[2001] 3 C.F. 111
IMM-64-00
2001 CFPI 91
Linton Andrew Wishart (demandeur)
c.
Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration (défendeur)
Répertorié : Wishart c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (1re inst.)
Section de première instance, juge MacKay—Toronto; 17 août 2000; Ottawa, 16 février 2001.
Citoyenneté et Immigration — Exclusion et renvoi — Processus d’enquête en matière d’immigration — Contrôle judiciaire visant un avis de danger — Le demandeur est entré au Canada en utilisant un faux certificat de baptême — Pendant que le demandeur était en prison après avoir été déclaré coupable d’une infraction relative aux stupéfiants, un rapport a été rédigé contre lui aux termes de l’art. 27(2)g) — Il y a eu un autre rapport proposant que soit demandée une opinion du ministre, selon laquelle le demandeur constituait un danger pour le public, en vue de l’empêcher de présenter une demande de statut de réfugié — Un délégué du ministre a déclaré que le demandeur constituait un danger pour le public — Demande accueillie — Le ministre a commis une erreur dans l’exercice de sa compétence en émettant un avis dans un but illégitime — La norme de contrôle à appliquer est celle de la décision correcte — L’avis du ministre ne peut être envisagé que lorsque la crainte d’un danger est réelle — L’avis concernant le danger que constituait le demandeur l’a privé du droit de revendiquer le statut de réfugié que prévoyait la loi.
Droit administratif — Contrôle judiciaire — Certiorari — Exclusion et renvoi d’un immigrant illégal — Un délégué du ministre a émis l’opinion que le demandeur constituait un danger pour le public, en vue de l’empêcher de présenter une demande de statut de réfugié durant une enquête — Les décisions administratives discrétionnaires sont susceptibles de contrôle judiciaire si elles sont prises de mauvaise foi ou pour des considérations non pertinentes — L’avis du ministre ne peut être envisagé que lorsque la crainte d’un danger pour le public est réelle — Le ministre a commis une erreur dans l’exercice de sa compétence en émettant un avis dans un but illégitime.
Il s’agissait d’une demande en vue du contrôle judiciaire de la décision prise par un représentant du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration, selon laquelle le demandeur constitue un danger pour le public au Canada, en application du sous-alinéa 46.01(1)e)(i) de la Loi sur l’immigration. Le demandeur est un ressortissant guyanais qui vit illégalement au Canada depuis 1983. En 1989, il est entré au Canada pour la dernière fois, en affirmant qu’il était citoyen canadien et en produisant un faux certificat de baptême du Québec. En 1997, le demandeur a été déclaré coupable de trafic d’un stupéfiant et a été condamné à une peine d’emprisonnement de sept ans. Peu après cette déclaration de culpabilité, un rapport a été rédigé contre le demandeur aux termes de l’alinéa 27(2)g) de la Loi sur l’immigration, parce qu’il était entré au Canada soit sur la foi d’un document relatif à son admission qui était faux ou avait été obtenu irrégulièrement, soit par des moyens frauduleux ou irréguliers ou encore par suite d’une fausse indication sur un fait important. Un autre rapport, envoyé par un agent d’immigration au directeur d’un bureau local de Citoyenneté et Immigration Canada, proposait que soit demandée une opinion du ministre, selon laquelle le demandeur constituait un danger pour le public, en vue de l’empêcher de présenter une demande de statut de réfugié. Le 9 décembre 1997, un délégué du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration a déclaré que le demandeur constituait un danger pour le public au Canada. Le sous-alinéa 46.01(1)e)(i) élimine le droit d’un éventuel revendicateur du statut de réfugié au sens de la Convention d’obtenir qu’il soit statué sur sa revendication si le ministre arrive à la conclusion que le revendicateur constitue un danger pour le public. La question était de savoir si le ministre avait compétence, vu l’objet pour lequel son opinion a été obtenue.
Jugement : la demande doit être accueillie.
Dans l’arrêt Baker, la Cour suprême du Canada a réaffirmé le principe selon lequel les décisions administratives discrétionnaires sont susceptibles de contrôle judiciaire si elles sont prises de mauvaise foi ou pour des considérations non pertinentes. Le ministre a commis une erreur dans l’exercice de sa compétence en émettant un avis dans un but illégitime.
