A-52-12
2013 CAF 158
Sherrie A. Miceli-Riggins (demanderesse)
c.
Procureur général du Canada (défendeur)
Répertorié : Miceli-Riggins c. Canada (Procureur général)
Cour d’appel fédérale, juges Evans, Stratas et Webb, J.C.A.—Toronto, 13 décembre 2012; Ottawa, 14 juin 2013.
Pensions — Contrôle judiciaire d’une décision de la Commission d’appel des pensions qui a conclu que la demanderesse n’était pas admissible à des prestations d’invalidité en vertu du Régime de pensions du Canada; l’art. 15 de la Charte canadienne des droits et libertés n’a pas été violé — La demanderesse a travaillé et a versé des cotisations dans le cadre du Régime de 1986 à 1997 avec plusieurs interruptions pour faire des études et pour donner naissance — Elle a subi de nombreux accidents de voiture et a reçu un diagnostic de fibromyalgie — Elle a fait une demande de prestations d’invalidité en vertu du Régime en 2000 — Il a été déterminé que la demanderesse était invalide après le 31 décembre 1997; par conséquent, elle était assujettie à la règle des « quatre des six dernières années » pour déterminer la période minimale d’admissibilité — Elle a invoqué l’art. 15 de la Charte, attaquant certaines dispositions du Régime, dont les clauses d’exclusion pour élever des enfants et la disposition sur le calcul proportionnel à l’art. 19; elle a fait valoir que ces éléments concouraient à nier aux femmes l’égalité d’accès à une pension d’invalidité — Il s’agissait de savoir si les dispositions contestées contreviennent à l’art. 15 de la Charte — Le Régime n’est pas conçu pour satisfaire les besoins de tout le monde, mais il constitue plutôt un régime contributif qui remplace en partie des revenus dans certaines circonstances définies de façon technique — La contestation de la demanderesse fondée sur l’art. 15 de la Charte a été rejetée — La demanderesse ne répondait pas aux exigences en matière de cotisations du Régime non pas parce qu’elle était une femme, mais à cause de sa situation personnelle — En ce qui concerne l’art. 19 du Régime, le calcul proportionnel est permis dans certaines circonstances, mais pas dans d’autres — La demanderesse n’a pas démontré que ces circonstances étaient liées à l’un des motifs énumérés ou à un motif analogue — Le Régime n’a pas d’objectif, de politique ou d’effet discriminatoire — Les limites qui ont été établies sont de façon générale fondées; le Régime ne distingue aucunement les femmes de façon injuste — Les dispositions contestées avaient essentiellement un effet d’amélioration — Dans la mesure où les dispositions visent à améliorer la condition des femmes ou à y remédier, on pourrait dire qu’elles constituent « une loi, un programme ou une activité » au sens de l’art. 15(2) — Dans un tel cas, les dispositions en litige ne pouvaient être jugées discriminatoires au sens de l’art. 15(1) — Demande rejetée.
Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire d’une décision de la Commission d’appel des pensions qui a conclu que la demanderesse n’était pas admissible à des prestations d’invalidité en vertu du Régime de pensions du Canada. La majorité des membres de la Commission a également conclu, contrairement aux observations de la demanderesse, que les dispositions du Régime n’étaient pas discriminatoires envers elle et ne portaient pas atteinte à ses droits en vertu de l’article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés.
La demanderesse a travaillé et a versé des cotisations dans le cadre du Régime de 1986 à 1993, en 1996 et de nouveau en janvier 1997. Elle a quitté le marché du travail pour faire des études pendant deux ans en 1994 et en 1995. En janvier 1997, la demanderesse a donné naissance à un enfant avant terme et a quitté son travail. Avant la naissance de l’enfant, la demanderesse a eu deux accidents de voiture et sa santé s’est détériorée. Au moment de la naissance de l’enfant, elle n’était pas invalide au sens du Régime. Toutefois, après la naissance de l’enfant, la santé de la demanderesse s’est graduellement détériorée et son dernier emploi s’est terminé en 1999. En septembre 2000, son médecin a posé un diagnostic de fibromyalgie. La demanderesse a eu un autre accident de voiture en octobre 2002 et son état s’est empiré considérablement à partir de ce moment-là.
En novembre 2000, la demanderesse a fait une demande de prestations d’invalidité en vertu du Régime. La demanderesse devait établir deux éléments : la présence d’une incapacité et une participation suffisante au marché du travail. Pour être admissible aux prestations, la demanderesse devait avoir satisfait à ces deux exigences concurremment. Pour ce qui est de l’invalidité, la demanderesse devait établir qu’elle souffrait d’une incapacité et que cette incapacité était « grave et prolongée » au sens de l’alinéa 42(2)a) du Régime. Quant à la deuxième exigence, une participation suffisante au marché du travail, elle se démontre par des cotisations d’un certain montant dans le cadre du Régime pendant un certain nombre d’années durant une période définie, désignée sous le nom de période minimale d’admissibilité.
Dans sa demande de prestations, la demanderesse a déclaré qu’elle ne pouvait plus travailler à cause de ses problèmes de santé en août 1999. D’après les témoignages, la Commission a conclu que la demanderesse n’était pas invalide au 31 décembre 1997, date qui était des plus importantes au regard de l’admissibilité de la demanderesse aux prestations d’invalidité. La majorité des membres de la Commission n’a pas admis qu’en décembre 2000, la demanderesse satisfaisait toujours à l’exigence de la participation au marché du travail. Au contraire, la dernière fois où elle a satisfait à cette exigence était le 31 décembre 1997. Comme la demanderesse était invalide après le 31 décembre 1997, elle était donc assujettie à une nouvelle règle, en vertu de laquelle, elle devait avoir cotisé dans le cadre du Régime pendant quatre des six dernières années.
La demanderesse a invoqué l’article 15 de la Charte, soit la garantie des droits à l’égalité. Elle a attaqué les clauses d’exclusion pour élever des enfants (CEEE) en vertu du Régime (certaines périodes sont exclues de la période de cotisation pour élever des enfants), la disposition sur le calcul proportionnel à l’article 19 du Régime, la règle des « quatre des six dernières années » et l’utilisation de l’année civile pour effectuer le calcul. Elle a fait valoir que ces éléments concouraient à nier aux femmes l’égalité d’accès à une pension d’invalidité. La demanderesse a demandé à ce que l’expression « l’admissibilité au titre des CEEE » soit interprétée comme étant une circonstance permettant à une personne de se prévaloir du calcul proportionnel aux termes de l’article 19 du Régime.
Il s’agissait de savoir si les dispositions contestées contrevenaient à l’article 15 de la Charte telles qu’elles ont été présentées.
Arrêt : la demande doit être rejetée.
La nature du Régime constituait une partie importante du contexte dans lequel la contestation de la demanderesse devait être appréciée. Contrairement à ce que prétendait la demanderesse, le Régime n’a pas été conçu pour satisfaire les besoins de tout le monde. C’est plutôt un régime contributif qui remplace en partie des revenus dans certaines circonstances définies de façon technique, comme une retraite, une déficience ou le décès d’un conjoint ou d’un parent salarié.
La contestation de la demanderesse fondée sur l’article 15 a été rejetée. Elle a allégué que les dispositions contestées avaient des effets préjudiciables et disproportionnés pour les femmes, une prétention relative à une discrimination indirecte. Elle a soutenu qu’il y a une relation entre son sexe et le fait de ne pas répondre aux exigences en matière de cotisations du Régime. Mais à une époque, elle a bel et bien satisfait à ces exigences, car elle a versé des cotisations pendant cinq des dix années entre 1988 et 1997. À des dates ultérieures, selon la règle des « quatre des six dernières années », elle n’a pas satisfait aux exigences de cotisation du Régime, non pas parce qu’elle était une femme, mais à cause de sa situation personnelle. La demanderesse n’a pas reçu de prestations d’invalidité non pas en raison de dispositions législatives discriminatoires du Régime, mais plutôt à cause de la convergence de circonstances propres à la demanderesse et qui n’étaient pas du tout communes à de nombreuses femmes. En ce qui concerne l’article 19 du Régime, le calcul proportionnel est permis dans certaines circonstances, mais pas dans d’autres. La demanderesse n’a pas démontré que ces circonstances sont liées à l’un des motifs énumérés ou à un motif analogue. Sans une telle preuve, on ne pouvait établir si l’article 19 a causé un effet préjudiciable pour les femmes ou a contribué à causer un tel effet.
Le Régime n’a pas d’objectif, de politique ou d’effet discriminatoire, comme l’exige la jurisprudence. L’effet préjudiciable sur la demanderesse était une conséquence de l’interaction de règles compliquées à l’intérieur d’un programme compliqué qui n’est pas un régime général d’aide sociale dont on peut se prévaloir dans toutes les circonstances. La plainte de la demanderesse quant à l’application des CEEE dans les cas où une femme donne naissance à un enfant au début de l’année civile, réduisant ainsi le nombre de mois dans l’année de naissance au cours desquels elle peut verser des cotisations comptabilisables en vertu du Régime, a été rejetée. Le mois au cours duquel l’enfant naît n’est ni un des motifs énumérés à l’article 15 de la Charte, ni un motif analogue. Il n’est pas non plus une caractéristique personnelle pour laquelle la demanderesse s’est vu refuser des prestations en vertu du Régime.
