IMM-2779-12
2013 CF 1
Nuwan Dilusha Jayamaha Mudalige Don (demandeur)
c.
Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration et le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile (défendeurs)
Répertorié : Mudalige Don c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Cour fédérale, juge Tremblay-Lamer—Montréal, 11 décembre 2012; Ottawa, 3 janvier 2013.
Citoyenneté et Immigration — Exclusion et renvoi — Contrôle judiciaire visant une décision selon laquelle le délégué de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) a pris une mesure d’exclusion à l’égard du demandeur — Le demandeur, un citoyen sri lankais, a déserté un navire en arrivant au Canada — L’agent d’immigration a signé un rapport établi aux termes de l’art. 44(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés et il a pris une mesure d’exclusion à l’égard du demandeur — La demande d’asile du demandeur a été refusée en raison de la mesure d’exclusion prise à son égard — Il s’agissait de savoir si le délégué a manqué à son obligation d’équité procédurale en prenant une mesure d’exclusion contre le demandeur avant que celui-ci ait pu communiquer avec les autorités d’immigration — Le délégué a manqué à son obligation d’équité procédurale — Pour communiquer avec les marins déserteurs, les autorités d’immigration disposent des mêmes moyens qui sont à leur disposition pour prendre contact avec d’autres personnes qui vivent au Canada en situation irrégulière — La préoccupation qui porte sur la possibilité d’agir ne justifiait pas d’accorder au demandeur des droits de participation plus faibles — Le guide de CIC contient des directives pour assurer l’équité procédurale — Le demandeur a le droit de recevoir une copie du rapport de l’agent d’immigration et de présenter des éléments de preuve ou de faire connaître son point de vue — La question de savoir si la mesure de renvoi prononcée avant que le membre d’équipage visé par celle‑ci puisse contacter les autorités d’immigration prive l’étranger de présenter une demande d’asile a été certifiée — Demande accueillie.
Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire d’une décision par laquelle un délégué de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) a pris une mesure d’exclusion à l’égard du demandeur.
Le demandeur, un citoyen du Sri Lanka, a déserté le navire à bord duquel il servait quand il est arrivé au Canada. Un agent d’immigration a signé un rapport établi aux termes du paragraphe 44(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés parce que le demandeur n’avait pas respecté l’exigence du paragraphe 184(1) du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés de quitter le Canada dans les 72 heures après avoir cessé d’être un membre d’équipage. Le délégué a pris une mesure d’exclusion à l’égard du demandeur et un mandat d’arrestation a été délivré. Le demandeur a ensuite présenté une demande d’asile et il s’est présenté à CIC régulièrement. Il a été informé par la suite qu’il ne pouvait demander l’asile parce qu’il était visé par une mesure d’exclusion. Un agent d’immigration a refusé au demandeur le droit de consulter le rapport établi aux termes de l’article 44 et la mesure d’exclusion.
Il s’agissait de savoir si le délégué a manqué à son obligation d’équité procédurale en prenant une mesure d’exclusion contre le demandeur avant que celui-ci ait pu communiquer avec les autorités canadiennes d’immigration.
Jugement : la demande doit être accueillie.
Le délégué a manqué à son obligation d’agir équitablement en prenant une mesure d’exclusion à l’égard du demandeur in absentia avant que celui‑ci ait communiqué avec les autorités d’immigration. Pour communiquer avec les marins déserteurs qui n’ont pas quitté le Canada à la fin de leur séjour autorisé, les autorités d’immigration disposent des mêmes moyens qui sont à leur disposition pour prendre contact avec d’autres personnes qui vivent au Canada en situation irrégulière. Par conséquent, la préoccupation du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration, qui portait uniquement sur la possibilité d’agir, ne justifiait pas d’accorder au demandeur des droits de participation plus faibles. En outre, le guide de CIC contient des directives pour assurer l’équité procédurale et indique les étapes à suivre avant de prendre une mesure de renvoi in absentia. Le demandeur avait le droit de recevoir une copie du rapport de l’agent d’immigration et de présenter des éléments de preuve ou de faire connaître son point de vue au délégué. La mesure d’exclusion a été annulée et l’affaire renvoyée, pour nouvelle décision, à un autre délégué. La question de savoir si la mesure de renvoi prononcée en vertu du sous-alinéa 228(1)c)(v) du Règlement avant que le membre d’équipage visé par celle-ci puisse contacter les autorités d’immigration porte atteinte à l’équité procédurale en ce sens qu’elle prive l’étranger de présenter une demande d’asile a été certifiée.
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27, art. 29, 33, 41, 44, 72(1), 99(3).
Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002-227, art. 3(1), 184, 223, 225(1), 228(1), 232, 233.