La preuve a montré que l’objet de l’avis relatif au danger que constituait le demandeur était de l’empêcher de revendiquer le statut de réfugié. Selon la Loi sur l’immigration, le ministre peut dire si une personne constitue ou non un danger, mais seulement en des circonstances restreintes. La Loi n’impose pas de limites temporelles à cette procédure, mais l’avis du ministre ne peut être envisagé que lorsque la crainte d’un danger pour le public est réelle. Il ne relève pas du pouvoir discrétionnaire conféré au ministre par la Loi d’émettre un avis dans le dessein de supprimer la possibilité, prévue par ailleurs dans la Loi, de revendiquer le statut de réfugié. Si le ministre a utilisé son pouvoir d’émettre un avis concernant le danger que constituait le demandeur, c’était pour empêcher celui-ci de revendiquer le statut de réfugié, ce qui l’a privé d’une possibilité que lui donnait la Loi. C’était là une erreur portant sur la compétence. La norme de contrôle à appliquer dans l’examen d’une erreur qui concerne la compétence est celle de la décision correcte. Puisque le demandeur était au Canada illégalement, aucune opinion sur le danger qu’il pouvait constituer n’était nécessaire pour qu’une mesure de renvoi soit prononcée contre lui. Toutefois, si le législateur lui laisse la possibilité de revendiquer le statut de réfugié, cette possibilité ne saurait être éliminée par un avis du ministre ayant essentiellement cet objet. Puisque le ministre a commis une erreur de compétence, l’affaire ne sera pas renvoyée pour réexamen par le ministre.
LOIS ET RÈGLEMENTS
Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C. (1985), appendice II, no 44], art. 7, 15.
Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46, art. 465(1)c).
Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés, 28 juillet 1951, [1969] R.T. Can. no 6.
Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, art. 18.1 (édicté par L.C. 1990, ch. 8, art. 5).
Loi sur l’immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2, art. 19(1)c) (mod. par L.C. 1992, ch. 49, art. 11), c.1) (mod., idem; 1995, ch. 15, art. 2), 27(2)g), 46.01(1)e) (édicté par L.R.C. (1985) (4e suppl.), ch. 28, art. 14; L.C. 1992, ch. 49, art. 36), 70(5) (mod. par L.C. 1995, ch. 15, art. 13), 83(1) (mod. par L.C. 1992, ch. 49, art. 73).
Loi sur les stupéfiants, L.R.C. (1985), ch. N-1, art. 4(1).
JURISPRUDENCE
DÉCISIONS APPLIQUÉES :
Syndicat des employés de production du Québec et de l’Acadie c. Conseil canadien des relations du travail, [1984] 2 R.C.S. 412; (1984), 14 D.L.R. (4th) 457; 55 N.R. 321; 14 Admin. L.R. 72; 84 CLLC 14,069; Pezim c. Colombie-Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557; (1994), 114 D.L.R. (4th) 385; [1994] 7 W.W.R. 1; 22 Admin. L.R. (2d) 1; 46 B.C.A.C. 1; 92 B.C.L.R. (2d) 145; 14 B.L.R. (2d) 217; 4 C.C.L.S. 117; 168 N.R. 321; 75 W.A.C. 1; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; (1999), 174 D.L.R. (4th) 193; 14 Admin. L.R. (3d) 173; 1 Imm. L.R. (3d) 1; 243 N.R. 22; Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2000] 2 C.F. 592 (2000), 18 Admin. L.R. (3d) 159; 5 Imm. L.R. (3d) 1; 252 N.R. 1 (C.A.); Bhagwandass c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2000] 1 C.F. 619 (1999), 5 Imm. L.R. (3d) 189 (1re inst.); Rasa c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (2000), 22 Admin. L.R. (3d) 129; 6 Imm. L.R. (3d) 52 (C.F. 1re inst.); Thompson c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (1996), 41 Admin. L.R. (2d) 10; 118 F.T.R. 269; 37 Imm. L.R. (2d) 9 (C.F. 1re inst.); Roncarelli v. Duplessis, [1959] R.C.S. 121; (1959), 16 D.L.R. (2d) 689.
DÉCISION CITÉE :
Williams c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1997] 2 C.F. 646 (1997), 147 D.L.R. (4th) 93; 212 N.R. 63 (C.A.).
DEMANDE de contrôle judiciaire de la décision prise par un représentant du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration, selon laquelle le demandeur constitue un danger pour le public au Canada, en vue de l’empêcher de présenter une revendication du statut de réfugié. Demande accueillie.
ONT COMPARU :
Munyonzwe Hamalengwa pour le demandeur.
Kevin Lunney pour le défendeur.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :
Munyonzwe Hamalengwa, Toronto, pour le demandeur.
Le sous-procureur général du Canada pour le défendeur.