Les limites qui ont été établies sont de façon générale fondées et le Régime ne cible pas les femmes de façon injuste. La demanderesse, en raison de ses circonstances particulières, n’était pas admissible selon les critères techniques du Régime.
Les dispositions contestées avaient essentiellement un effet d’amélioration. Le fait que les CEEE et la disposition sur le calcul proportionnel à l’article 19 du Régime ont un effet d’amélioration pourrait avoir d’autres conséquences sur l’analyse de l’article 15 de la Charte. Dans la mesure où elles visent à améliorer la situation des femmes, groupe visé au paragraphe 15(1), ou à remédier à leur situation, il est possible de dire que ces dispositions sont des « lois, programmes ou activités » au sens du paragraphe 15(2) de la Charte. Dans ce cas, elles ne pouvaient être jugées discriminatoires au sens du paragraphe 15(1) de la Charte.
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C. (1985), appendice II, no 44], art. 15.
Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. (1985) (5e suppl.), ch. 1, art. 122.6f).
Loi sur l’assurance-emploi, L.C. 1996, ch. 23.
Régime de pensions du Canada, L.R.C. (1985), ch. C-8, art. 19, 42(2)a),b)(iv), 44(2)a).
Règlement sur le Régime de pensions du Canada, C.R.C., ch. 385, art. 77 « bénéficiaire d’une allocation familiale ».
JURISPRUDENCE CITÉE
DÉCISIONS APPLIQUÉES :
Withler c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 12, [2011] 1 R.C.S. 396; Auton (Tutrice à l’instance de) c. Colombie-Britannique (Procureur général), 2004 CSC 78, [2004] 3 R.C.S. 657; Canada (Procureur général) c. Lesiuk, 2003 CAF 3, [2003] 2 C.F. 697; Symes c. Canada, [1993] 4 R.C.S. 695.
DÉCISION DIFFÉRENCIÉE :
Vriend c. Alberta, [1998] 1 R.C.S. 493.
DÉCISIONS EXAMINÉES :
Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497; Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143; Gosselin c. Québec (Procureur général), 2002 CSC 84, [2002] 4 R.C.S. 429; Krock c. Canada (Procureur général), 2001 CAF 188; Nishri c. Canada, 2001 CAF 115; Granovsky c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), 2000 CSC 28, [2000] 1 R.C.S. 703.
DÉCISIONS CITÉES :
R. c. Kapp, 2008 CSC 41, [2008] 2 R.C.S. 483; Bande et nation indiennes d’Ermineskin c. Canada, 2009 CSC 9, [2009] 2 R.C.S. 222; Hodge c. Canada (Ministre du Développement des ressources humaines), 2004 CSC 65, [2004] 3 R.C.S. 357; Nadeau c. M.R.N., 2003 CAF 400, [2004] 1 R.C.F. 587; Harris c. Canada (Ministre des Ressources humaines et du Développement des compétences), 2009 CAF 22, [2009] 4 R.C.F. 330; Lovelace c. Ontario, 2000 CSC 37, [2000] 1 R.C.S. 950; Runchey c. Canada (Procureur général), 2013 CAF 16, [2014] 3 R.C.F. 227.
DEMANDE de contrôle judiciaire d’une décision de la Commission d’appel des pensions (CP22528 (CAP)) qui a conclu que la demanderesse n’était pas admissible à des prestations d’invalidité en vertu du Régime de pensions du Canada. La majorité des membres de la Commission a également conclu que les dispositions du Régime n’étaient pas discriminatoires envers elle et ne portaient pas atteinte à ses droits en vertu de l’article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés. Demande rejetée.
ONT COMPARU
Cynthia B. Kuehl et Rivka L. Birkan pour la demanderesse.
Michael Stevenson et Vanessa Luna pour le défendeur.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Lerners LLP, Toronto, pour la demanderesse.
Le sous-procureur général du Canada pour le défendeur.
Ce qui suit est la version française des motifs du jugement rendus par
Le juge Stratas J.C.A. :
A. Introduction
[1] Mme Miceli-Riggins (la demanderesse) demande le contrôle judiciaire de la décision, datée du 3 janvier 2012, rendue à son égard par la Commission d’appel des pensions (appel CP22528) [S.M.-R. c. Le ministre des Ressources humaines et du Développement des compétences].
[2] Dans cette décision, la Commission a conclu que la demanderesse n’était pas admissible à des prestations d’invalidité en vertu du Régime de pensions du Canada, L.R.C. (1985), ch. C-8, modifié (le Régime). Certaines dispositions du Régime, décrites ci-dessous, y faisaient obstacle.
[3] Toutefois, devant la Commission, la demanderesse a aussi soutenu que ces dispositions étaient discriminatoires envers elle, en contravention de l’article 15 de la Charte [Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C. (1985), appendice II, no 44]]. La majorité des membres de la Commission a rejeté ses prétentions et a conclu que l’article 15 n’avait pas été enfreint. Un membre était dissident. Ce dernier aurait « accueill[i] la demande de modification » [au paragraphe 150] du Régime et accordé à la demanderesse ses prestations d’invalidité.
[4] Pour les motifs exposés ci-dessous, il n’y a pas de violation de l’article 15 de la Charte. Les dispositions pertinentes du Régime, tel qu’elles sont libellées, s’appliquent à la demanderesse. En vertu de ces dispositions, celle-ci n’est pas admissible aux prestations d’invalidité. Par conséquent, je rejetterais la demande.
B. La demanderesse, ses antécédents de travail et sa santé déclinante
[5] La demanderesse a travaillé et a versé des cotisations dans le cadre du Régime de 1986 à 1993, en 1996 et de nouveau en janvier 1997. L’interruption de deux ans dans le versement des cotisations, en 1994 et 1995, s’est produite lorsque la demanderesse a quitté le marché du travail pour faire des études.
[6] Le 25 janvier 1997, la demanderesse a donné naissance à un enfant trois mois avant terme. Elle a quitté son travail pour s’occuper du bébé.
[7] Avant la naissance de l’enfant, la demanderesse a eu deux accidents de voiture. C’est à partir de ce moment-là que sa santé s’est détériorée.
[8] Au moment de la naissance de l’enfant en janvier 1997, la demanderesse était en « bonne » santé. Elle n’était pas « invalide » au sens du Régime et n’avait donc pas droit aux prestations d’invalidité : motifs dissidents de la Commission, aux paragraphes 13 et 26.
[9] Toutefois, après la naissance de l’enfant, la santé de la demanderesse s’est graduellement détériorée, et ce fait est attesté par des rapports médicaux. Sa capacité de faire des travaux ménagers a décliné vers la fin de 1998, et ce n’est que cette année-là qu’elle a consulté un médecin. Son dernier emploi s’est terminé en 1999. Après 2000, la demanderesse avait de la difficulté à marcher et à soulever son enfant; elle ne pouvait plus faire de travaux ménagers. En septembre 2000, son médecin a posé un diagnostic de fibromyalgie, provoquée par les deux accidents de voiture qu’elle avait eus et l’accouchement. L’avis du médecin était qu’elle était incapable de travailler.
[10] Comme si ce n’était pas suffisant, la demanderesse a eu un autre accident de voiture en octobre 2002. À partir de ce moment-là, son état s’est empiré considérablement, à tel point qu’on devait physiquement l’aider à entrer et à sortir de la baignoire.
[11] Au moment de l’audience devant la Commission, la santé de la demanderesse était « lamentable » et elle souffrait de douleurs constantes. À l’heure actuelle, elle « n’est pas en mesure de faire beaucoup de choses ». Voir les motifs dissidents de la Commission, au paragraphe 14.
C. La demande de prestations d’invalidité de la demanderesse
[12] Le 7 novembre 2000, la demanderesse a fait une demande de prestations d’invalidité en vertu du Régime. Pour recevoir ces prestations, elle devait démontrer deux choses : la présence d’une incapacité à la date pertinente et une participation suffisante au marché du travail. Pour être admissible aux prestations, la demanderesse doit avoir satisfait à ces deux exigences concurremment.
1) La première exigence : la présence d’une incapacité
[13] D’abord, la demanderesse devait établir qu’elle souffrait d’une incapacité et que cette incapacité était « grave et prolongée » au sens de l’alinéa 42(2)a) du Régime.
[14] Comme on le sait, il est difficile de satisfaire au critère de l’alinéa 42(2)a) du Régime. Une invalidité n’est « grave » que si elle rend la personne régulièrement incapable de détenir une occupation véritablement rémunératrice. La gravité se juge non pas par la gravité de la maladie dont souffre le demandeur, mais plutôt en déterminant si le demandeur est capable ou non de travailler.
[15] Or, le critère de « l’incapacité de travailler » est des plus difficiles à satisfaire. Pour ce faire, le demandeur doit démontrer davantage qu’une simple incapacité d’exécuter les fonctions de son ancien emploi. Il doit plutôt démontrer qu’il est « incapable de détenir une occupation véritablement rémunératrice », ce qui comprend les activités modifiées au lieu de travail habituel du demandeur, le travail à temps partiel, que ce soit au lieu de travail habituel du demandeur ou ailleurs, ou le travail sédentaire.
[16] Dans sa demande de prestations, la demanderesse a déclaré qu’elle ne pouvait plus travailler à cause de ses problèmes de santé en août 1999. Elle n’a pas contesté qu’elle aurait pu travailler avant 1999.