JURISPRUDENCE CITÉE
décision suivie :
Cha c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CAF 126, [2007] 1 R.C.F. 409.
décision appliquée :
Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817.
décisions examinées :
Li c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2007 CF 941; Mitchell c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2008 CF 918; Chaabane c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2010 CF 675; Elemuwa c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CF 1026.
décisions citées :
Atahi c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2012 CF 753; Kunkel c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2009 CAF 347.
DOCTRINE CITÉE
Citoyenneté et Immigration Canada. Guide de l’exécution de la loi (ENF). Chapitre ENF 6 : L’examen des rapports établis en vertu de la L44(1), en ligne : <http://www.cic.gc.ca/francais/ressources/guides/enf/enf06-fra.pdf>.
demande de contrôle judiciaire d’une décision par laquelle un délégué du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration a pris une mesure d’exclusion à l’égard du demandeur. Demande accueillie.
ONT COMPARU
Viken Artinian pour le demandeur.
Catherine Brisebois et Normand Lemyre pour les défendeurs.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Allen & Associates, Montréal, pour le demandeur.
Le sous-procureur général du Canada pour le défendeur.
Ce qui suit est la version française des motifs du jugement et du jugement rendus par
[1] La juge Tremblay-Lamer : La Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire, présentée conformément au paragraphe 72(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la Loi), visant une décision, datée du 13 décembre 2011, du délégué du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration (le délégué). Le délégué a pris une mesure d’exclusion à l’égard du demandeur parce que celui‑ci n’avait pas respecté l’exigence du paragraphe 184(1) du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002‑227 (le Règlement) de quitter le Canada dans les 72 heures après avoir cessé d’être un membre d’équipage.
LES FAITS
[2] Le demandeur est un citoyen sri lankais.
[3] Il était membre de l’équipage du navire à moteur Lake Ontario qui est arrivé à Oshawa, en Ontario, le 27 novembre 2011. Le 1er décembre 2011, le demandeur a déserté le navire. Il s’est rendu à Montréal le lendemain.
[4] Le demandeur ignorait qu’un agent d’immigration avait signé le 12 décembre 2011 un rapport établi aux termes du paragraphe 44(1) de la Loi, mentionnant que le demandeur n’avait pas respecté l’exigence du paragraphe 184(1) du Règlement de quitter le Canada dans les 72 heures après avoir cessé d’être un membre d’équipage. Le lendemain, le délégué a pris une mesure d’exclusion à l’égard du demandeur aux termes du paragraphe 44(2) de la Loi parce qu’il était convaincu que le demandeur ne s’était pas conformé au paragraphe 184(1) du Règlement. Les autorités canadiennes d’immigration ont alors délivré un mandat pour l’arrestation du demandeur.
[5] Le demandeur a présenté une demande d’asile le 16 décembre 2011, soit 12 jours après avoir perdu son statut de résident temporaire au Canada. Il affirme qu’il a retardé le dépôt de sa demande d’asile parce qu’il ne voulait pas être obligé de retourner sur son navire, et qu’il était certain que le navire aurait quitté le Canada lorsqu’il présenterait sa demande. Quand il l’a fait, on lui a remis un document d’admissibilité au programme fédéral de santé intérimaire et on lui a dit de se présenter dans un bureau de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) tous les jeudis. À la fin de février ou au début de mars 2012, le demandeur a reçu une lettre qui lui demandait de se présenter au bureau du CIC de Montréal le 6 mars 2012. Ce jour‑là, on l’a informé qu’il ne pouvait demander l’asile au Canada parce qu’il était visé par une mesure d’exclusion prise le 13 décembre 2011.
[6] Le 8 mars 2012, le demandeur est retourné au bureau de CIC avec son avocat et a demandé de voir le rapport établi aux termes de l’article 44 et la mesure d’exclusion prise contre lui. L’agent d’immigration a refusé de lui remettre ces documents et a déclaré que le demandeur devait présenter une demande d’accès à l’information pour les obtenir.
LA QUESTION À TRANCHER
[7] La question que soulève la présente demande de contrôle judiciaire est de savoir si le délégué a manqué à son obligation d’équité procédurale en prenant une mesure d’exclusion contre le demandeur avant que celui‑ci ait pu communiquer avec les autorités canadiennes d’immigration.
LA NORME DE CONTRÔLE APPLICABLE
[8] La norme de contrôle applicable aux questions concernant l’étendue de l’obligation d’agir équitablement aux termes du paragraphe 44(2) de la Loi est celle de la décision correcte (Cha c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CAF 126, [2007] 1 R.C.F. 409 (Cha), au paragraphe 16).