Ce qui suit est la version française des motifs de l’ordonnance rendus par
[1] Le juge MacKay : Il s’agit d’une demande, présentée en application de l’article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7 [édicté par L.C. 1990, ch. 8, art. 5], en vue du contrôle judiciaire d’une décision prise le 9 décembre 1997 par M. W.A. Sheppit, un représentant du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration, selon laquelle le demandeur constitue un danger pour le public au Canada, en application du sous-alinéa 46.01(1)e)(i) [édicté par L.R.C. (1985) (4e suppl.), ch. 28, art. 14; L.C. 1992, ch. 49, art. 36] de la Loi sur l’immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2 (la Loi).
1. Les faits
[2] Le demandeur est né le 16 avril 1952 à Georgetown, en Guyane. Il est un ressortissant guyanais qui vit illégalement au Canada depuis 1983. En 1989, il est entré au Canada par l’aéroport international Pearson, à Toronto, en affirmant aux autorités de l’immigration qu’il était citoyen canadien. Il a produit un certificat de baptême du Québec, qu’il a plus tard reconnu avoir acheté illégalement afin de se procurer une identité frauduleuse au Canada.
[3] Le 12 juin 1997, le demandeur a été déclaré coupable, selon l’alinéa 465(1)c) du Code criminel du Canada [L.R.C. (1985), ch. C-46], de complot en vue de commettre un acte criminel, savoir le trafic d’un stupéfiant contrairement au paragraphe 4(1) de la Loi sur les stupéfiants [L.R.C. (1985), ch. N-1]. La peine maximale prévue pour cette infraction est l’emprisonnement à perpétuité, et il a été condamné le 27 juin 1997 à une peine d’emprisonnement de sept ans.
[4] Le demandeur a bénéficié le 27 octobre 1999 d’une libération conditionnelle, après avoir purgé 28 mois de sa peine. Il a été remis par le Service correctionnel du Canada aux autorités de l’immigration. Le 29 octobre 1999, les autorités de l’immigration lui ont accordé un cautionnement. Un mandat de l’immigration expirera le 26 juin 2004, date qui coïncidera avec la fin de la peine d’emprisonnement imposée au demandeur en 1997.
[5] Le 2 juillet 1997, peu après la déclaration de culpabilité du demandeur, l’agent d’immigration Dunn rédigeait un rapport contre le demandeur aux termes de l’alinéa 27(2)g) de la Loi, parce que le demandeur était entré au Canada soit sur la foi d’un document relatif à son admission qui était faux ou avait été obtenu irrégulièrement, soit par des moyens frauduleux ou irréguliers ou encore par suite d’une fausse indication sur un fait important. Le rapport désignait le demandeur comme une personne autre qu’un citoyen canadien ou un résident permanent. Il mentionnait ce qui suit :
[traduction] Linton Andrew Wishart, également appelé Joseph André Wishart, est entré au Canada la dernière fois en 1989, à l’aéroport Lester B. Pearson de Toronto. Il ne peut se souvenir de la date exacte, mais il affirme qu’il revenait au Canada après un voyage en Europe. Lorsqu’il est entré au Canada, il s’est identifié sous le nom de Joseph Andre Wishart, né le 3 avril 1953, un citoyen canadien porteur d’un document en la forme d’un certificat de baptême délivré à Montréal, au Québec. Des vérifications effectuées auprès du Bureau de l’état civil du Québec et auprès de la paroisse montrent qu’aucune naissance n’a été enregistrée sous ce nom. Le sujet reconnaît lui-même qu’il s’est procuré ces documents contre rémunération afin de disposer d’une identité frauduleuse au Canada. Wishart vit au Canada depuis 1983 avec cette identité frauduleuse et ne s’est jamais adressé à l’immigration pour régulariser sa situation.
[6] Le 16 septembre 1997, l’agent d’immigration Dunn, de Kingston, en Ontario, a envoyé un autre rapport au directeur du bureau de Citoyenneté et Immigration Canada à Kingston, en Ontario, (CIC Kingston), rédigé comme il suit :
[traduction] Le présent rapport concerne Linton Andrew Wishart, également appelé Joseph Andre Wishart, né le 16 avril 1963, en Guyane.
M. Wishart est entré la dernière fois au Canada en 1989. À ce moment-là, il utilisait le nom de Joseph Andre Wishart, né le 3 avril 1953. La GRC a confirmé que le certificat de naissance, établi au Québec, qu’il utilisait était frauduleux. Au moment de son arrestation, il a admis que son identité était frauduleuse et qu’il était au Canada illégalement. On notera que Wishart vit au Canada en se faisant passer pour citoyen canadien depuis 1983.