[17] En fait, la demanderesse a reconnu devant la Commission qu’elle aurait pu travailler en 1997 malgré la naissance prématurée de son enfant en janvier 1997. Son époux a témoigné qu’elle était « normale » pendant au moins une partie de 1997. Se fondant sur ce témoignage et sur la demande de prestations de la demanderesse, la Commission a conclu que la demanderesse n’était pas invalide au 31 décembre 1997 : voir le paragraphe 4 de ses motifs. La demanderesse ne conteste pas cette conclusion devant notre Cour.
[18] Comme nous le verrons, cette date, le 31 décembre 1997, devient des plus importantes au regard de l’admissibilité de la demanderesse aux prestations d’invalidité.
[19] Le membre dissident de la Commission a admis que les problèmes de santé de la demanderesse étaient devenus « graves » et « prolongés » au cours de l’année 2000. Toutefois, comme je vais maintenant l’expliquer, la majorité des membres de la Commission n’a pas admis qu’en décembre 2000, la demanderesse satisfaisait toujours à l’exigence de la participation au marché du travail. Au contraire, la dernière fois où elle a satisfait à cette exigence était le 31 décembre 1997.
2) La deuxième exigence : une participation suffisante au marché du travail
[20] Aux termes du Régime, une participation suffisante au marché du travail se démontre par des cotisations d’un certain montant dans le cadre du Régime pendant un certain nombre d’années durant une période définie. Dans le Régime, cette période est désignée sous le nom de période minimale d’admissibilité ou PMA.
[21] Les règles du Régime qui établissent l’admissibilité à une pension d’invalidité sont strictes et rigides.
[22] Pour la personne invalide le 31 décembre 1997 ou avant cette date, la règle voulait qu’un demandeur ait versé des cotisations en vertu du Régime pendant cinq des dix dernières années. Dans le cas de la demanderesse, si elle avait été invalide en 1997, elle aurait eu une participation suffisante au marché du travail. Elle aurait satisfait à la règle des « cinq des dix dernières années » parce qu’elle avait cotisé de 1988 à 1993 et ensuite en 1996.
[23] Toutefois, pour la personne invalide après le 31 décembre 1997, une règle différente s’applique. La demanderesse était invalide après le 31 décembre 1997 et était donc assujettie à une règle différente. En vertu de cette règle, la demanderesse devait avoir cotisé dans le cadre du Régime pendant quatre des six dernières années : sous-alinéa 44(2)a)(i) du Régime. Pour qu’une année particulière « compte » dans ce calcul, un montant minimum devait être cotisé pendant cette année‑là. En 1997, le montant minimum équivalait à 3 500 $. Voir l’article 19 et l’alinéa 44(2)a) du Régime.
[24] On peut illustrer ce qui précède dans un tableau qui répartit les périodes de travail de la demanderesse et la chronologie de ses cotisations jusqu’à 2004 :
| Année |
Des cotisations au niveau minimum requis ont-elles été versées? |
Commentaires |
| 1986 à 1993 |
Oui |
|
| 1994 |
Non |
La règle des « cinq des dix dernières années » est respectée. Si la demanderesse avait été invalide durant cette année-là, sa participation au marché du travail aurait été suffisante. |
| 1995 |
Non |
La règle des « cinq des dix dernières années » est respectée. Si la demanderesse avait été invalide durant cette année-là, sa participation au marché du travail aurait été suffisante. |
| 1996 |
Oui |
La règle des « cinq des dix dernières années » est respectée. Si la demanderesse avait été invalide durant cette année-là, sa participation au marché du travail aurait été suffisante. |
| 1997 |
Non |
La demanderesse a travaillé jusqu’à la naissance de son enfant le 25 janvier 1997. Elle a cotisé dans le cadre du Régime en janvier, mais n’a pas cotisé au montant minimum exigé pour l’année. Mais tout au long de 1997, la règle des « cinq des dix dernières années » est respectée. Si la demanderesse avait été invalide en 1997, sa participation au marché du travail aurait été suffisante. |
| 1998 à 2004 |
Non |
La règle de la participation au marché du travail a changé : il faut maintenant « quatre des six dernières années ». La règle des « quatre des six dernières années » n’est pas respectée. |
[25] Toutefois, l’histoire ne s’arrête pas là. Le Régime contient deux dispositions additionnelles qui en atténuent les conséquences injustes : les clauses d’exclusion pour élever des enfants (les CEEE) et la disposition sur le calcul proportionnel à l’article 19 du Régime.
3) Les CEEE
[26] Une personne peut être incapable de travailler et de verser des cotisations en vertu du Régime pour de bonnes raisons. Par exemple, des parents peuvent avoir besoin de rester à la maison pour s’occuper d’un enfant. Même aujourd’hui, ce scénario continue de se produire de façon disproportionnée chez les femmes par rapport aux hommes.
[27] Le fait de quitter le marché du travail pour s’occuper d’un enfant peut avoir des conséquences sur les prestations en vertu du Régime. L’omission de verser des cotisations dans le cadre du Régime une année donnée peut réduire les prestations payables à l’avenir. Elle peut aussi avoir une incidence sur l’application de règles, comme la règle des « quatre des six dernières années » décrite plus haut.
[28] Afin d’éliminer ces conséquences potentiellement injustes, le Régime autorise l’exclusion de certaines périodes de la période de cotisation. Il s’agit des « clauses d’exclusion » prévues au Régime. Celles-ci sont de trois types : les clauses d’exclusion générales, les clauses d’exclusion pour invalidité et les clauses d’exclusion pour élever des enfants (les CEEE).
[29] Les CEEE ont pour but de faire en sorte qu’une personne qui demeure à la maison pour élever un enfant de moins de sept ans ne soit pas pénalisée pendant cette période parce que son revenu est peu élevé ou inexistant. Les clauses garantissent l’admissibilité aux prestations et préservent le niveau des prestations éventuellement payées en vertu du Régime. Comme il est noté dans les motifs dissidents de la Commission [au paragraphe 104], « [c]ette caractéristique [du Régime] joue un rôle crucial pour favoriser la sécurité financière des femmes dont le travail est interrompu par le besoin d’élever des enfants ».
[30] Les CEEE se rapportent au critère de la participation au marché du travail, car des prestations d’invalidité sont offertes à tous les cotisants admissibles, sans distinction de sexe, qui restent à la maison pour s’occuper d’un enfant de moins de sept ans et qui ont, pendant une année donnée, des gains admissibles inférieurs au montant minimum de cotisations exigé pour cette année‑là : Régime de pensions du Canada, sous-alinéa 44(2)b)(iv). En particulier, les CEEE permettent d’exclure un mois de la période de cotisation si : 1) le cotisant est un « bénéficiaire d’une allocation familiale » au sens du Règlement sur le Régime [Règlement sur le Régime de pensions du Canada, C.R.C., ch. 385, article 77]; 2) le cotisant a des gains pour l’année qui sont inférieurs au montant minimum de cotisations exigé pour cette année‑là.
[31] En l’espèce, la demanderesse était une bénéficiaire de la prestation fiscale pour enfant de février 1997 à janvier 2004 (lorsque son enfant a atteint l’âge de sept ans) et était donc considérée comme étant une « bénéficiaire d’une allocation familiale » pendant cette période au sens du Règlement sur le Régime. Par conséquent, la période de février 1997 à janvier 2004 a été exclue de la période de cotisation de la demanderesse au titre des CEEE. Cette exclusion peut avoir pour effet d’accroître le montant des prestations qu’elle pourrait recevoir en vertu du Régime.
[32] Nous devons maintenant mettre à jour le tableau répartissant les périodes de travail de la demanderesse et la chronologie de ses cotisations jusqu’à 2004, en tenant compte dans son cas de l’application des CEEE. Comme on peut le constater, l’application des CEEE ne change pas en soi la situation de la demanderesse :
| Année |
Des cotisations au niveau minimum exigé ont-elles été versées? |
Commentaires |
| 1986 à 1993 |
Oui |
|
| 1994 |
Non |
La règle des « cinq des dix dernières années » est respectée. Si la demanderesse avait été invalide durant cette année-là, sa participation au marché du travail aurait été suffisante. |
| 1995 |
Non |
La règle des « cinq des dix dernières années» est respectée. Si la demanderesse avait été invalide durant cette année-là, sa participation au marché du travail aurait été suffisante. |
| 1996 |
Oui |
La règle des « cinq des dix dernières années » est respectée. Si la demanderesse avait été invalide durant cette année-là, sa participation au marché du travail aurait été suffisante. |
| 1997 |
Non |
La demanderesse a travaillé jusqu’à la naissance de son enfant le 25 janvier 1997. Elle a versé des cotisations dans le cadre du Régime au cours du mois de janvier, mais n’a pas cotisé au montant minimum exigé pour l’année. Mais tout au long de 1997, la règle des « cinq des dix dernières années » a été respectée. Si la demanderesse avait été invalide en 1997, sa participation au marché du travail aurait été suffisante. Par application des CEEE, la période à partir de février 1997 ne compte pas dans l’historique des cotisations de la demanderesse. |
| 1998 à 2003 |
Ces années ne comptent pas aux fins du calcul des cotisations, car les CEEE s’appliquent. |
La règle de la participation au marché du travail a changé : il faut maintenant de « quatre des six dernières années ». La règle des « quatre des six dernières années » n’est pas respectée. Les CEEE s’appliquent : cette année ne compte pas dans l’historique des cotisations de la demanderesse. La demanderesse n’a cotisé que pendant trois des six dernières années. |
| 2004 |
Non |
Son enfant a atteint l’âge de sept ans le 25 janvier 2004. Aux termes du Régime, elle n’a le droit de se prévaloir des CEEE que jusqu’au 31 janvier 2004. |
[33] Comme le montre ce tableau, les CEEE ne changent rien au fait que la demanderesse ne satisfaisait pas à la règle des « quatre des six dernières années » le 1er janvier 1998.
