requis. Le fardeau de persuasion est lourd à cet égard et incombe à la partie qui s'oppose à la communication, en l'espèce, la demanderesse.
[29]À l'appui de l'exemption de communication en vertu des alinéas 20(1)b), c) et d), la demanderesse a déposé un affidavit dont l'auteur est une personne hautement qualifiée pour traiter la question des conséquences qu'entraînerait la communication de renseignements relatifs au Projet de protection et de mise en valeur du Nil, transmis par la demanderesse à l'ACDI. L'auteur de l'affidavit atteste que la demanderesse a, de tout temps, tenu de tels renseignements pour [traduction] «confidentiels», qu'elle les a constamment considérés comme tels, que la communication de certains d'entre eux risque vraisemblablement de lui causer des pertes financières appréciables ou de nuire à sa position concurrentielle et aussi, d'entraver ses négociations en vue de contrats ou à d'autres fins.
[30]Les titres et qualités de l'auteur de l'affidavit sont imposants considérant son éducation et son expérience tant personnelle que professionnelle. Cela dit, nul n'a contesté devant moi le fait que la demanderesse est une entreprise de renom qui a acquis une vaste expérience des affaires gouvernementales au Canada et plus particulièrement du partenariat avec le gouvernement canadien pour des projets d'ingénierie outre-mer. Dans le cadre normal de ses affaires avec le gouvernement, et pleinement avertie, sans doute, de l'engagement de celui-ci au sujet de l'accès par le public à l'information qu'elle détient, elle lui fournit des renseignements qui se retrouvent dans les documents requis en l'espèce.
[31]Cela étant dit, les exemptions prévues à l'article 20 de la Loi sont obligatoires tout en étant prospectives. Partant, le préjudice envisagé par elle est probable, mais non subi. Les qualifications de l'auteur de l'affidavit tendent à élever le niveau du préjudice dont il atteste pour en faire un préjudice probable et non plus un préjudice spéculatif ou possible.
[32]Par souci de commodité, je reproduis encore une fois le paragraphe 20(1) de la Loi et ses alinéas b), c) et d):
20. (1) Le responsable d'une institution fédérale est tenu, sous réserve des autres dispositions du présent article, de refuser la communication de documents contenant:
[. . .]
b) des renseignements financiers, commerciaux, scientifi-ques ou techniques fournis à une institution fédérale par un tiers, qui sont de nature confidentielle et qui sont traités comme tels de façon constante par ce tiers;
c) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de causer des pertes ou profits financiers appréciables à un tiers ou de nuire à sa compétitivité;
d) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement d'entraver des négociations menées par un tiers en vue de contrats ou à d'autres fins.
[33]Dans la cause Air Atonabee Ltd. c. Canada (Ministre des Transports), précitée, le juge MacKay s'est prononcé en ces termes aux pages 197 et 198:
En tout, il y a six critères qui sont énoncés dans les deux articles (les alinéas 20(1)b) et c)) en ce qui concerne l'évaluation du document en question. Il ressort nettement de la jurisprudence, et notamment des précédents invoqués par les deux avocats relativement à l'alinéa 20(1)b), que pour être soustraits à l'obligation de communication en vertu de cet article, les renseignements en question doivent répondre aux quatre critères suivants, c'est-à-dire qu'il doit s'agir:
| 1) de renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques, |
| 2) de nature confidentielle, |
| 3) fournis à une institution fédérale par un tiers, |
| 4) et qui sont traités comme tels de façon constante par le tiers. |
En plus des cas où les critères énoncés dans d'autres paragraphes s'appliquent, l'alinéa 20(1)c) prévoit deux cas où les renseignements sont soustraits à l'obligation de communication, lorsque l'une ou l'autre des situations suivantes se présente:
| 1) lorsque la divulgation des renseignements risquerait vraisemblablement de causer des pertes ou profits financiers appréciables à un tiers, |
| 2) lorsque la divulgation des renseignements risquerait vraisemblablement de nuire à la compétitivité d'un tiers. |
Ces deux dernières situations exigent un risque vraisemblable de préjudice probable [. . .] et des hypothèses ou une simple possibilité de préjudice ne peuvent satisfaire à ce critère [. . .] [Citations omises.]