Le sujet est venu à l’attention des autorités de l’immigration après une enquête effectuée par la Gendarmerie royale du Canada, enquête à la suite de laquelle il a été accusé de possession d’un passeport frauduleux. Le sujet comptait parmi plusieurs personnes qui utilisaient des certificats de baptême du Québec qui étaient frauduleux.
Le 12 juin 1997, à Toronto (Ontario), il a été déclaré coupable de complot en vue de commettre l’infraction de trafic d’un stupéfiant et a été condamné à une peine d’emprisonnement de sept (7) ans.
M. Wishart est actuellement incarcéré dans l’établissement de Beaver Creek, sous le numéro SED 320462 D. La date de sa libération conditionnelle totale est le 27 octobre 1999 et la date de sa mise en liberté d’office est le 25 février 2002.
Compte tenu de ce qui précède, une directive prévoyant la tenue d’une enquête est recommandée. Il est également proposé que nous demandions une opinion du ministre, selon le sous-alinéa 46.01(1)e)(i), en vue de l’empêcher de présenter durant l’enquête une demande de statut de réfugié. [Non souligné dans l’original.]
[7] Le 3 novembre 1997, alors qu’il était incarcéré, le demandeur a reçu un paquet envoyé par le directeur de CIC Kingston. Le paquet renfermait le rapport prévu par l’article 27, une copie de la note de service du 16 septembre 1997 adressée au ministre, une copie du mandat de dépôt, une copie du rapport sur le profil criminel, une copie du mandat d’arrêt et du sommaire, enfin une copie des motifs du juge concernant la peine imposée. Le paquet contenait aussi un avis indiquant que les fonctionnaires de l’immigration avaient l’intention d’obtenir, en vertu du sous-alinéa 46.01(1)e)(i) de la Loi, une opinion du ministre selon laquelle le demandeur constituait un danger pour le public au Canada. L’avis était rédigé ainsi :
[traduction] Vous êtes par la présente informé que Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) possède des preuves indiquant que vous êtes une personne qui constitue un danger pour le public au Canada. Nous avons l’intention de demander une opinion en ce sens au ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration. Si elle est donnée, cette opinion aura de graves conséquences pour vous, comme il est expliqué ci-dessous.
Si le ministre exprime l’opinion, selon le sous-alinéa 46.01(1)e)(i) de la Loi sur l’immigration, que vous êtes un danger pour le public au Canada, et si vous avez présenté ou avez l’intention de présenter une demande du statut de réfugié, cette demande ne sera pas transmise pour décision à la section du statut de réfugié de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié.
Le ministre étudiera si vous êtes un danger pour le public et examinera les considérations humanitaires qui pourraient s’appliquer à votre cas. Cela nécessitera une évaluation de la menace que vous posez pour le public au Canada, ainsi qu’une évaluation des risques que pourrait entraîner pour vous votre renvoi dans le pays d’où vous veniez lorsque vous êtes arrivé au Canada, dans le pays où vous avez résidence permanente, dans le pays dont vous êtes ressortissant ou dans le pays où vous êtes né. Ce qui suit est la liste des documents dont pourrait tenir compte le ministre.
[…]
Avant que le ministre se fasse une opinion, vous pouvez présenter par écrit les observations ou arguments que vous estimez nécessaires et soumettre toute preuve documentaire que vous croyez utile. Prière de noter cependant que toutes ces pièces doivent être présentées dans l’une des langues officielles du Canada. Les observations, arguments ou éléments de preuve en question seront étudiés par le ministre, mais doivent être reçus par la CIC à l’adresse indiquée ci-dessus dans les 15 jours qui suivront la réception de la présente lettre. Vos éléments de preuve, arguments ou autres observations doivent porter sur les points suivants : Êtes-vous ou non un danger pour le public? Votre cas suscite-t-il des considérations humanitaires impérieuses? Dans quelle mesure votre renvoi du Canada menace-t-il votre vie ou vos libertés?
Vous serez informé par écrit de la décision du ministre. [Non souligné dans l’original.]
[8] Le 10 novembre 1997, CIC Kingston recevait les conclusions écrites du demandeur. Le 25 novembre 1997, le directeur de CIC Kingston signait un rapport sur l’avis du ministre approuvant la recommandation de l’agent d’immigration Dunn d’obtenir l’avis du ministre en vertu du sous-alinéa 46.01(1)e)(i).
[9] Le 8 décembre 1997, un agent de réexamen mentionnait ce qui suit dans une [traduction] « Demande de l’avis du ministre » :
[traduction] J’ai examiné attentivement la lettre d’avis, les documents à l’appui mentionnés dans cet avis et le Rapport sur l’avis du ministre préparé par CIC de même que les arguments présentés par le client. Les documents susmentionnés constituent l’ensemble des documents fournis au délégué du ministre au soutien de la demande d’émission d’un avis selon lequel Linton Wishart constitue un danger pour le public aux termes du sous-alinéa 46.01(1)e)(iv) de la Loi sur l’immigration.