4) La disposition sur le calcul proportionnel à l’article 19 du Régime
[34] La disposition sur le calcul proportionnel à l’article 19 du Régime a un effet d’amélioration; elle vise à atténuer d’éventuelles conséquences fâcheuses.
[35] L’article 19 du Régime vise à éviter qu’un cotisant soit désavantagé lorsqu’il ne verse pas de cotisations suffisantes au cours d’une année. Grâce au calcul proportionnel, le niveau de cotisations exigé du cotisant est réduit en proportion du nombre de mois pendant lesquels celui-ci a été en mesure de travailler.
[36] Le calcul proportionnel peut entrer en ligne de compte lorsque le cotisant atteint l’âge de 70 ans, meurt ou est frappé d’invalidité, ou si la pension de retraite du Régime de pensions du Canada devient payable. Il peut aussi entrer en ligne de compte lorsqu’une personne a atteint l’âge de 18 ans ou cesse de recevoir une pension d’invalidité en vertu du Régime ou d’un régime provincial, mais pas lorsqu’une personne donne naissance à un enfant ou devient ou cesse d’être visée par les CEEE.
[37] Ainsi, pour l’année 1997, les cotisations exigées de la demanderesse ne pouvaient être calculées au prorata parce qu’elle ne répondait pas aux conditions énoncées à l’article 19 du Régime, tel qu’il est rédigé.
5) Les observations de la demanderesse au titre de la Charte
[38] La demanderesse invoque l’article 15 de la Charte, soit la garantie des droits à l’égalité. Elle attaque les CEEE, la disposition sur le calcul proportionnel à l’article 19 du Régime, la règle des « quatre des six dernières années » et l’utilisation de l’année civile pour effectuer le calcul. Collectivement, ces éléments concourent à nier aux femmes l’égalité d’accès à une pension d’invalidité. La demanderesse a quitté le marché du travail au début de l’année pour avoir un enfant avant d’avoir pu verser des cotisations au niveau minimum exigé — une situation que seule une femme peut connaître, pas un homme.
[39] À l’appui de sa prétention fondée sur l’article 15, la demanderesse fait aussi les observations suivantes :
• Les femmes sont généralement plus susceptibles que les hommes de cesser de travailler pour s’occuper d’un enfant, ce qui rend plus difficile l’atteinte du niveau minimal de cotisations exigé au cours de l’année, particulièrement après la naissance d’un enfant.
• L’accouchement interrompt physiquement la participation d’une femme au marché du travail. Il est donc plus difficile de satisfaire à l’exigence du niveau minimal de cotisations au cours d’une année où une femme donne naissance à un enfant.
• La rémunération des femmes est généralement moindre que celle des hommes, ce qui rend généralement plus difficile l’atteinte du niveau minimum de cotisations exigé pour l’année.
• La grossesse comporte des risques d’invalidité, ce qui signifie que les femmes qui accouchent pourraient ne pas retourner sur le marché du travail.
[40] La demanderesse demande que la Cour interprète [traduction] « l’admissibilité au titre des CEEE » comme étant une circonstance permettant à une personne de se prévaloir du calcul proportionnel aux termes de l’article 19 du Régime.
[41] Si cette latitude était accordée, le dernier jour de la période minimale d’admissibilité de la demanderesse passerait au 31 janvier 2004, la fin du mois où son enfant a atteint l’âge de sept ans et où le droit de se prévaloir des CEEE a pris fin. Le tableau suivant illustre cette possibilité; il a été révisé pour indiquer la situation de la demanderesse le cas advenant que sa prétention fondée sur la Charte soit accueillie :
| Année |
Des cotisations au niveau minimum exigé ont-elles été versées? |
Commentaires |
| 1986 à 1993 |
Oui |
|
| 1994 |
Non |
La règle de « cinq des dix dernières années » est respectée. Si la demanderesse avait été invalide durant cette année-là, sa participation au marché du travail aurait été suffisante. |
| 1995 |
Non |
La règle de « cinq des dix dernières années » est respectée. Si la demanderesse avait été invalide durant cette année-là, sa participation au marché du travail aurait été suffisante. |
| 1996 |
Oui |
La règle de « cinq des dix dernières années » est respectée. Si la demanderesse avait été invalide durant cette année-là, sa participation au marché du travail aurait été suffisante. |
| 1997 |
Oui |
La demanderesse a travaillé jusqu’à la naissance de son enfant le 25 janvier 1997. Elle a versé des cotisations dans le cadre du Régime au cours du mois de janvier, mais le montant de sa cotisation était inférieur au montant minimum exigé pour l’année. Or, le calcul proportionnel dont la demanderesse veut se prévaloir permettrait que cette année compte comme une année de cotisation. La demanderesse satisferait ainsi à la règle des « quatre des six dernières années » mise en application après le 31 décembre 1997. |
| 1998 à 2003 |
Ces années ne comptent pas aux fins du calcul des cotisations puisque les CEEE s’appliquent. |
La règle de la participation au marché du travail a changé : elle est maintenant de « quatre des six dernières années ». La règle des « quatre des six dernières années » est respectée. Les CEEE s’appliquent : cette année ne compte pas dans l’historique des cotisations de la demanderesse. La demanderesse n’a cotisé que pendant quatre des six dernières années. |
| 2004 |
Non |
Son enfant a atteint l’âge de sept ans le 25 janvier 2004. Aux termes du Régime, elle n’a le droit de se prévaloir des CEEE que jusqu’au 31 janvier 2004. |
[42] Sur cette base, la demanderesse allègue que le dernier jour de sa PMA devrait être en janvier 2004. Comme elle était invalide à ce moment‑là, elle aurait droit aux prestations d’invalidité.
D. Analyse
1) Principes généraux
[43] Traditionnellement, les tribunaux qui ont rendu des décisions sur des contestations fondées sur l’article 15 de la Charte ont examiné deux questions :
1- La loi crée-t-elle une distinction fondée sur un motif énuméré ou analogue?
2- La distinction crée-t-elle un désavantage par la perpétuation d’un préjugé ou l’application de stéréotypes? Autrement dit, y a-t-il discrimination?
Voir généralement les arrêts Law c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497; R. c. Kapp, 2008 CSC 41, [2008] 2 R.C.S. 483, au paragraphe 17; Withler c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 12, [2011] 1 R.C.S. 396, au paragraphe 30.
[44] Le seul traitement différent ou inégal ne peut contrevenir à l’article 15 de la Charte. L’article 15 vise plutôt à prévenir toute discrimination : Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143, à la page 182; arrêt Law, précité, au paragraphe 51; Bande et nation indiennes d’Ermineskin c. Canada, 2009 CSC 9, [2009] 2 R.C.S. 222, au paragraphe 188. Autrement dit, « [l]’égalité n’est pas une question de similitude, et le par. 15(1) ne garantit pas le droit à un traitement identique » : arrêt Withler, précité, au paragraphe 31.
[45] Dans beaucoup d’affaires, la Cour suprême a tenté de décrire en quoi consiste la discrimination. Il s’agit d’une notion difficile à définir et il n’est donc pas surprenant de ne pas pouvoir trouver, dans ces affaires, une convergence exacte des descriptions de la discrimination. Comme un prisme, la discrimination est d’un seul tenant, mais elle peut paraître bien différente et projeter différents types de lumière selon l’angle sous lequel on la regarde. Les descriptions de la Cour suprême, aussi différentes soient‑elles, sont toutes utiles pour comprendre la nature de la discrimination.
[46] À sa base même, la discrimination renvoie à l’action de l’État, à l’inertie de l’État ou à la législation qui perpétue des désavantages et applique des stéréotypes : arrêt Kapp, précité, au paragraphe 24; arrêt Withler, précité, au paragraphe 37. On trouve aux pages 174 et 175 de l’arrêt Andrews, précité, une définition classique de la discrimination :
[…] la discrimination peut se décrire comme une distinction, intentionnelle ou non, mais fondée sur des motifs relatifs à des caractéristiques personnelles d’un individu ou d’un groupe d’individus, qui a pour effet d’imposer à cet individu ou à ce groupe des fardeaux, des obligations ou des désavantages non imposés à d’autres ou d’empêcher ou de restreindre l’accès aux possibilités, aux bénéfices et aux avantages offerts à d’autres membres de la société. Les distinctions fondées sur des caractéristiques personnelles attribuées à un seul individu en raison de son association avec un groupe sont presque toujours taxées de discriminatoires, alors que celles fondées sur les mérites et capacités d’un individu le sont rarement.