[34]J'aborde en premier lieu la question de l'applicabilité de l'alinéa 20(1)b) de la Loi. Suite à l'examen de l'affidavit déposé au nom de la demanderesse et des documents en cause, je suis persuadé que certaines pièces dont on demande communication contiennent des renseignements de nature financière. Je suis également convaincu que la demanderesse tient pour confidentiels certains renseignements qu'elle a fournis à l'ACDI et qu'elle a toujours considérés comme tels.
[35]Cela dit, rien ne me persuade à conclure que les renseignements au dossier fournis par la demanderesse à l'ACDI sont, objectivement parlant, confidentiels, compte tenu de leur teneur, de leurs objectifs et des conditions qui ont entouré leur préparation ou leur communication. Rien au dossier ne montre que l'ACDI ait tenu ces renseignements pour confidentiels quoique la demanderesse eut certainement souhaité qu'il en fût ainsi. Rien n'indique encore qu'à un moment quelconque, avant qu'elle ne soit consultée en vertu de l'article 27 de la Loi, la demanderesse ait informé les défendeurs qu'elle considérait comme confidentiels les renseignements fournis à l'ACDI, et cela nonobstant son renom et son expérience que j'ai déjà mentionnés.
[36]Quant à l'alinéa 20(1)c) de la Loi et aux critères y afférents énoncés dans la décision Air Atonabee ci-dessus, l'auteur de l'affidavit atteste, bien que souvent en termes conditionnels, que la demanderesse risque vraisemblablement de subir des pertes financières et un préjudice à sa compétitivité. Le langage conditionnel est d'importance cruciale, car il ne suffit pas simplement que la demanderesse établisse que la communication pourrait lui causer un préjudice. Une hypothèse, quelque éclairée qu'elle soit, ne répond pas aux critères du risque vraisemblable de perte financière ou de préjudice à la position concurrentielle de l'intéressée.
[37]En ce qui concerne enfin l'alinéa 20(1)d) de la Loi, l'auteur de l'affidavit au nom de la demanderesse atteste des conséquences que la communication des documents risquerait vraisemblablement d'entraîner sur les négociations en vue de contrats ou d'autres fins menés par la demanderesse. Là encore, l'auteur de l'affidavit s'exprime largement, et non sans raison, au conditionnel.
[38]Je reviens encore une fois sur les principes de base énoncés dans Cie H.J. Heinz, précité. Les tribunaux ne doivent restreindre l'accès du public à l'information que dans les cas où cela est le plus manifestement requis. Le fardeau de persuasion est lourd à cet égard et incombe à la partie qui s'oppose à la communication. Je ne suis simplement pas convaincu que la demanderesse ait rempli cette obligation conformément à l'alinéa 20(1)d) de la Loi.
[39]Partant de l'analyse qui précède, je ne suis pas persuadé tout simplement qu'il s'agit en l'occurrence d'un «cas où cela est manifestement requis», justifiant la Cour de restreindre en l'espèce l'accès du public en application des alinéas 20(1)b) à d) de la Loi. Autrement dit, je ne peux conclure, malgré les titres et qualités de l'auteur de l'affidavit présenté au nom de la demanderesse et le caractère probant de ce document, et après un examen attentif de tous les documents soumis à la Cour, que la demanderesse s'est acquittée de cette lourde obligation.
CONCLUSION
[40]Pour les motifs ci-dessus, la demande présentée en vertu de l'article 44 de la Loi sur l'accès à l'information est rejetée.
FRAIS ET DÉPENS
[41]Les deux parties ayant réclamé les frais et dépens relatifs à cette demande, je ne vois rien qui justifierait de prime abord une dérogation à la règle générale voulant que les frais, taxés au tarif ordinaire, doivent suivre la cause. Cela dit, les avocats des parties ont demandé l'autorisation de présenter des observations après la publication des présents motifs et ordonnance. Les ministres défendeurs ayant eu gain de cause, leur avocat aura dix jours, à compter de la date des motifs et de mon ordonnance, pour signifier et déposer au sujet des frais et dépens toutes observations écrites qu'il juge à propos. Par la suite, l'avocat de la demanderesse aura sept jours pour signifier et déposer à son tour des observations écrites auxquelles l'avocat des défendeurs pourra répondre par de nouvelles observations écrites qu'il déposera et signifiera dans les quatre jours suivant l'expiration du délai imparti à la demanderesse pour ce faire. Après étude de toutes observations ainsi déposées, une ordonnance supplémentaire portera sur les frais et dépens.