[10] Le 9 décembre 1997, W. A. Sheppit, un délégué du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration, déclarait selon le sous-alinéa 46.01(1)e)(i) de la Loi que le demandeur constituait un danger pour le public au Canada. C’est cette décision qui fait l’objet de la présente demande de contrôle judiciaire.
2. Analyse
[11] Durant l’instruction de la demande, l’avocat du demandeur a fait valoir que, vu les circonstances de l’affaire, plusieurs motifs justifiaient l’intervention de la Cour : le ministre n’avait pas motivé sa décision, les faits n’autorisaient pas l’opinion selon laquelle le demandeur constituait un danger, l’équité procédurale avait été refusée au demandeur, enfin la décision empiétait sur les droits garantis par les articles 7 et 15 de la Charte [Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C. (1985), appendice II, no 44]]. Selon moi, le résultat ici tient à une question de compétence, vu l’objet pour lequel l’opinion du ministre a été obtenue.
[12] La Loi prévoit que le ministre ou son délégué décide si une personne constitue en certaines circonstances un danger pour le public. Selon les dispositions applicables, lorsqu’un agent d’immigration constate qu’une personne a commis une infraction grave au Canada, ou une infraction comparable en dehors du Canada, alors, à moins que le ministre ne soit convaincu que cette personne a réussi sa réadaptation dans les cinq ans qui ont suivi sa peine, un dossier peut être envoyé à cette personne pour l’informer des documents que le ministre prendra en compte pour déterminer si elle constitue ou non un danger pour le public. Ce dossier renferme tous les renseignements, détenus par le Ministère, que le ministre ou son délégué examinera. La personne concernée a 15 jours pour communiquer ses observations au ministre. Si des observations sont reçues, le ministre ou son délégué les étudie, de même que les renseignements figurant déjà dans le dossier, puis il décide si l’intéressé constitue un danger pour le public.
[13] La Loi prévoit que la procédure peut être employée dans le cas d’un revendicateur du statut de réfugié qui a été déclaré coupable d’une infraction grave, afin de savoir s’il constitue un danger pour le public. Si tel est le cas, la revendication du statut de réfugié présentée par cette personne ne peut être étudiée (sous-alinéa 46.01(1)e)(i) de la Loi). La procédure peut aussi être employée pour dire si un résident permanent ou un réfugié au sens de la Convention [Convention des Nations Unies relative au statut des réfugiés, 28 juillet 1951, [1969] R.T. Can. no 6] constitue un danger pour le public lorsqu’il a commis une infraction grave. Dans l’affirmative, cette personne ne peut faire appel à la section d’appel de l’immigration, comme elle serait autrement fondée à le faire, si une mesure de renvoi était prononcée contre elle (paragraphe 70(5) [mod. par L.C. 1995, ch. 15, art. 13] de la Loi).
[14] En l’espèce, la décision a été prise conformément au sous-alinéa 46.01(1)e)(i) de la Loi, ainsi rédigé :
46.01 (1) La revendication de statut n’est pas recevable par la section du statut si l’intéressé se trouve dans l’une ou l’autre des situations suivantes :
[…]
e) l’arbitre a décidé qu’il appartient à l’une des catégories visées :
(i) à l’alinéa 19(1)c) ou au sous-alinéa 19(1)c.1)(i) et, selon le ministre, il constitue un danger pour le public au Canada
[15] Le sous-alinéa 46.01(1)e)(i) élimine le droit d’un éventuel revendicateur du statut de réfugié au sens de la Convention d’obtenir qu’il soit statué sur sa revendication si le ministre arrive à la conclusion que le revendicateur constitue un danger pour le public au Canada et que le revendicateur a été déclaré coupable au Canada d’une infraction punissable d’une peine d’emprisonnement de dix ans (alinéa 19(1)c) [mod. par L.C. 1992, ch. 49, art. 11]), ou s’il y a des motifs raisonnables de croire que l’intéressé a, à l’étranger, été déclaré coupable d’une infraction qui, au Canada, constituerait une infraction punissable d’une peine d’emprisonnement de dix ans, à moins que le ministre ne soit convaincu que l’intéressé a réussi sa réadaptation et qu’une période d’au moins cinq ans s’est écoulée depuis l’expiration de la peine (sous-alinéa 19(1)c.1)(i) [mod. idem; 1995, ch. 15, art. 2]).