LA POSITION DU DEMANDEUR
[9] Le demandeur soutient que le délégué n’a pas respecté l’obligation d’agir équitablement. Il cite les dispositions du guide opérationnel de CIC [Guide de l’exécution de la loi (ENF). Chapitre ENF 6 : L’examen des rapports établis en vertu de la L44(1)] au sujet de l’examen des rapports établis en vertu du paragraphe 44(1) de la Loi, selon lesquelles les personnes doivent être informées de la nature des allégations contenues dans le rapport le plus tôt possible et avoir bénéficié d’une occasion raisonnable d’y répondre avant que soit prise une mesure de renvoi. Le guide énonce également que le délégué du ministre ne doit pas prendre de mesure de renvoi à l’égard d’une personne qui n’a eu aucun contact avec CIC ou avec l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC). Le demandeur soutient qu’en l’espèce, les notes du délégué indiquent que ce dernier n’a fait aucun effort pour communiquer avec lui ni pour savoir où il se trouvait avant de prendre la mesure d’exclusion.
[10] Le demandeur affirme que la mesure d’exclusion a été prise à son insu et que, s’il avait eu la possibilité de répondre au rapport, il aurait déposé sa demande d’asile avant d’être visé par une mesure de renvoi.
LA POSITION DES DÉFENDEURS
[11] Les défendeurs soutiennent que la notion d’équité procédurale n’est pas une norme fixe (Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817 (Baker), au paragraphe 21) et que dans l’arrêt Cha [au paragraphe 52], la Cour d’appel fédérale a jugé que lors de la prise d’une mesure d’exclusion à la suite d’un rapport visé à l’article 44 pour criminalité, le « droit de défendre son point de vue [est] relativement restreint ».
[12] Les défendeurs affirment que le délégué du ministre ne peut suivre la procédure exposée dans l’arrêt Cha, laquelle comprend une entrevue, avant de prendre une mesure d’exclusion fondée sur la criminalité, car il lui est totalement impossible de le faire dans le cas d’un marin déserteur étant donné que les autorités canadiennes d’immigration ne savent aucunement où il se trouve. Il n’est pas raisonnable d’exiger que les autorités canadiennes d’immigration attendent que le marin déserteur se présente à elles avant de prendre une mesure d’exclusion à son égard. En effet, cela pourrait prendre plusieurs années et leur imposerait un fardeau injustifié. Il est par conséquent normal de prendre une mesure d’exclusion en l’absence de cet individu.
[13] En l’espèce, les défendeurs soutiennent qu’étant donné que le demandeur est resté au Canada plus de 72 heures après avoir abandonné le navire, malgré le fait qu’il était sans statut et donc qu’il se trouvait illégalement au Canada, le processus qu’a suivi le délégué était parfaitement légal. La décision de préparer un rapport visé à l’article 44 et de prendre une mesure d’exclusion in absentia était la seule façon de procéder dans les circonstances.
[14] À titre subsidiaire, les défendeurs soutiennent que, dans le cas où la Cour conclurait que le délégué n’a pas respecté son obligation d’agir équitablement lorsqu’il a pris la mesure d’exclusion in absentia, il ne convient pas d’annuler la décision parce qu’il ne servirait à rien de renvoyer l’affaire pour nouvel examen.
ANALYSE
[15] Le paragraphe 44(1) de la Loi prévoit que s’il estime que le résident permanent ou l’étranger qui se trouve au Canada est interdit de territoire, l’agent peut établir un rapport circonstancié, qu’il transmet au ministre. Aux termes du paragraphe 44(2) de la Loi, le ministre a le pouvoir de prendre une mesure de renvoi dans les circonstances prévues par le Règlement. L’article 44 et les autres dispositions légales pertinentes sont reproduits dans l’annexe jointe aux présents motifs.
[16] Les parties n’ont pas fait état devant la Cour de la jurisprudence concernant l’étendue de l’obligation d’agir équitablement imposée au délégué dans le contexte d’une mesure de renvoi prise pour le motif que l’étranger est interdit de territoire aux termes de l’article 41 de la Loi parce qu’il n’a pas respecté le paragraphe 184(1) du Règlement.
[17] Étant donné que l’étendue de l’obligation d’équité procédurale est variable et dépend des circonstances particulières de chaque affaire (Baker, au paragraphe 21), les cinq facteurs non exhaustifs exposés par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Baker, aux paragraphes 21 à 28 doivent être examinés pour savoir quels sont les droits procéduraux associés à l’obligation d’agir équitablement dans les circonstances d’une affaire donnée. Voici ces cinq facteurs :
a) la nature de la décision recherchée et le processus suivi pour y parvenir;
b) la nature du régime législatif;
c) l’importance de la décision pour la personne visée;
d) les attentes légitimes de la personne qui conteste la décision;
e) les choix de procédure que l’organisme fait lui‑même.