1 L.R.C. (1985), ch. A-1.
2 Version publique du dossier confidentiel de la demande-resse, à la p. 18, modifiée grammaticalement afin de correspondre à la version de son dossier confidentiel.
3 Version publique du dossier confidentiel de la demanderesse, à la p. 3.
4 Version publique du dossier confidentiel de la demanderesse, aux p. 19 et 20; renvois en bas de page du rapport confidentiel de la demanderesse omis.
5 Agence canadienne de développement international, Rapport ministériel sur les plans et les priorités 2001-2002; non cité devant moi.
6 [2003] 4 C.F. 3 (1re inst.); avis d'appel déposé le 27 mars 2003.
7 Air Atonabee Ltd. c. Canada (Ministre des Transports) (1989), 27 C.P.R. (3d) 180 (C.F. 1re inst.), à la p. 196.
8 (2003), 226 D.L.R. (4th) 138 (C.A.F.).
9 [1998] 1 R.C.S. 27, au par. 21.
10 (2002), 21 C.P.R. (4th) 575 (C.A.F.).
11 L.R.C. (1985), ch. P-21.
ANNEXE «A»
2. (1) La présente loi a pour objet d'élargir l'accès aux documents de l'administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif.
[. . .]
19. (1) Sous réserve du paragraphe (2), le responsable d'une institution fédérale est tenu de refuser la communication de documents contenant les renseignements personnels visés à l'article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
(2) Le responsable d'une institution fédérale peut donner communication de documents contenant des renseignements personnels dans les cas où:
a) l'individu qu'ils concernent y consent;
b) le public y a accès;
c) la communication est conforme à l'article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
20. (1) Le responsable d'une institution fédérale est tenu, sous réserve des autres dispositions du présent article, de refuser la communication de documents contenant:
a) des secrets industriels de tiers;
b) des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques fournis à une institution fédérale par un tiers, qui sont de nature confidentielle et qui sont traités comme tels de façon constante par ce tiers;
c) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de causer des pertes ou profits financiers appréciables à un tiers ou de nuire à sa compétitivité;
d) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement d'entraver des négociations menées par un tiers en vue de contrats ou à d'autres fins.
[. . .]
27. (1) Sous réserve du paragraphe (2), le responsable d'une institution fédérale qui a l'intention de donner communication totale ou partielle d'un document est tenu de donner au tiers intéressé, dans les trente jours suivant la réception de la demande, avis écrit de celle-ci ainsi que de son intention, si le document contient ou s'il est, selon lui, susceptible de contenir:
a) soit des secrets industriels d'un tiers;
b) soit des renseignements visés à l'alinéa 20(1)b) qui ont été fournis par le tiers;
c) soit des renseignements dont la communication risquerait, selon lui, d'entraîner pour le tiers les conséquences visées aux alinéas 20(1)c) ou d).
La présente disposition ne vaut que s'il est possible de rejoindre le tiers sans problèmes sérieux.
[. . .]
28. (1) Dans les cas où il a donné avis au tiers conformément au paragraphe 27(1), le responsable d'une institution fédérale est tenu:
a) de donner au tiers la possibilité de lui présenter, dans les vingt jours suivant la transmission de l'avis, des observations sur les raisons qui justifieraient un refus de communication totale ou partielle du document;
b) de prendre dans les trente jours suivant la transmission de l'avis, pourvu qu'il ait donné au tiers la possibilité de présenter des observations conformément à l'alinéa a), une décision quant à la communication totale ou partielle du document et de donner avis de sa décision au tiers.
(2) Les observations prévues à l'alinéa (1)a) se font par écrit, sauf autorisation du responsable de l'institution fédérale quant à une présentation orale.