[47] La discrimination agit comme un stigmate personnel sur la personne. Elle l’agresse dans sa dignité en l’étiquetant pour des raisons hors de sa volonté ou de son contrôle, en la présentant comme ne méritant pas le même respect, la même participation ou la même appartenance à la société canadienne : arrêt Law, précité, aux paragraphes 47 à 53.
[48] L’arrêt Withler, précité, de la Cour suprême, est particulièrement utile pour définir la discrimination. Dans cet arrêt, la Cour suprême a décrit deux différents types de discrimination. En voici les caractéristiques et ce qui a été communiqué à leur égard :
1- La perpétuation d’un préjugé ou d’un désavantage dont les membres d’un groupe sont victimes en raison des caractéristiques personnelles décrites dans les motifs énumérés ou analogues. Cela peut se produire lorsque la législation traite un groupe historiquement désavantagé d’une façon qui fait ressortir les mêmes caractéristiques qui ont causé son désavantage. Les éléments essentiels pour prouver cette sorte de discrimination sont « les éléments tendant à prouver qu’un demandeur a été historiquement désavantagé ou fait l’objet de préjugés, ainsi que la nature de l’intérêt touché » : Withler, au paragraphe 38.
2- La création ou la perpétuation d’un désavantage fondé sur un stéréotype qui ne reflète pas la situation ou les caractéristiques véritables du demandeur ou du groupe. Ici, les désavantages historiques n’entrent pas en ligne de compte. Comme il est expliqué dans l’arrêt Withler, « un groupe n’ayant jamais souffert d’un désavantage se trouve un jour touché par une conduite qui, si on n’y met pas fin, aura un effet discriminatoire sur ses membres […] en leur appliquant un stéréotype » (au paragraphe 36). Les tribunaux sont alors notamment appelés à examiner « la question [qui] consiste à déterminer si cette vision correspond à la situation ou aux caractéristiques véritables des demandeurs » et son « effet d’amélioration sur la situation des autres participants et la multiplicité des intérêts [que la loi] tente de concilier » : Withler, au paragraphe 38.
[49] Pour établir s’il y a discrimination, les tribunaux doivent se garder d’interpréter « de manière trop technique » et formaliste les questions dont ils sont saisis : Auton (Tutrice à l’instance de) c. Colombie-Britannique (Procureur général), 2004 CSC 78, [2004] 3 R.C.S. 657, au paragraphe 25.
[50] Les tribunaux doivent plutôt s’engager dans une analyse « contextuelle » plus large, dans « l’examen de la situation des membres du groupe et de l’incidence négative de la mesure sur eux ». L’accent est mis « sur la situation véritable du groupe et sur le risque que la mesure contestée aggrave sa situation ». Voir l’arrêt Withler, précité, au paragraphe 37.
[51] L’approche contextuelle signifie qu’une mesure peut être discriminatoire dans certains cas, mais pas dans d’autres. Une partie importante du contexte, comme nous le verrons, est la nature de la législation qui crée la distinction reprochée. En l’espèce, la Cour doit interpréter des dispositions prévoyant le versement de prestations dans le cadre d’une législation complexe en matière de prestations sociales, un contexte que les tribunaux, y compris la Cour suprême, considèrent comme étant particulier.
[52] En adoptant une approche quant au fond plutôt qu’une approche formaliste et en examinant le fond de l’affaire dans son propre contexte, les tribunaux sont en mesure de déterminer, eu égard aux circonstances de l’affaire, s’il y a égalité réelle. La défense et la réalisation du principe d’égalité sont essentielles au regard de l’article 15 de la Charte.
[53] Dans l’arrêt Withler, précité, la Cour suprême décrit ainsi l’égalité réelle (au paragraphe 39) :
L’égalité réelle, contrairement à l’égalité formelle, n’admet pas la simple différence ou absence de différence comme justification d’un traitement différent. Elle transcende les similitudes et distinctions apparentes. Elle demande qu’on détermine non seulement sur quelles caractéristiques est fondé le traitement différent, mais également si ces caractéristiques sont pertinentes dans les circonstances. L’analyse est centrée sur l’effet réel de la mesure législative contestée, compte tenu de l’ensemble des facteurs sociaux, politiques, économiques et historiques inhérents au groupe. Cette analyse peut démontrer qu’un traitement différent est discriminatoire en raison de son effet préjudiciable ou de l’application d’un stéréotype négatif ou, au contraire, qu’il est nécessaire pour améliorer la situation véritable du groupe de demandeurs.
[54] Pour établir si une disposition contestée favorise ou perpétue un désavantage et un stéréotype, la Cour suprême a suggéré quatre facteurs contextuels qu’elle estime utiles (voir, de façon générale, l’arrêt Law, précité, aux paragraphes 62 à 75, et l’arrêt Kapp, précité, au paragraphe 19) :
1- la préexistence d’un désavantage, d’un stéréotype, d’un préjugé ou d’une vulnérabilité subis par la personne ou le groupe en cause;
2- le rapport ou la correspondance entre le ou les motifs sur lesquels l’allégation est fondée et les besoins, les capacités ou la situation propres au demandeur ou à d’autres personnes;
3- l’effet d’amélioration de la loi contestée eu égard à une personne ou un groupe défavorisé dans la société;
4- la nature et l’étendue du droit touché par la loi contestée.
[55] Les quatre facteurs contextuels ne doivent pas être utilisés comme un modèle rigide pour chaque cas. « Un modèle rigide pourrait mener à un examen qui inclut des questions non pertinentes ou, à l’opposé, qui exclut des facteurs pertinents » : arrêt Withler, précité, au paragraphe 66; voir aussi l’arrêt Kapp, précité. Il convient plutôt de recourir aux quatre facteurs contextuels comme un guide utile dans l’analyse.
2) Le contexte particulier de la législation en matière de prestations sociales
[56] Les lois en matière de prestations sociales, comme le Régime, visent à améliorer les conditions de groupes particuliers. Cependant, la réalité sociale est complexe : les groupes se recoupent et, à l’intérieur de ceux-ci, existent des personnes aux situations et aux besoins différents, certains urgents, d’autres pas, suivant des situations d’une variété presque infinie. En conséquence, les tribunaux ne devraient pas exiger « qu’une loi doi[ve] toujours correspondre parfaitement à la réalité sociale pour être conforme au par. 15(1) de la Charte » : arrêt Law, précité, au paragraphe 105.
[57] Dans ce contexte, il s’ensuit que les distinctions découlant de la législation en matière de prestations sociales ne seront pas considérées à la légère comme discriminatoires. La Cour suprême a confirmé ce constat à maintes reprises.
[58] Les tribunaux ne peuvent insister sur une « correspondance parfaite entre un régime de prestations et les besoins ou la situation du groupe demandeur ». On peut « éprouver de la sympathie pour les personnes qui, pour une raison ou une autre, n’ont peut-être pas pu participer aux programmes. Cependant, le fait qu’un programme social donné ne réponde pas aux besoins de tous, sans exception, ne nous permet pas de conclure que ce programme ne correspond pas aux besoins et à la situation véritables du groupe concerné ». Voir Gosselin c. Québec (Procureur général), 2002 CSC 84, [2002] 4 R.C.S. 429, au paragraphe 55.
[59] On ne peut donc pas conclure simplement à une violation de l’article 15 de la Charte du fait que la législation en matière de prestations sociales laisse un groupe, même un groupe vulnérable, à l’extérieur du régime des prestations (arrêt Gosselin, précité, au paragraphe 55) :
Le fait que certaines personnes soient victimes des lacunes d’un programme ne prouve pas que la mesure législative en cause ne tient pas compte de l’ensemble des besoins et de la situation du groupe de personnes touché, ni que la distinction établie par cette mesure crée une discrimination réelle au sens du par. 15(1).
[60] Dans l’arrêt Withler, précité, la Cour suprême a recommandé d’effectuer avec sensibilité l’analyse établissant si le régime législatif en matière de prestations sociales contrevient à l’article 15 de la Charte et de garder à l’esprit les problèmes sociaux que le législateur a tenté de résoudre (au paragraphe 67) :
Lorsqu’il est question d’un régime de prestations de retraite, comme dans le cas qui nous occupe, l’examen des facteurs contextuels à la deuxième étape de l’analyse requise par le paragraphe 15(1) porte en général sur l’objet de la disposition présentée comme discriminatoire, et se fait à la lumière du régime législatif complet. À qui le législateur voulait-il accorder un avantage et pourquoi? Pour trancher la question de savoir si la distinction perpétue un préjugé ou applique un stéréotype à un certain groupe, le tribunal tient compte du fait que de tels programmes sont conçus dans l’intérêt de divers groupes et doivent forcément établir des limites en fonction de certains facteurs comme l’âge. Le tribunal s’interrogera sur l’opportunité générale de telles limites, compte tenu de la situation des personnes touchées et des objets du régime. Point n’est besoin que le programme de prestations corresponde parfaitement à la situation et aux besoins véritables du groupe de demandeurs. Le tribunal pourra également prendre en considération l’affectation des ressources et les objectifs particuliers d’intérêt public visés par le législateur.
On trouvera aux paragraphes 38 et 66 de l’arrêt Withler d’autres recommandations de la Cour suprême, notamment que les tribunaux devraient bénéficier d’une certaine marge d’appréciation pour établir si le régime législatif en matière de prestations sociales est discriminatoire.