a) La nature de la décision et le processus suivi
[18] Dans l’arrêt Cha, la Cour d’appel fédérale a fait remarquer ce qui suit lorsqu’elle a examiné ce facteur dans le contexte d’une mesure de renvoi prise par un délégué pour criminalité (aux paragraphes 44 et 45) :
En l’espèce, nous touchons au cœur même de décisions administratives de pure routine où est essentiellement en cause l’appréciation de certains faits objectifs ayant trait à la condamnation au pénal d’étrangers au Canada. Il est impossible d’être plus éloigné d’une prise de décision judiciaire. C’est précisément parce que la décision à prendre au sujet d’actes de grande ou de simple criminalité commis par l’étranger au Canada est simple et est tributaire des faits que, selon le Guide, la responsabilité en est confiée au représentant du ministre (ENF 6, au paragraphe 3). La décision est prise au terme de vérifications de pure routine, ce qui explique que, en ce qui concerne le fardeau de la preuve, le Guide précise que la norme est soit la prépondérance des probabilités, soit les motifs raisonnables quant à tous les motifs d’interdiction de territoire, à l’exception de la grande ou simple criminalité, à l’égard de laquelle on ne mentionne pas la question du fardeau (ENF 1).
Il s’agit donc de décisions purement administratives, pour lesquelles l’obligation d’agir équitablement est minimale.
[19] Je ne vois aucune raison de ne pas souscrire à la description faite par la Cour d’appel fédérale de la nature du rôle du délégué lorsqu’il prend une décision aux termes du paragraphe 44(2). Que l’étranger soit interdit de territoire pour motif de criminalité ou pour le motif qu’il a cessé d’être un membre d’équipage, la nature de la décision du délégué et la procédure applicable ne changent pas. Tout comme le processus analysé dans l’arrêt Cha, le processus décisionnel dans la présente affaire est également simple et basé sur des faits et, comme le prévoit le guide pour toutes les mesures de renvoi prises par un délégué, il n’est guère nécessaire que le délégué procède à l’appréciation de la preuve (ENF 6, à la section 3). Le caractère administratif de la décision prise par le délégué dans ce contexte indique que l’obligation d’agir équitablement est très restreinte.
b) La nature du régime législatif
[20] Tout comme c’était le cas dans l’arrêt Cha, dans la présente affaire, le demandeur n’aurait pu contester le rapport de l’agent d’immigration qu’avant la confirmation du rapport par le délégué et la prise de la mesure de renvoi, étant donné que la décision du délégué tranche la question de l’interdiction de territoire. Le régime légal ne prévoit pas la possibilité de contester le rapport devant la Section de l’immigration. Le contrôle judiciaire est le seul recours possible. Par conséquent, l’obligation d’agir équitablement serait probablement plus élevée que dans le cas où l’affaire est déférée à la Section de l’immigration (Cha, au paragraphe 46).
[21] Cependant, le demandeur pourrait tout de même demander le sursis de l’exécution de la mesure de renvoi en présentant une demande d’examen des risques avant renvoi en vertu de l’article 232 du Règlement ou un sursis pour des motifs d’ordre humanitaire ou pour des considérations d’intérêt public en vertu de l’article 233 du Règlement (Cha, au paragraphe 48). Ce facteur indique que l’obligation d’agir équitablement est plus restreinte.
c) L’importance de la décision pour la personne visée
[22] La mesure d’exclusion a un effet grave sur la personne visée. Non seulement cette personne est tenue, aux termes du paragraphe 225(1) du Règlement, d’obtenir une autorisation écrite pour revenir au Canada au cours de l’année suivant l’exécution de la mesure d’exclusion mais encore, en l’espèce, il est également interdit, aux termes du paragraphe 99(3) de la Loi, au demandeur de présenter une demande d’asile au Canada une fois qu’il est visé par la mesure d’exclusion. Ce facteur indique également que l’obligation d’agir équitablement est plus élevée.
d) Les attentes légitimes de la personne qui conteste la décision
[23] Le demandeur a contrevenu à une condition essentielle de son droit d’entrée au Canada en ne quittant pas le Canada dans les 72 heures après avoir cessé d’être un membre d’équipage. Il ne pouvait s’attendre à pouvoir demeurer au Canada sans régulariser sa situation.
[24] En outre, le guide ENF 6 énonce à la section 16 que le délégué du ministre ne peut prendre une mesure de renvoi à l’égard d’une personne qui n’a eu aucun contact avec CIC ou l’ASFC. Le guide précise également à la section 5.1 les exigences en matière d’équité procédurale auxquelles doit satisfaire le délégué dans le cadre de l’exercice de ses pouvoirs. Les passages pertinents du guide ENF 6 sont reproduits un peu plus loin. Dans l’arrêt Cha, la Cour d’appel fédérale a examiné ces exigences et jugé que, si le demandeur d’asile avait toutes les raisons de croire que ces règles seraient suivies, ces règles sont toutefois parmi les moins contraignantes sur le plan de la protection procédurale (Cha, au paragraphe 50).
[25] Les attentes légitimes du demandeur ne pouvaient donc porter que sur des droits procéduraux peu élevés, mais tout de même pas minimes au point qu’il ne bénéficie d’aucun droit de participation.
e) Les choix de procédure que l’organisme fait lui‑même
[26] La Loi et le Règlement accordent au décideur le pouvoir de choisir sa façon de procéder. Il y a lieu de respecter ce choix (Baker, au paragraphe 27).