[16] Dans l’arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, aux pages 853 et 854, Mme le juge L’Heureux-Dubé s’exprime ainsi à propos du contrôle judiciaire des décisions discrétionnaires :
Le droit administratif a traditionnellement abordé le contrôle judiciaire des décisions discrétionnaires séparément de décisions sur l’interprétation de règles de droit. Le principe est qu’on ne peut exercer un contrôle judiciaire sur les décisions discrétionnaires que pour des motifs limités, comme la mauvaise foi des décideurs, l’exercice du pouvoir discrétionnaire dans un but incorrect, et l’utilisation de considérations non pertinentes : voir, par exemple, Maple Lodge Farms Ltd. c. Gouvernement du Canada, [1982] 2 R.C.S. 2, aux pp. 7 et 8; Produits Shell Canada Ltée c. Vancouver (Ville), [1994] 1 R.C.S. 231 […] Toutefois, l’exercice du pouvoir discrétionnaire doit quand même rester dans les limites d’une interprétation raisonnable de la marge de manœuvre envisagée par le législateur, conformément aux principes de la primauté du droit (Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121), suivant les principes généraux de droit administratif régissant l’exercice du pouvoir discrétionnaire, et de façon conciliable avec la Charte canadienne des droits et libertés (Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038). [Non souligné dans l’original.]
[17] Dans l’arrêt Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2000] 2 C.F. 592 la Cour d’appel fédérale expose, aux pages 672 et 673, les principes familiers du droit se rapportant aux décisions discrétionnaires des agents de l’État :
Le droit ne reconnaît pas la notion de « pouvoir discrétionnaire absolu ». Tout pouvoir discrétionnaire doit être exercé « conformément au droit » et, par conséquent, son exercice par les agents administratifs est soumis à un certain nombre de limites implicites. Ces limites implicites s’ajoutent à celles qui sont liées aux vices de procédure qui constituent des manquements aux règles de l’équité. Pour reprendre l’expression la plus souvent utilisée devant la Cour fédérale, un pouvoir discrétionnaire doit être exercé « judiciairement ». On entend par là que si la personne qui a rendu la décision a agi de mauvaise foi, c’est-à-dire pour un motif ou dans un but irrégulier, de façon discriminatoire, en ignorant un facteur pertinent ou en tenant compte d’un facteur non pertinent, la décision doit être annulée. [Non souligné dans l’original.]
[18] Dans la décision Bhagwandass c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2000] 1 C.F. 619 (1re inst.), le juge Gibson cite [à la page 626] l’arrêt Williams c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1997] 2 C.F. 646 (C.A.) pour illustrer le fondement de l’examen judiciaire d’un avis du ministre en matière de danger :
Au paragraphe 17 [pages 663 et 664] de l’arrêt Williams, la Cour dit :
Il est frappant que le paragraphe 70(5) dispose que ne peut faire appel l’intéressé qui constitue un danger « selon le ministre » et non « selon le juge ». Par ailleurs, le législateur n’a pas formulé la disposition de manière objective, c’est-à-dire en prescrivant qu’une attestation interdisant un autre appel peut uniquement être délivrée s’il est « établi » ou « décidé » que l’appelant constitue un danger pour le public au Canada. Le législateur a plutôt eu recours à une formulation subjective pour énoncer le pouvoir de tirer une telle conclusion : le critère n’est pas celui de savoir si le résident permanent constitue un danger pour le public, mais celui de savoir si, « selon le ministre », il constitue un tel danger. Il existe une jurisprudence abondante selon laquelle, à moins que toute l’économie de la Loi n’indique le contraire en accordant par exemple un droit d’appel illimité contre un tel avis, ces décisions subjectives ne peuvent pas être examinées par les tribunaux, sauf pour des motifs comme la mauvaise foi du décideur, une erreur de droit ou la prise en considération de facteurs dénués de pertinence. En outre, lorsque la Cour est saisie du dossier qui, selon une preuve non contestée, a été soumis au décideur, et que rien ne permet de conclure le contraire, celle-ci doit présumer que le décideur a agi de bonne foi en tenant compte de ce dossier. [Non souligné dans l’original.]