[61] Au vu de ces considérations, la Cour suprême a, à quelques occasions, exigé qu’un élément discernable ou concret, comme une « distinction » illégitime d’un groupe particulier, soit présent avant que le régime législatif ne soit déclaré discriminatoire (arrêt Auton, précité, au paragraphe 41) :
Il n’est pas loisible au Parlement ou à une législature d’adopter une loi dont les objectifs de politique générale et les dispositions imposent à un groupe défavorisé un traitement moins favorable : Corbiere c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1999] 2 R.C.S. 203. Par contre, la décision du législateur de ne pas accorder un avantage en particulier, lorsque l’existence d’un objectif, d’une politique ou d’un effet discriminatoire n’est pas établie, ne contrevient pas à ce principe ni ne justifie un examen fondé sur le par. 15(1). Notre Cour a conclu à maintes reprises que le législateur n’a pas l’obligation de créer un avantage en particulier, qu’il peut financer les programmes sociaux de son choix pour des raisons de politique générale, à condition que l’avantage offert ne soit pas lui-même conféré d’une manière discriminatoire […]
[62] Un autre indice de discrimination est l’incohérence entre les fins du régime législatif et la disposition que l’on dit discriminatoire (arrêt Auton, précité, au paragraphe 42) :
Lorsqu’il s’agit de savoir si les membres d’un groupe font l’objet d’un stéréotype, déterminer si une définition légale excluant un groupe est discriminatoire et ne constitue pas un exercice légitime du pouvoir législatif de définir un avantage suppose l’examen de l’objectif du régime législatif qui confère l’avantage ainsi que des besoins généraux auxquels il est censé répondre. Le régime d’avantages excluant un groupe en particulier d’une manière qui compromet son objectif global sera vraisemblablement discriminatoire, car il exclut arbitrairement un groupe donné. Par contre, l’exclusion qui est compatible avec l’objectif général et l’économie du régime législatif ne sera vraisemblablement pas discriminatoire. La question est donc de savoir si l’avantage exclu fait partie du régime général d’avantages établi par la loi et s’il correspond aux besoins auxquels celle-ci est censée répondre.
[63] Toutefois, le fait de constater une incohérence ne saurait suffire. Les tribunaux doivent garder à l’esprit que « [l]’élaboration d’un régime d’aide sociale destiné à répondre aux besoins des jeunes adultes est un problème complexe, auquel il n’existe pas de solution parfaite », et que « [q]uelles que soient les mesures adoptées par le gouvernement, il existera toujours un certain nombre de personnes auxquelles un autre ensemble de mesures aurait mieux convenu » : arrêt Gosselin, précité, au paragraphe 55.
[64] Autrement dit, sur un plan global, les programmes de prestations sociales sont souvent élaborés dans un réseau complexe de dispositions interreliées. Modifier un lien du réseau peut interrompre d’autres liens de façon inattendue et porter grandement atteinte à des intérêts gouvernementaux légitimes, comme notre Cour l’a indiqué dans l’arrêt Krock c. Canada (Procureur général), 2001 CAF 188, au paragraphe 11 :
Lorsque la Cour examine un argument qui veut qu’un régime complexe de prestations prévu par la loi, comme celui de l’assurance-chômage, a un effet négatif différentiel sur certains demandeurs contrairement à l’article 15, elle ne peut se préoccuper de la question de savoir s’il serait désirable d’accorder des prestations étendues comme on le recherche. Dans la création des programmes sociaux, il faut établir des priorités. Le législateur est mieux équipé pour cette tâche que les tribunaux et la Constitution n’exige pas que les tribunaux procèdent à un réglage minutieux des régimes législatifs.
[65] « Faire du rafistolage pour des raisons constitutionnelles à un ensemble de dispositions complexes et liées entre elles, dans une tentative de mettre fin à l’arbitraire apparent d’un processus valable d’imposition d’une limite dans le cadre d’un régime de prestations, a toutes les chances de générer ses propres anomalies » : Nishri c. Canada, 2001 CAF 115, au paragraphe 43.
[66] Pour cette raison, la Cour suprême a insisté sur le fait qu’il ne lui appartenait pas de redéfinir les modalités du programme législatif de prestations ou d’en modifier les dispositions d’admissibilité à moins que l’existence d’une discrimination n’ait été établie : Hodge c . Canada (Ministre du Développement des ressources humaines), 2004 CSC 65, [2004] 3 R.C.S. 357.
3) La nature du Régime
[67] La nature du Régime constitue une partie importante du contexte dans lequel la contestation de la demanderesse doit être appréciée. Il convient de se garder de transformer le Régime en une chose qu’il n’est pas ou qu’il n’a jamais été censé être.
[68] Au paragraphe 91 de son mémoire des faits et du droit, la demanderesse décrit le Régime comme faisant partie du [traduction] « système social » canadien. Dans la mesure où la demanderesse laisse entendre que le Régime est un régime de bien-être social général censé donner sans restriction des prestations à qui en demande, je ne suis pas d’accord.
[69] Certains des énoncés généraux sur le Régime sont pertinents. Le Régime n’est pas censé satisfaire les besoins de tout le monde. C’est plutôt un régime contributif qui remplace en partie des revenus dans certaines circonstances définies de façon technique. Il est conçu pour être complété par les régimes de pension privés, l’épargne privée, ou les deux. Voir l’arrêt Granovsky c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), 2000 CSC 28, [2000] 1 R.C.S. 703, au paragraphe 9.
[70] En fait, on ne peut même pas dire du Régime qu’il vise à accorder des prestations à tels ou tels groupes démographiques. Il convient plutôt de le considérer comme une assurance obligatoire basée sur des cotisations et un régime de pension conçu pour fournir une certaine aide — loin d’être complète — aux personnes qui répondent à des critères de qualification techniques.
[71] Tout comme dans un régime d’assurance, les prestations sont payables en fonction de critères d’admissibilité hautement techniques. Selon la situation des personnes, certaines d’entre elles peuvent verser des cotisations, d’autres non.
[72] Les prestations sont financées par les cotisations directes des employés et des employeurs et les revenus tirés du placement de fonds provenant de cotisations non nécessaires pour payer les prestations courantes. De façon générale, le montant des prestations dans le cadre du Régime est en fonction des gains. Comme dans la plupart des régimes d’assurance, avec le temps, certains cotisants obtiennent des prestations importantes et peuvent dire qu’ils en ont pour leur argent pour ce qui est des prestations reçues. D’autres, en raison de leur situation personnelle, cotisent pendant des années et reçoivent peu en retour.
[73] Loin de procurer des prestations de bien-être social universelles, au sens large, le Régime fournit six prestations particulières : la pension de retraite, la pension d’invalidité, la prestation de décès, la pension de survivant, la prestation d’enfant de cotisant invalide et la prestation pour l’enfant d’un cotisant décédé. Qui plus est, le Régime n’a jamais été conçu pour répondre à tous les besoins de ces personnes prestataires; il vise plutôt à fournir uniquement des prestations partielles.
[74] Pour reprendre les termes de la Cour suprême (arrêt Granovsky, précité, au paragraphe 9) :
Le [Régime] est un régime d’assurance sociale destiné aux Canadiens privés de gains en raison d’une retraite, d’une déficience ou du décès d’un conjoint ou d’un parent salarié. Il s’agit non pas d’un régime d’aide sociale, mais plutôt d’un régime contributif dans lequel le législateur a défini à la fois les avantages et les conditions d’admissibilité, y compris l’ampleur et la durée de la contribution financière d’un requérant.
4) L’application de ces principes aux faits de l’espèce
[75] Je suis d’avis que la contestation de la demanderesse fondée sur l’article 15 de la Charte doit être rejetée. Compte tenu du résumé du droit qui précède, plusieurs motifs appuient cette conclusion.
– I –
[76] La demanderesse allègue que les dispositions contestées ont des effets préjudiciables et disproportionnés pour les femmes. Pour faire cette prétention relative à une discrimination indirecte, la demanderesse doit présenter des éléments de preuve démontrant que c’est la disposition contestée, et non pas d’autres circonstances, qui est responsable des effets : Canada (Procureur général) c. Lesiuk, 2003 CAF 3, [2003] 2 C.F. 697. Nous ne pouvons pas simplement présumer que la disposition en cause est responsable des effets reprochés (Symes c. Canada, [1993] 4 R.C.S. 695, aux pages 764 et 765) :
Pour que l’analyse des effets préjudiciables soit cohérente, il ne faut pas présumer qu’une disposition législative possède un effet qui n’est pas prouvé. Nous devons prendre soin d’établir une distinction entre les effets qui sont causés en totalité ou en partie par une disposition contestée et les circonstances sociales qui existent indépendamment de la position en question.
[77] La demanderesse soutient qu’il y a une relation entre son sexe et le fait de ne pas répondre aux exigences en matière de cotisations du Régime. Mais à une époque, elle a bel et bien satisfait à ces exigences, car elle a versé des cotisations pendant cinq des dix années entre 1988 et 1997, ce qui établit sa PMA au 31 décembre 1997. À des dates ultérieures, selon la règle des « quatre des six dernières années », elle n’a pas satisfait aux exigences de cotisation du Régime, non pas parce qu’elle était une femme, mais à cause de sa situation personnelle.