[27] J’ai examiné les facteurs énoncés à l’arrêt Baker et je suis arrivée à la conclusion que le contenu de l’obligation d’équité procédurale dans le contexte de la présente espèce se situe à l’extrémité inférieure de la gamme des droits en la matière.
[28] En l’absence de jurisprudence pertinente concernant le contenu de l’obligation d’agir équitablement dans les circonstances présentes, j’ai examiné l’étendue de cette obligation dans d’autres contextes. Dans l’arrêt Cha, la Cour d’appel fédérale a jugé que les mesures suivantes étaient conformes aux exigences en matière d’équité procédurale dans le contexte en question (Cha, au paragraphe 52) :
‑ remettre à l’intéressé une copie du rapport de l’agent d’immigration
‑ informer l’intéressé des allégations figurant dans ce rapport, de ce qu’il lui faudra démontrer et de la nature et des conséquences possibles de la décision devant être rendue
‑ faire passer une entrevue à l’intéressé, en personne, par vidéoconférence ou par téléphone
‑ donner à l’intéressé l’occasion de présenter des éléments de preuve pertinents et d’exprimer son point de vue.
[29] J’admets que, dans l’arrêt Cha, la Cour d’appel fédérale n’entendait pas se prononcer sur une situation autre que celle qui était en litige dans cette affaire (Cha, au paragraphe 13). Néanmoins, tant le raisonnement que la conclusion de la Cour dans cette affaire au sujet du contenu de l’obligation d’équité sont convaincants. Les circonstances dans l’affaire Cha sont très semblables à celles de l’espèce. Dans les deux cas, un agent d’immigration a établi un rapport en vertu du paragraphe 44(1) de la Loi constatant l’interdiction de territoire d’un étranger et le délégué du ministre a estimé que le rapport était bien fondé et a donc pris une mesure de renvoi en application du paragraphe 44(2) de la Loi et du paragraphe 228(1) du Règlement. Il y a toutefois lieu de mentionner deux différences pertinentes entre le scénario et le contexte légal de l’affaire Cha et ceux de l’espèce. Dans l’arrêt Cha, l’étranger était interdit de territoire uniquement pour criminalité alors qu’en l’espèce, le demandeur était interdit de territoire pour la seule raison qu’il n’avait pas respecté l’article 184 du Règlement. Deuxièmement, dans l’arrêt Cha, l’étranger résidait légalement au Canada avec un permis de séjour pour étudiant au moment où la mesure de renvoi a été prise, de sorte que les autorités d’immigration possédaient ses coordonnées. En l’espèce, 72 heures après qu’il ait quitté son navire, le 1er décembre 2011, le demandeur se trouvait en situation irrégulière au Canada.
[30] Les défendeurs soutiennent que la procédure décrite dans l’arrêt Cha ne peut être appliquée par le délégué du ministre dans le cas d’un marin déserteur parce que les autorités canadiennes d’immigration n’ont aucun moyen de communiquer avec le déserteur pour lui faire passer une entrevue à moins que celui‑ci ne se présente volontairement ou soit arrêté ou contrôlé par la police pour une autre raison. Ces arguments ne me convainquent pas. Pour communiquer avec les marins déserteurs qui n’ont pas quitté le Canada à la fin de leur séjour autorisé, les autorités d’immigration disposent des mêmes moyens qui sont à leur disposition pour prendre contact avec d’autres personnes qui vivent au Canada en situation irrégulière du point de vue du droit (voir par exemple les étrangers arrêtés avant d’avoir fait l’objet d’une mesure de renvoi dans les décisions Li c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2007 CF 941 (Li); Mitchell c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2008 CF 918 (Mitchell) et Chaabane c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2010 CF 675 (Chaabane). Je ne vois donc pas pourquoi la préoccupation du ministre, qui porte uniquement sur la possibilité d’agir, accorderait au marin déserteur qui est visé par le suivi décrit au paragraphe 44(2) effectué par un délégué des droits de participation plus faibles que les droits de participation déjà très restreints accordés à l’individu déclaré interdit de territoire pour criminalité et qui fait l’objet de la même procédure.
[31] En outre, le guide sur l’examen des rapports établis en vertu du paragraphe 44(1) de CIC, ENF 6, contient des directives pour assurer l’équité procédurale et indique les étapes à suivre avant de prendre une mesure de renvoi in absentia (sections 5.1 et 16):
5.1. Équité procédurale
Les principes de l’équité procédurale s’appliquent à l’exercice des pouvoirs d’un délégué du ministre. Dans ce contexte, l’équité procédurale comprend le droit à une procédure équitable des personnes touchées par une décision, l’occasion de savoir ce que l’on doit prouver et d’y répondre, la possibilité d’être représenté par un conseil et le droit d’être jugé par un décideur indépendant et impartial (c’est‑à‑dire un décideur désintéressé).