(3) L'avis d'une décision de donner communication totale ou partielle d'un document conformément à l'alinéa (1)b) doit contenir les éléments suivants:
a) la mention du droit du tiers d'exercer un recours en révision en vertu de l'article 44, dans les vingt jours suivant la transmission de l'avis;
b) la mention qu'à défaut de l'exercice du recours en révision dans ce délai, la personne qui a fait la demande recevra communication totale ou partielle du document.
(4) Dans les cas où il décide, en vertu de l'alinéa (1)b), de donner communication totale ou partielle du document à la personne qui en a fait la demande, le responsable de l'institution fédérale donne suite à sa décision dès l'expiration des vingt jours suivant la transmission de l'avis prévu à cet alinéa, sauf si un recours en révision a été exercé en vertu de l'article 44.
ANNEXE «B»
[Cie H.J. Heinz du Canada Ltée c. Canada
(Procureur général), [2003] 4 C.F. 3 (1re inst.),
aux paragraphes 22 à 27]
Pour ce qui est de l'application des dispositions de l'article 19 concernant une exemption obligatoire, la position du ministre n'a guère été uniforme. Dans Maislin, Société Gamma Inc. c. Canada (Secrétaire d'État) (1994), 79 F.T.R. 42 (Société Gamma) et Air Atonabee Ltd. c. Canada (Ministre des Transports) (1989), 27 F.T.R. 194 (Air Atonabee), deux décisions invoquées par le défendeur en l'espèce mais pour d'autres motifs, le ministre a concédé que les renseignements visés à l'article 19 étaient exemptés. Même si l'on peut dire que Maislin et Air Atonabee ont précédé Saint John Shipbuilding, il n'en est pas ainsi de Société Gamma. Le défendeur se fonde sur le passage suivant tiré de Saint John Shipbuilding:
| Il y a lieu de mentionner deux points mineurs pour terminer. Premièrement, l'appelante a laissé entendre que les documents dont la communication a été ordonnée différaient à certains égards de ceux qu'on avait demandés. La réponse courte à cet égard c'est que l'intérêt de l'appelante en tant qu'intervenante dans une demande de renseignements est limité aux questions énumérées au paragraphe 20(1) et que l'appelante n'a pas qualité pour s'opposer à ce que le gouvernement donne plus ou moins que ce qui a été demandé. L'appelante soutient aussi deuxièmement que, puisqu'il s'agit d'un contrat de défense, la Cour devrait être particulièrement réticente à communiquer des renseignements. Le mieux à faire sur cette question est de citer le juge: |
| L'intimé a le pouvoir discrétionnaire, en vertu de l'article 15 de la Loi, de refuser de communiquer tout document, si cela risque vraisemblablement d'être préjudiciable à la défense du Canada. L'intimé ne prétend par se fonder sur cet article de la Loi mais bien sur l'article 20. Je conviens que ma révision se restreint aux considérations énoncées à l'article 20 de la Loi et que la question de la sécurité nationale n'est pas pertinente aux fins de la présente audience. |
On soutient qu'il se dégage du passage précité le principe selon lequel, lorsque l'article 20 de la Loi est en jeu, on doit faire abstraction des autres exemptions obligatoires prévues dans la Loi. En toute déférence, je ne puis souscrire à une telle interprétation ni ne crois que la Cour entendait qu'on dégage un tel principe. Les commentaires ci-dessus doivent être examinés en contexte. Premièrement, ils faisaient uniquement écho à l'argument de l'appelant selon lequel le document communiqué n'était pas visé par la demande. Il semble dans ce contexte (et non en regard des exemptions obligatoires prévues dans la Loi) que le tiers doit se restreindre aux questions énoncées au paragraphe 20(1) et ne peut se plaindre du fait que le gouvernement a communiqué davantage ou moins que ce qui était demandé. Je n'interprète pas l'extrait, lorsqu'on le considère dans son juste contexte, comme énonçant une interdiction générale de recourir à d'autres exemptions obligatoires prévues par la Loi uniquement du fait que l'article 20 a été invoqué. Je suis conforté dans mon opinion par la décision Siemens Canada Ltée c. Canada (Ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux) (2001), 213 F.T.R. 125, confirmé à (2002), 21 C.P.R. (4th) 575 (C.A.F.) (Siemens), sur laquelle je vais bientôt m'étendre davantage. Deuxièmement, dans la mesure où il est nécessaire de le faire, je signale que les commentaires concernant l'article 15 de la Loi se rapportent à une exemption discrétionnaire plutôt qu'à une exemption obligatoire. On a déjà examiné les incidences en termes de procédure de la distinction entre l'un et l'autre type d'exemptions.