[19] Dans la décision Rasa c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (2000), 22 Admin. L.R. (3d) 129 (C.F. 1re inst.), au paragraphe 66, le juge O’Keefe analyse le principe qui pourrait justifier l’annulation d’une décision discrétionnaire du ministre :
J’ai déjà statué que la norme de contrôle à appliquer à la décision du ministre conformément à l’alinéa 53(1)d) est celle de la décision raisonnable simpliciter. La décision du ministre doit maintenant être examinée au point de vue du droit administratif en vue de déterminer si elle est raisonnable. Il est reconnu que lorsqu’un fondé de pouvoir comme le ministre s’est vu conférer un vaste pouvoir discrétionnaire (au moyen d’un libellé tel que « selon le ministre, elle constitue un danger au Canada »), il faut faire preuve d’une retenue considérable à l’égard de la décision du ministre. Cela ne veut pas dire que la décision du ministre n’a pas à être raisonnable. Les tribunaux ont toujours infirmé la décision du ministre uniquement si certaines limitations implicites n’étaient pas respectées ou s’il y avait des irrégularités procédurales équivalant à une violation de la règle de l’équité. Le pouvoir discrétionnaire doit être exercé d’une façon judicieuse. Un pouvoir discrétionnaire ne serait pas exercé d’une façon judicieuse s’il y avait mauvaise foi, c’est-à-dire si ce pouvoir était exercé à des fins ou pour un motif illégitime ou d’une façon discriminatoire ou si le tribunal ne tenait pas compte d’un fait pertinent ou s’il tenait compte d’un fait non pertinent. L’exercice d’un pouvoir discrétionnaire fondé sur un mauvais principe de droit ou sur une mauvaise compréhension des faits permettrait également de conclure que le pouvoir discrétionnaire n’a pas été exercé d’une façon judicieuse. [Non souligné dans l’original.]
[20] Dans la décision Thompson c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (1996), 37 Imm. L.R. (2d) 9 (C.F. 1re inst.), au paragraphe 14, le juge Gibson s’exprime ainsi :
J’estime que le pouvoir décisionnaire qu’accorde le paragraphe 70(5) à l’intimé est largement discrétionnaire. Le mot « opinion » (employé dans la version anglaise de cette disposition) dénote clairement une intention législative de procurer au ministre intimé une grande latitude pour ce qui est de déterminer s’il y a « danger pour le public au Canada ». En ce qui concerne la nature discrétionnaire de la décision visée par le contrôle judiciaire, je suis guidé dans ma démarche par la décision de la Cour d’appel fédérale dans l’affaire Shah c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), où le juge d’appel Hugessen fait remarquer ce qui suit au sujet du fardeau qu’a une partie requérante de montrer qu’une erreur a été commise dans l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire :
Pour avoir gain de cause, la partie requérante doit démontrer que la personne investie d’un pouvoir discrétionnaire a commis une erreur de droit, a appliqué un principe erroné ou inapplicable ou a agi de mauvaise foi. Il s’agit d’un fardeau très lourd […]
Je souscris à la remarque incidente du juge d’appel Hugessen pour ce qui est de la présente demande. Selon moi, la possibilité de soumettre cette décision à un contrôle judiciaire est subordonnée au fait que l’avocat du requérant fasse la preuve que le décisionnaire a commis une erreur de droit, a agi de mauvaise foi ou a appliqué un principe erroné. Comme le fait remarquer le juge Hugessen, le fardeau qui pèse sur les épaules du requérant est très lourd. [Non souligné dans l’original.]
[21] Finalement, dans l’arrêt Roncarelli v. Duplessis, [1959] R.C.S. 121, le juge Rand tient les propos suivants [à la page 143] :
[traduction] La « bonne foi » consistait, dans de telles circonstances, tant pour l’intimé que pour le gérant général, à appliquer la loi d’une manière conforme à son intention et dans le but auquel elle tend; cela signifie qu’ils devaient agir de bonne foi dans une appréciation raisonnable de cette intention et de ce but, et non dans une intention hors de propos et pour un but étranger; cela ne signifie pas qu’ils devaient agir dans le but de punir une personne qui avait exercé un droit incontestable; cela ne signifie pas non plus qu’ils devaient essayer arbitrairement et illégalement de dépouiller un citoyen d’un élément de son statut de citoyen. [Non souligné dans l’original.]
[22] En l’espèce, la preuve montre que l’objet de l’avis relatif au danger que constituait le demandeur était d’empêcher M. Wishart de revendiquer le statut de réfugié dans une audience en matière d’immigration, comme le proposait la lettre de l’agent d’immigration Dunn en date du 16 septembre 1997. Par ailleurs, la lettre accompagnant le dossier qui a été envoyé au demandeur le 3 novembre 1997 mentionnait que, si le ministre devait conclure que le demandeur constituait un danger pour le public, alors toute revendication du statut de réfugié que M. Wishart pourrait présenter ne serait pas transmise à la SSR.