[…]
L’intéressé doit être informé le plus tôt possible de la nature des allégations formulées contre lui dans le(s) rapport(s), et il doit se voir donner une occasion raisonnable d’y répondre avant qu’une mesure de renvoi ne soit prise.
Avant son entrevue avec le délégué du ministre, l’intéressé doit être informé de l’objectif de l’entrevue et de ses issues possibles. Avant l’entrevue, le délégué du ministre doit également donner à l’intéressé la possibilité d’obtenir les services d’un interprète.
[…]
16. Procédure : Prise de mesures de renvoi in absentia
[…]
Il est à souligner que dans le contexte d’une procédure in absentia, le délégué du ministre ne doit pas prendre de mesure de renvoi à l’égard d’une personne qui n’a eu aucun contact avec CIC ou l’ASFC […]
Compte tenu de l’équité procédurale, la procédure in absentia satisfait aux principes de l’équité procédurale, dans la mesure où des efforts raisonnables ont été déployés pour donner à l’intéressé l’occasion de collaborer. Selon l’équité procédurale, l’intéressé doit avoir eu l’occasion d’être entendu. Lorsqu’une personne refuse de collaborer et que des efforts raisonnables ont été déployés afin de lui donner l’occasion d’être entendue, il n’est pas contraire aux principes de l’équité procédurale de procéder in absentia. [Non souligné dans l’original.]
[32] Ce guide n’est ni impératif ni exhaustif (voir la décision Atahi c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2012 CF 753, au paragraphe 37), mais je constate que ces lignes directrices prévoient les mêmes droits de participation minimaux pour les personnes qui font l’objet d’une procédure en vertu du paragraphe 44(2) de la Loi que ceux que l’arrêt Cha exige pour la procédure particulière engagée en vertu du paragraphe 44(2) dans cette affaire.
[33] Par conséquent, je suis d’accord avec le demandeur pour dire qu’un marin déserteur bénéficie de certains droits de participation tant que le délégué n’a pas pris une mesure de renvoi à son égard en application du paragraphe 44(2) de la Loi et du paragraphe 184(1) du Règlement. J’estime qu’à tout le moins, avant de faire l’objet d’une mesure de renvoi, l’individu a le droit de recevoir une copie du rapport de l’agent d’immigration et de présenter des preuves ou de faire connaître son point de vue au délégué.
[34] Quant à savoir s’il y a eu violation du droit à l’équité procédurale du demandeur, les faits ne sont pas contestés : le demandeur n’a pas été informé de l’existence du rapport de l’agent d’immigration et la mesure d’exclusion prise aux termes du paragraphe 44(2) a également été prise à son insu. Ni le rapport de l’agent d’immigration ni les notes du délégué ne mentionnent qu’on a essayé de communiquer avec le demandeur. Il est évident que les droits de participation minimaux que j’estime être requis n’ont pas été accordés au demandeur en l’espèce. Par conséquent, la Cour estime que le délégué a manqué à son obligation d’agir équitablement en prenant une mesure d’exclusion à l’égard du demandeur in absentia avant que celui‑ci ait communiqué avec les autorités d’immigration.
[35] Je ne souscris pas à l’argument des défendeurs selon lequel il ne servirait à rien d’annuler la mesure de renvoi prise par le délégué. Le demandeur a demandé l’asile au Canada le 16 décembre 2011 et a été informé le 6 mars 2012, aux termes du paragraphe 99(3) de la Loi, qu’il n’avait pas le droit de présenter une telle demande parce qu’une mesure d’exclusion avait été prise contre lui le 13 décembre 2011. Le fait d’annuler cette mesure d’exclusion parce qu’elle a porté atteinte au droit à l’équité procédurale du demandeur lui donnera la possibilité de présenter une demande d’asile.
[36] La Cour a examiné un certain nombre d’affaires dans lesquelles la personne visée par un rapport d’interdiction de territoire établi en vertu du paragraphe 44(1) aurait pu présenter une demande d’asile si la personne en question réussissait à établir, selon la prépondérance des probabilités, qu’elle avait fait cette demande avant que le délégué prenne une mesure de renvoi à son égard (voir Elemuwa c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CF 1026 (Elemuwa), aux paragraphes 16 et 17; Mitchell, aux paragraphes 21 à 27 et Chaabane, aux paragraphes 14 à 20). Les demandeurs dans les décisions Elemuwa, Mitchell et Chaabane, alléguaient tous qu’ils avaient demandé l’asile avant qu’une mesure de renvoi ait été prise contre eux, mais dans chacun des cas, la Cour a jugé que les demandeurs n’avaient pas établi cette allégation selon la prépondérance des probabilités. Il convient de noter que, dans toutes ces affaires, les demandeurs avaient passé une entrevue au sujet de leur interdiction de territoire avant de faire l’objet d’une mesure de renvoi.