[78] Par exemple, si la demanderesse n’avait pas décidé de prendre deux années de congé pour retourner aux études et avait versé le niveau requis de cotisations dans le cadre du Régime pendant ces années, elle aurait été admissible aux prestations. En fait, si elle avait choisi de poursuivre un programme d’études d’une année plutôt que de deux et versé le niveau requis de cotisations pour cette année, elle aurait été admissible aux prestations. De plus, si elle était retournée travailler en 1997, 1998 et dans la première partie de 1999, sa PMA aurait changé à la fin de 1999 et elle aurait été admissible à recevoir des prestations d’invalidité.
[79] En fait, si on se demande pourquoi, en l’occurrence, la demanderesse n’a pas reçu de prestations d’invalidité, la réponse ne serait pas en raison de « dispositions législatives discriminatoires du Régime », mais plutôt à cause de la convergence de circonstances propres à la demanderesse et qui n’étaient pas du tout communes à de nombreuses femmes. Les circonstances propres à la demanderesse comprennent sa décision de prendre deux années de congé pour retourner aux études, le moment où est survenue cette période d’études, sa décision de ne pas travailler une partie de l’année durant ces deux années d’études, laquelle s’est traduite par des versements de cotisations insuffisants durant ces années, le fait que son enfant n’est pas né vers la fin de l’année et, enfin, le fait que son état de santé ne s’est détérioré au point qu’elle devienne « invalide » au sens du Régime que plus tard.
[80] En ce qui concerne l’article 19 du Régime, le calcul proportionnel est permis dans certaines circonstances, mais pas dans d’autres. La demanderesse n’a pas démontré que ces circonstances sont liées à l’un des motifs énumérés ou à un motif analogue. Sans une telle preuve, la Cour ne peut établir si l’article 19 a causé un effet préjudiciable pour les femmes ou a contribué à causer un tel effet : Nadeau c. M.R.N., 2003 CAF 400, [2004] 1 R.C.F. 587, aux paragraphes 37 à 39.
[81] Certes, des éléments de preuve figurant au dossier donnent à penser que les femmes doivent assumer un fardeau disproportionné lorsqu’elles quittent le marché du travail pour s’occuper d’un jeune enfant. Mais la demanderesse n’a pas établi que les dispositions contestées causent ce fardeau ou y contribuent. En fait, la preuve au dossier indique que, pour bon nombre de femmes, le fait de quitter le marché du travail pour s’occuper d’un enfant est un événement temporaire qui ne met pas définitivement fin à la période de cotisations : voir le dossier d’appel, aux pages 483 et 664.
[82] La demanderesse soutient que les dispositions législatives font en sorte que le père de l’enfant bénéficie plus facilement des CEEE que la mère, et ce, parce qu’un père peut choisir de cesser de travailler pour s’occuper d’un enfant après avoir satisfait aux exigences de cotisations pour l’année concernée, alors qu’une mère est limitée par le moment de la naissance de son enfant.
[83] Cet argument n’établit pas une discrimination aux fins de l’article 15 de la Charte. D’une part, pour pouvoir se prévaloir des CEEE, le père devra réfuter la présomption selon laquelle la mère est la principale responsable des soins de l’enfant. D’autre part, cette conséquence dans l’application des dispositions contestées de ce régime législatif complexe ne satisfait pas aux conditions essentielles de la discrimination au sens constitutionnel que j’ai décrit dans les présents motifs.
– II –
[84] Nous n’allons pas conclure qu’une personne n’est pas un membre à part entière de la société canadienne, qu’elle a une valeur moindre ou qu’elle n’appartient pas à notre collectivité parce qu’on lui a refusé des prestations en vertu d’un régime de prestations sociales complexe et plein de subtilités comme celui en cause en l’espèce. Cependant, il est permis de conclure que, comme pour beaucoup d’autres, elle n’a pas obtenu de prestations parce qu’elle ne répondait pas aux conditions d’admissibilité techniques d’un régime non universel. C’est le cas en l’espèce.
[85] Comme les affaires précitées le démontrent, il doit y avoir un élément supplémentaire qui amène l’affaire, au-delà du simple produit d’un régime de prestations complexe, dans le registre de la discrimination. Par exemple, la distinction injuste d’une catégorie de personnes et le traitement désavantageux qui s’ensuit pourraient permettre de tirer une conclusion de discrimination. Or, ce n’est pas le cas ici.
[86] Le fait que, dans les circonstances de l’espèce, le Régime traite la demanderesse différemment des autres est essentiellement le produit d’un régime complexe et plein de subtilités, comportant une foule de règles d’admissibilité, plutôt que l’imposition d’un traitement différent à la demanderesse ou à des personnes comme elle, comme il est décrit dans l’arrêt Auton, précité.
[87] En fait, l’analyse qui précède montre que seules certaines femmes subissent un effet préjudiciable, notamment celles qui se trouvent dans la situation très inhabituelle de la demanderesse, avec son historique de cotisations. Cet effet ne touche pas toutes les femmes, même pas toutes celles qui ont un enfant.
[88] Ce constat étaye la conclusion énoncée précédemment que le Régime ne « cible » pas les femmes de façon injuste. Il n’y a pas non plus « [d’]objectif, [de] politique ou [d’]effet discriminatoire » du type visé à l’arrêt Auton, précité, au paragraphe 41. L’effet préjudiciable pour la demanderesse — membre d’une catégorie très restreinte de femmes — est plutôt une conséquence de l’interaction de règles compliquées à l’intérieur d’un régime compliqué qui n’est pas un régime d’aide sociale général offert à tous dans toutes circonstances.
[89] On ne peut s’empêcher d’éprouver une grande sympathie pour la demanderesse étant donné la situation difficile dans laquelle elle se trouve. Un ensemble de règles ou de conditions différentes dans le Régime pourrait être préférable. Toutefois, le Régime ne peut répondre aux circonstances de chaque cotisant dans toutes les situations imaginables. Son incapacité à y parvenir ne signifie pas en soi que le Régime viole l’article 15 de la Charte.
– III –
[90] Il y a une autre façon de présenter le point exposé dans la section précédente.
[91] Le fait que la demanderesse n’ait pu satisfaire aux exigences en matière de cotisation à une date ultérieure à sa période minimale d’admissibilité établie est dû à des circonstances de fait particulières à sa situation, non à une distinction faite entre la demanderesse et les autres en vertu du Régime. Les dispositions ne créent pas de distinction entre elle et les autres sur la base de l’un des motifs de discrimination énumérés ou d’un motif analogue.
[92] On pourrait dire que la vraie question soulevée par la plainte de la demanderesse est l’application des CEEE dans les cas où une femme donne naissance à un enfant au début de l’année civile, réduisant ainsi le nombre de mois dans l’année de naissance au cours desquels elle peut verser des cotisations comptabilisables en vertu du Régime. Il ressort de cette réduction que la demanderesse aurait démontré une participation suffisante au marché du travail si elle avait accouché, disons, en décembre 1996 ou en septembre 1997. Bref, du point de vue de la demanderesse, les CEEE ne s’appliquent pas assez tôt.
[93] Le mois au cours duquel l’enfant naît n’est ni un des motifs énumérés à l’article 15 de la Charte, ni un motif analogue. Il n’est pas non plus une caractéristique personnelle pour laquelle la demanderesse s’est vu refuser des prestations en vertu du Régime.
– IV –
[94] Nous devons nous interroger sur « l’opportunité générale de telles limites, compte tenu des personnes touchées et des objets du régime »; point n’est besoin pour nous « que le programme de prestations corresponde parfaitement à la situation et aux besoins véritables du groupe de demandeurs » : arrêt Withler, précité, au paragraphe 67.
[95] À mon sens, les limites qui ont été établies sont de façon générale fondées et, pour reprendre les termes de l’arrêt Auton, précité [au paragraphe 42], le Régime n’a pas d’incidence sur les femmes « d’une manière qui compromet son objectif global » et ne distingue aucunement les femmes de façon injuste. Plutôt, cette femme en particulier, en raison de ses circonstances particulières — dont certaines étaient de son ressort et d’autres pas —, n’est tout simplement pas admissible selon les critères techniques du Régime.
– V –
[96] Les éléments de preuve dont nous disposons indiquent que les femmes ont historiquement souffert de désavantages économiques et sociaux en lien avec l’éducation des enfants. Toutefois, les CEEE et la disposition sur le calcul proportionnel à l’article 19 du Régime ne contribuent à aucun désavantage préexistant pour la demanderesse, pas plus qu’elles n’empirent quelque désavantage préexistant pour elle ou pour l’ensemble des femmes. Les dispositions ne reposent pas non plus sur un stéréotype à l’égard des femmes.
[97] À cet égard, l’affaire dont nous sommes saisis comporte une ressemblance avec l’arrêt Nishri, précité. Dans cette affaire, notre Cour a rejeté la prétention qu’une limite imposée par la loi sur les prestations parentales en vertu de la Loi sur l’assurance-emploi [L.C. 1996, ch. 23] était discriminatoire. Même si la limite imposée par la loi désavantage les femmes, notre Cour a statué (au paragraphe 40) que ce fait ne peut « raisonnablement être perçu comme étant un acte correspondant à l’application d’un stéréotype pernicieux ou une négation de la valeur de la mère naturelle ».