[23] Selon la Loi sur l’immigration, le ministre peut dire si une personne constitue ou non un danger, mais seulement en des circonstances restreintes. La loi n’impose pas de limites temporelles à cette procédure, mais l’avis du ministre ne peut être envisagé que lorsque la crainte d’un danger pour le public est réelle. Le législateur n’avait sûrement pas une intention contraire. Selon moi, il ne relève pas du pouvoir discrétionnaire conféré au ministre par la Loi d’émettre un avis dans le dessein de supprimer la possibilité, prévue par ailleurs dans la Loi, de revendiquer le statut de réfugié. En l’espèce, si le ministre a utilisé son pouvoir d’émettre un avis concernant le danger que constituait M. Wishart, c’était pour empêcher celui-ci de revendiquer le statut de réfugié, ce qui l’a privé d’une possibilité que lui donnait la Loi. Selon moi, c’était là une erreur portant sur la compétence.
[24] La norme de contrôle à appliquer dans l’examen d’une erreur qui concerne la compétence est celle de la décision correcte. Dans l’arrêt Syndicat des employés de production du Québec et de l’Acadie c. Conseil canadien des relations du travail, [1984] 2 R.C.S. 412, le juge Beetz explique en ces termes, aux pages 420 et 421, l’erreur portant sur la compétence :
L’erreur juridictionnelle entraîne le plus souvent un excès de compétence ou un refus d’exercer une compétence, soit dans l’ouverture d’une enquête, soit en cours d’enquête, soit encore dans ses conclusions ou son dispositif. Une telle erreur, même commise de la meilleure foi du monde, entraîne néanmoins l’annulation de la décision […]
[25] Ces propos ont été confirmés dans l’arrêt Pezim c. Colombie-Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557, où le juge Iacobucci s’exprime ainsi, à la page 590 :
Compte tenu du grand nombre de facteurs pertinents pour la détermination de la norme de contrôle applicable, les tribunaux ont élaboré toute une gamme de normes allant de celle de la décision manifestement déraisonnable à celle de la décision correcte. Les tribunaux ont également formulé un principe de retenue judiciaire qui s’applique à l’égard non seulement des faits constatés par le tribunal, mais aussi des questions de droit dont le tribunal est saisi en raison de son rôle et de son expertise […]
Quand aux décisions correctes où l’on est tenu à une moins grande retenue relativement aux questions juridiques, ce sont les cas où les questions en litige portent sur l’interprétation d’une disposition limitant la compétence du tribunal (erreur dans l’exercice de la compétence) […]
[26] M. Wishart est au Canada illégalement depuis 1983. Les fonctionnaires de l’immigration ont engagé la procédure visant son renvoi du Canada en préparant un rapport selon l’article 27 pour que soit tenue une enquête d’immigration, mais je note que, puisqu’il était au Canada illégalement, aucune opinion sur le danger qu’il pouvait constituer n’était nécessaire pour qu’une mesure de renvoi soit prononcée contre lui. Si en l’occurrence le législateur lui laisse la possibilité de revendiquer le statut de réfugié, ce qu’il n’avait pas encore fait, cette possibilité ne saurait être éliminée par un avis du ministre ayant essentiellement cet objet.
3. Conclusion
[27] Le ministre a commis une erreur dans l’exercice de sa compétence en émettant un avis dans un but illégitime, c’est-à-dire en vue d’empêcher le demandeur de revendiquer le statut de réfugié. Une ordonnance sera rendue, qui annulera cet avis exprimé à l’encontre du demandeur. Puisque le ministre a commis une erreur de compétence, l’affaire ne sera pas renvoyée pour réexamen par le ministre, qui doit maintenant traiter le demandeur en conformité avec les procédures établies par la Loi.
[28] L’avocat du demandeur a proposé des questions pour examen, conformément au paragraphe 83(1) [mod. par L.C. 1992, ch. 49, art. 73] de la Loi, des questions liées à des aspects autres que celui du but illégitime, fondement de la décision de la Cour. L’avocat du défendeur a fait valoir que les questions proposées ne se prêtaient pas à une certification. Selon moi, aucune question, au sens du paragraphe 83(1), se rapportant à la présente décision n’a été proposée, et aucune question proposée par l’avocat du demandeur n’est certifiée.
[29] Puisque la question sur laquelle je fonde ma décision n’a pas été abordée clairement par les avocats dans leurs plaidoiries, il m’apparaît indiqué que, avant qu’une ordonnance accueillant la demande ne soit rendue, les avocats des parties conservent la possibilité d’envisager une question en vue de sa certification selon le paragraphe 83(1). J’invite les avocats à se consulter et à proposer, au plus tard le 1er mars 2001, toute question dont ils pourraient convenir ou sur laquelle ils pourraient diverger.