[37] J’invite les parties à fournir à la Cour, dans leurs observations postérieures à l’audience, des exemples tirés de la jurisprudence dans lesquels un mandat d’arrestation a été délivré contre une personne avant la prise d’une mesure de renvoi la visant et où la personne a eu la possibilité de demander l’asile avant de faire l’objet d’une mesure de renvoi. Les défendeurs n’ont présenté à la Cour aucun précédent à cet égard, mais le demandeur a mentionné l’affaire Li, précitée, dans ses observations postérieures à l’audience. Dans cette affaire, deux rapports d’interdiction de territoire avaient été établis in absentia contre les demandeurs et des mandats d’arrestation avaient été délivrés par les autorités d’immigration afin de les retracer. Ce n’est qu’après que les demandeurs eurent été retracés et eurent reçu des exemplaires des rapports d’interdiction de territoire et que le délégué eut fait passer aux demandeurs une entrevue pour confirmer les conclusions de ces rapports que le délégué a pris une mesure d’exclusion (Li, aux paragraphes 7, 8 et 17 à 19). Dans la décision Li, les demandeurs soutenaient qu’ils avaient demandé l’asile avant que le délégué n’ait pris la mesure d’exclusion, mais la Cour a conclu que les demandeurs n’étaient pas autorisés à demander l’asile parce que rien n’indiquait qu’ils ont exprimé, après avoir eu la possibilité de prendre connaissance du contenu des rapports d’interdiction de territoire, la crainte de retourner dans leur pays de nationalité ou manifesté leur intention de déposer une demande d’asile avant que la mesure d’exclusion verbale ne soit prise (Li, aux paragraphes 48 et 55). La Cour n’a pas contesté l’idée que les demandeurs auraient eu la possibilité de demander l’asile après avoir pris connaissance du contenu des rapports d’interdiction de territoire dans la mesure où ils l’auraient fait avant que le délégué n’ordonne leur exclusion.
[38] Après avoir examiné ces exemples tirés de la jurisprudence, je suis convaincue que l’annulation de la décision dans la présente affaire donnera au demandeur la possibilité de présenter une demande d’asile. Il n’est donc pas du tout inutile d’annuler la mesure d’exclusion. Si une mesure d’exclusion valide est prise par la suite contre lui, il perdra alors la possibilité de demander l’asile conformément au paragraphe 99(3) de la Loi.
[39] Pour terminer, j’aimerais souligner que la présente demande touche les droits de participation dans le contexte de l’examen par un délégué, en vertu du paragraphe 44(2) de la Loi, d’un rapport d’interdiction de territoire basé sur le fait que l’étranger a omis de respecter le paragraphe 184(1) du Règlement. J’ai exposé les droits procéduraux applicables dans ces circonstances, mais je n’ai aucunement l’intention de me prononcer sur les droits procéduraux des personnes qui se trouvent dans des situations qui diffèrent de celle qui est en litige ici.
[40] Pour ces motifs, il est fait droit à la demande de contrôle judiciaire. La mesure d’exclusion est annulée et l’affaire renvoyée, pour nouvelle décision, à un autre délégué.
QUESTION CERTIFIÉE
[41] Les défendeurs ont demandé à la Cour de certifier la question suivante :
[traduction] Le ministre peut‑il prendre une mesure de renvoi in absentia conformément au sous‑alinéa 228(1)c)(v) du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002‑227 (le Règlement), contre un étranger qui n’a pas respecté la condition imposée aux membres d’équipage, exposée au paragraphe 184(1) du Règlement?
[42] Le demandeur soutient que cette question ne reflète pas la question en litige en l’espèce et a déjà reçu une réponse dans la jurisprudence.
[43] La Cour reconnaît que la question telle que formulée par les défendeurs ne reflète pas la véritable question en litige dans la présente affaire. La Cour va donc la modifier et certifier la question suivante :
La mesure de renvoi prononcée par le ministre en vertu du sous‑alinéa 228(1)c)(v) du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002-227, avant que le membre d’équipage visé par celle-ci puisse contacter les autorités d’immigration, porte-t-elle atteinte à l’équité procédurale en ce sens qu’elle prive l’étranger de présenter une demande d’asile?
[44] À mon avis, cette question satisfait aux critères établis pour la certification d’une question. Elle soulève une question grave de portée générale qui permettrait de régler un appel (Kunkel c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2009 CAF 347, aux paragraphes 8 à 10).
JUGEMENT
LA COUR STATUE que :
1. La demande de contrôle judiciaire est accueillie et la mesure d’exclusion est annulée.
2. L’affaire est renvoyée à un autre délégué pour qu’il rende une nouvelle décision.
3. La question suivante est certifiée :
La mesure de renvoi prononcée par le ministre en vertu du sous‑alinéa 228(1)c)(v) du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002-227, avant que le membre d’équipage visé par celle-ci puisse contacter les autorités d’immigration, porte-t-elle atteinte à l’équité procédurale en ce sens qu’elle prive l’étranger de présenter une demande d’asile?