De plus, tandis que les dispositions de l'article 27 concernant un avis renvoient spécifiquement aux dispositions de l'article 20, un tel renvoi n'est pas fait à l'article 28. Celui-ci prévoit que le tiers peut présenter des «observations» sur les raisons qui justifieraient un refus de communication totale ou partielle, aucune restriction n'étant prévue quant au type d'observations que le tiers peut formuler, dans la mesure bien sûr où elles sont pertinentes. Dans Tridel Corp. c. Canada (Société canadienne d'hypothèques et de logement) (1996), 115 F.T.R. 185, en outre, le juge Campbell a interprété comme suit le passage tiré de Saint John Shipbuilding:
| À mon sens, ce passage appuie le principe que la révision effectuée sous le régime de l'article 44 ne porte que sur les renseignements que l'on se propose de divulguer. Je ne crois pas que l'on puisse élargir la portée de ce passage de manière à limiter la portée des moyens de fait et de droit qui peuvent être invoqués au sujet de la divulgation projetée de renseignements déterminés. |
Il y a lieu de noter que, tant dans Cyanamid Canada Inc. c. Canada (Ministre de la Santé nationale et du Bien-être social) (1992), 148 N.R. 147 (C.A.F.) que dans Première nation des Chippewas de Nawash c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien) (1999), 251 N.R. 220 (C.A.F.), la Cour d'appel a accueilli favorablement des arguments avancés par un tiers et échappant à la portée du paragraphe 20(1). Dans Siemens, finalement, le juge McKeown a statué que la communication projetée par le ministre de documents demandés en vertu de la Loi était interdite par son paragraphe 24(1). Celui-ci prévoit une exemption obligatoire visant les renseignements dont la communication est restreinte en vertu d'une disposition figurant à l'annexe II de la Loi. L'article 30 de la Loi sur la production de défense, L.R.C. (1985), ch. D-1, est incorporé par renvoi à l'annexe II; cet article interdit de communiquer les renseignements recueillis sur une entreprise dans le cadre de cette loi sans le consentement de son exploitant. L'essentiel, c'est que le juge McKeown a statué que l'article 30 de la Loi sur la production de défense constitue une disposition législative visée par l'exemption de communication prévue à l'article 24 de la Loi. Les renseignements concernés, par suite, ne pouvaient être divulgués. Je signale, en passant, que le ministre considérait les renseignements visés au paragraphe 19(1) comme devant être exemptés.
La décision de première instance dans Siemens a été confirmée en appel. L'argument avancé c'était que l'article 44 (révision de la décision de communiquer) de la Loi restreint la compétence de la Cour de telle manière qu'on ne peut invoquer l'article 24 (exemption obligatoire) pour empêcher la communication. Rejetant l'appel de manière sommaire, la Cour d'appel a déclaré: «Nous ne pouvons interpréter l'article 44 de cette façon».
Il me semble, en me fondant sur le raisonnement dans Siemens, que si un tiers peut se prévaloir de l'exemption obligatoire prévue à l'article 24 de la Loi, il en est de même pour l'exemption obligatoire prévue à l'article 19. Décider autrement donnerait lieu, à mon avis, à un résultat irrationnel et illogique, à l'encontre des principes d'interprétation législative énoncés dans Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27 et d'autres arrêts subséquents. Je conclus donc, pour les motifs exposés, que l'exemption obligatoire prévue à l'article 19 de la Loi s'applique à une instance relative à l'article 44, lorsque cela est pertinent eu égard à la communication projetée.