[98] Cette affaire est aussi similaire à l’affaire Lesiuk, précitée, où une demanderesse s’est vu refuser des prestations en vertu de la Loi sur l’assurance-emploi. Pour être admissible à recevoir des prestations, elle devait avoir travaillé 700 heures à l’intérieur d’une période d’admissibilité précise. Or, il lui manquait 3 heures en raison de la naissance de son enfant.
[99] Notre Cour a rejeté sa prétention que l’exigence relative aux 700 heures était discriminatoire envers les femmes. Toute personne raisonnable qui aurait examiné son cas aurait conclu que c’était un « malheureux concours de circonstances », et non pas des normes législatives discriminatoires, qui avait contribué à faire échouer sa revendication (au paragraphe 45) :
Les conditions minimales d’admissibilité ne créent ni ne renforcent un stéréotype selon lequel les femmes devraient rester à la maison et s’occuper de leurs enfants. Elles ne portent pas atteinte à la dignité des femmes en donnant à entendre que leur travail mérite moins de reconnaissance. Quiconque travaille le nombre d’heures requis dans sa période de référence aura droit à des prestations. Ce serait une exagération que d’imaginer que des personnes raisonnables se trouvant dans la situation de la défenderesse se sentiraient diminuées en tant que travailleurs ou en tant que membres de la société du seul fait que, durant une année donnée, elles auraient manqué de peu d’avoir droit à des prestations d’assurance-emploi. J’imaginerais plutôt qu’une personne raisonnable aurait tout simplement l’impression d’avoir perdu de justesse son droit à des prestations, en raison d’un malheureux concours de circonstances.
[100] Je suis lié par ces arrêts, et je dois donc les appliquer dans le cadre du présent arrêt. Comme dans l’arrêt Lesiuk [au paragraphe 45], la demanderesse se voit malheureusement refuser des prestations à cause d’un « malheureux concours de circonstances », et non pas à cause de normes législatives discriminatoires.
– VI –
[101] Loin de constituer un désavantage, les dispositions contestées sont essentiellement un effet d’amélioration.
[102] Les CEEE visent à venir en aide aux personnes qui restent à la maison en raison de responsabilités liées à l’éducation d’un enfant. La plupart des personnes qui ont quitté le marché du travail pour s’occuper de jeunes enfants sont des femmes qui, souvent, en souffrent économiquement. D’après l’expert de la demanderesse, les CEEE [traduction] « sont entrées en vigueur pour répondre aux besoins des femmes travailleuses qui sont plus susceptibles de présenter des antécédents de travail comportant des interruptions dans leur participation au marché du travail » : dossier d’appel, à la page 481.
[103] D’autres témoignages d’experts présentés devant nous indiquent que les femmes bénéficient de cette disposition davantage que les hommes : dossier d’appel, à la page 889. En effet, 45,9 p. 100 des femmes ont vu les CEEE appliquées au calcul de leurs prestations de retraite, comparativement à 0,3 p. 100 des hommes : dossier d’appel, à la page 471. Il s’ensuit que les femmes sont 153 fois plus susceptibles que les hommes de se prévaloir des CEEE dans le calcul de leurs prestations de retraite : dossier d’appel, à la page 482. L’application des CEEE a une incidence positive sur 53 p. 100 des femmes qui reçoivent des prestations de retraite et sur 66 p. 100 des femmes qui reçoivent des prestations d’invalidité. Dans le cas des prestations de retraite, une femme qui bénéficie des CEEE reçoit en moyenne des prestations bonifiées de 24 p. 100. Dans le cas des prestations d’invalidité, une femme qui bénéficie des CEEE reçoit en moyenne des prestations bonifiées de 7 p. 100. Cela prouve que les CEEE atténuent en fait le désavantage social que les femmes pourraient subir lorsqu’elles se retirent du marché du travail pour élever de jeunes enfants.
[104] Celles qui restent à la maison pour s’occuper de leurs enfants gagnent habituellement un faible revenu ou n’ont aucun revenu. Comme les pensions de retraite sont calculées en partie sur la base des gains moyens admissibles de la personne, la personne principalement responsable des soins de l’enfant — habituellement une femme — risque de recevoir des prestations de retraite plus faibles. En tenant compte de ce fait, les CEEE constituent une amélioration : dans certaines circonstances, elles prévoient d’exclure du calcul les années de prestations comportant peu ou pas de revenu en raison de l’éducation d’un enfant.
[105] Autrement dit, les CEEE reflètent la reconnaissance que les deux partenaires dans une famille contribuent à jouer également un rôle de partenaire et de parent. Les CEEE reconnaissent que les deux partenaires dans une union pourraient ne pas participer au marché du travail dans la même mesure et qu’ainsi une certaine protection est nécessaire pour garantir l’admissibilité au Régime et le niveau des prestations éventuellement versées à ce type de cotisant.
[106] En vertu des CEEE, les parents peuvent exclure de leurs périodes de cotisation en vertu du Régime le temps passé à s’occuper de jeunes enfants. De cette manière, les CEEE permettent d’éviter que les parents qui quittent le marché du travail ou qui réduisent leur participation à celui‑ci pour élever des enfants d’âge préscolaire soient pénalisés lors du calcul futur de leurs prestations de retraite : Harris c. Canada (Ministre des Ressources humaines et du Développement des compétences), 2009 CAF 22, [2009] 4 R.C.F. 330, aux paragraphes 89 et 101.
[107] D’ailleurs, je note que l’application des CEEE a pour effet de favoriser les femmes, car les dispositions les concernant reposent sur la présomption que ce sont elles, et non les hommes, qui sont les principales responsables des soins de l’enfant dans certaines circonstances : Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. (1985) (5e suppl.), ch. 1, alinéa 122.6f), incorporée par renvoi au Règlement sur le Régime.
[108] Globalement, les CEEE s’harmonisent avec un certain nombre d’autres dispositions du Régime conçues pour garantir le bien-être financier des femmes, dont des dispositions touchant le partage des crédits par suite d’un divorce, d’une séparation ou de la dissolution d’une union de fait, la cession de la pension de retraite entre des époux et des conjoints de fait et les prestations aux survivants.
[109] La disposition sur le calcul proportionnel visée à l’article 19 du Régime sert à garantir que, lorsqu’une période cotisable se termine à cause de l’âge avancé, d’une invalidité, de l’admissibilité à certaines des dispositions sur la retraite ou du décès de la personne, celle-ci ne sera pas désavantagée par son incapacité de travailler et de verser ses cotisations en vertu du Régime pendant tout mois après cet événement. Cela aussi constitue une amélioration.
[110] Vu les décisions susmentionnées, en particulier l’arrêt Withler, précité, aux paragraphes 38 et 45, l’effet d’amélioration des CEEE et la disposition sur le calcul proportionnel à l’article 19 du Régime, la Cour arrive à la conclusion que la demanderesse n’a pas établi la présence de discrimination.
– VII –
[111] Par ailleurs, le fait que les CEEE et la disposition sur le calcul proportionnel à l’article 19 du Régime ont un effet d’amélioration pourrait avoir d’autres conséquences sur l’analyse de l’article 15 de la Charte. Dans la mesure où elles visent à améliorer la condition des femmes ou à y remédier, s’agissant d’un groupe visé au paragraphe 15(1), on pourrait dire qu’elles constituent « une loi, un programme ou une activité » au sens du paragraphe 15(2). Dans ce cas, elles ne peuvent être jugées discriminatoires au sens du paragraphe 15(1) : arrêt Kapp, précité, au paragraphe 41; Lovelace c. Ontario, 2000 CSC 37, [2000] 1 R.C.S. 950, aux paragraphes 84 à 87.
– VIII –
[112] La demanderesse cite l’arrêt Vriend c. Alberta, [1998] 1 R.C.S. 493, pour prétendre que la portée trop restreinte de la loi peut être discriminatoire. Elle soutient que l’arrêt Vriend correspond parfaitement à sa cause.
[113] Mais les faits de l’arrêt Vriend diffèrent de ceux de l’espèce. Dans cette affaire-là, il était question de l’exclusion d’un motif — l’orientation sexuelle — d’un régime général interdisant la discrimination. La Loi accordait des droits considérables — la protection contre la discrimination fondée sur un certain nombre de motifs — à la plupart des personnes, tout en les refusant aux personnes ayant une orientation homosexuelle.
[114] Ici, le Régime ne confère pas un droit général de se prévaloir du calcul proportionnel. Au lieu de cela, l’article 19 du Régime autorise le calcul proportionnel de l’exemption de base dans un ensemble restreint de circonstances.
– IX –
[115] Enfin, je note que l’analyse qui précède est conforme à celle qui a été effectuée dans l’arrêt Runchey c. Canada (Procureur général), 2013 CAF 16, [2014] 3 R.C.F. 227, décision rendue par notre Cour après la présentation des arguments dans le présent appel.
E. Dispositif proposé
[116] Pour les motifs qui précèdent, je conclus que les dispositions contestées ne contreviennent pas à l’article 15 de la Charte. En conséquence, je rejetterais la demande de contrôle judiciaire de la demanderesse. La Couronne défenderesse ne demande pas à recouvrer ses dépens, et aucuns ne sont donc adjugés.
Le juge Evans, j.c.a. : Je suis d’accord.
Le juge Webb, j.c.a. : Je suis d’accord.