ANNEXE
Dispositions législatives pertinentes
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27:
PARTIE 1
IMMIGRATION AU CANADA
[…]
SECTION 3
ENTRÉE ET SÉJOUR AU CANADA
[…]
Droits et obligations des résidents permanents et des résidents temporaires
[…]
| 29. (1) Le résident temporaire a, sous réserve des autres dispositions de la présente loi, l’autorisation d’entrer au Canada et d’y séjourner à titre temporaire comme visiteur ou titulaire d’un permis de séjour temporaire. |
Droit du résident temporaire |
| (2) Le résident temporaire est assujetti aux conditions imposées par les règlements et doit se conformer à la présente loi et avoir quitté le pays à la fin de la période de séjour autorisée. Il ne peut y rentrer que si l’autorisation le prévoit. […] |
Obligation du résident temporaire |
SECTION 4
INTERDICTIONS DE TERRITOIRE
| 33. Les faits — actes ou omissions — mentionnés aux articles 34 à 37 sont, sauf disposition contraire, appréciés sur la base de motifs raisonnables de croire qu’ils sont survenus, surviennent ou peuvent survenir. […] |
Interprétation |
| 41. S’agissant de l’étranger, emportent interdiction de territoire pour manquement à la présente loi tout fait — acte ou omission — commis directement ou indirectement en contravention avec la présente loi et, s’agissant du résident permanent, le manquement à l’obligation de résidence et aux conditions imposées. […] |
Manquement à la loi |
SECTION 5
PERTE DE STATUT ET RENVOI
Constat de l’interdiction de territoire
| 44. (1) S’il estime que le résident permanent ou l’étranger qui se trouve au Canada est interdit de territoire, l’agent peut établir un rapport circonstancié, qu’il transmet au ministre. |
Rapport d’interdiction de territoire |
| (2) S’il estime le rapport bien fondé, le ministre peut déférer l’affaire à la Section de l’immigration pour enquête, sauf s’il s’agit d’un résident permanent interdit de territoire pour le seul motif qu’il n’a pas respecté l’obligation de résidence ou, dans les circonstances visées par les règlements, d’un étranger; il peut alors prendre une mesure de renvoi. […] |
Suivi |
PARTIE 2
PROTECTION DES RÉFUGIÉS
[…]
SECTION 2
RÉFUGIÉS ET PERSONNES À PROTEGER
Demande d’asile
[…]
| 99. […] |
|
| (3) Celle de la personne se trouvant au Canada se fait à l’agent et est régie par la présente partie; toutefois la personne visée par une mesure de renvoi n’est pas admise à la faire. |
Demande faite au Canada |
Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002‑227 :
PARTIE 1
DÉFINITIONS ET CHAMP D’APPLICATION
SECTION 1
DÉFINITIONS ET INTERPRÉTATION
[…]
| 3. (1) Pour l’application du présent règlement : a) « membre d’équipage » s’entend de la personne employée à bord d’un moyen de transport en déplacement ou en gare pour accomplir des tâches liées au fonctionnement de celui‑ci ou à la prestation de services aux passagers ou aux autres membres d’équipage; […] b) le membre d’équipage perd cette qualité dans les cas suivants : (i) il a déserté, (ii) un agent a des motifs raisonnables de croire qu’il a déserté, […] |
Interprétation : membre d’équipage |
PARTIE 9
RÉSIDENTS TEMPORAIRES
[…]
SECTION 2
CONDITIONS LIÉES AU STATUT
[…]
| 184. (1) L’étranger qui entre au Canada en qualité de membre d’équipage doit quitter le Canada dans les soixante‑douze heures après avoir perdu cette qualité. […] |
Condition : membres d’équipage |
PARTIE 13
RENVOI
DIVISION 1
MESURES DE RENVOI
| 223. Les mesures de renvoi sont de trois types : interdiction de séjour, exclusion, expulsion. […] |
Types |
SECTION 2
MESURES DE RENVOI À PRENDRE
| 228. (1) Pour l’application du paragraphe 44(2) de la Loi, mais sous réserve des paragraphes (3) et (4), dans le cas où elle ne comporte pas de motif d’interdiction de territoire autre que ceux prévus dans l’une des circonstances ci‑après, l’affaire n’est pas déférée à la Section de l’immigration et la mesure de renvoi à prendre est celle indiquée en regard du motif en cause : […] c) en cas d’interdiction de territoire de l’étranger au titre de l’article 41 de la Loi pour manquement à : […] (v) l’obligation prévue au paragraphe 29(2) de la Loi de se conformer aux conditions imposées à l’article 184, l’exclusion. |
Application du paragraphe 44(2) de la Loi : étrangers |