A-21-03
2003 CAF 381
Syndicat des travailleurs en télécommunications (appelant)
c.
Conseil de la radiodiffusion et des télécommuni-cations canadiennes et Shaw Cablesystems Company (intimés)
et
Association des consommateurs du Canada (division de la C.-B.), BC Old Age Pensioners' Organization, Council of Senior Citizens' Organizations of BC, End Legislated Poverty, Federated Anti-Poverty Groups of BC, Senior Citizens' Association of BC, Tenants Rights Action Coalition et West End Seniors' Network (collectivement appelés ACC(C.-B.) et al.) et Association canadienne de télévision par câble (ACTC) (intervenants)
Répertorié: Syndicat des travailleurs en télécommunications c. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (C.A.F.)
Cour d'appel fédérale, juges Linden, Rothstein et Sexton, J.C.A.--Vancouver, 18 septembre; Ottawa, 20 octobre 2003.
Radiodiffusion -- L'art. 47 du Règlement sur la distribution de radiodiffusion prévoit que les tarifs applicables au service de câble de base n'auront plus à être approuvés par le CRTC si certaines conditions sont remplies -- La réglementation est-elle ultra vires? -- Le CRTC est investi d'une vaste mission en vertu de la Loi sur la radiodiffusion pour prendre toute mesure qu'il estime nécessaire -- L'exemption accordée en vertu de l'art. 47 n'est pas finale et irrévocable -- Le CRTC continue de réglementer et surveiller tous les aspects de la radiodiffusion -- La Loi sur la radiodiffusion n'exige pas que le CRTC fixe et approuve spécifiquement tous les tarifs -- La concurrence est un moyen de réglementer et d'atteindre les objectifs de politique de la Loi -- La Loi sur la radiodiffusion doit être interprétée d'une manière cohérente -- Le CRTC avait le pouvoir d'édicter l'art. 47.
Droit administratif -- Norme de contrôle applicable à la décision du CRTC portée en appel en ce qui a trait à une question de droit: l'art. 47 du Règlement sur la distribution de radiodiffusion excède-t-il la compétence du CRTC? -- La méthode pragmatique et fonctionnelle se fonde sur quatre facteurs contextuels -- 1) L'art. 31(2) de la Loi sur la radiodiffusion prévoit un droit d'appel à la Cour d'appel fédérale sur des questions de droit ou de compétence -- La question de savoir si le CRTC avait le pouvoir d'édicter l'art. 47 du Règlement sur la distribution de radiodiffusion est une question de compétence qui s'inscrit dans le cadre du droit d'appel -- 2) Le CRTC n'a pas une plus grande expertise que la Cour pour trancher les questions de compétence -- 3) En édictant l'art. 47, le CRTC a voulu remplir sa vaste mission qui consiste à mettre en oeuvre les différents objectifs de politique, tant culturels qu'économiques -- 4) Il s'agit d'une question de compétence faisant l'objet d'interprétation législative -- La combinaison des quatre facteurs révèle que la norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte.
Interprétation des lois -- Appel d'une décision du CRTC portant que l'art. 47 du Règlement sur la distribution de radiodiffusion n'est pas ultra vires -- La question en litige en est une de compétence qui nécessite une interprétation législative -- L'intention du législateur était que le CRTC soit la seule autorité habilitée à exercer le large pouvoir discrétionnaire de décider de la meilleure façon de mettre en oeuvre la politique de radiodiffusion -- La Loi sur la radiodiffusion doit être interprétée d'une manière cohérente -- Il est présumé que les différentes dispositions de la loi sont destinées à s'appliquer ensemble d'une façon logique et rationnelle -- Un texte législatif est présumé ne pas contenir de contradictions et d'incohérences -- L'art. 47 n'est pas incompatible avec la Loi ou avec les pouvoirs que celle-ci a conférés au CRTC.
Il s'agit d'un appel d'une décision du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) lui reconnaissant le pouvoir d'édicter l'article 47 du Règlement sur la distribution de radiodiffusion. L'appelant, le Syndicat des travailleurs en télécommunications (STT), est l'agent négociateur des employés syndiqués de l'intimée, Shaw Cablesystems Company (Shaw). Celle-ci est titulaire de six licences de classe 1 l'autorisant à exploiter des entreprises de câblodistribution dans la vallée du bas Fraser en Colombie-Britannique. Par lettres datées du 12 juin 2002, Shaw a fait une proposition au CRTC en vue d'obtenir la «déréglementation» de ses tarifs en application de l'article 47 du Règlement. Selon l'article 47, si un titulaire de classe 1 démontre qu'un certain niveau de concurrence existe dans sa zone de desserte autorisée, et que le CRTC ne manifeste pas son opposition dans les 60 jours, il sera soustrait à l'application de la partie V du Règlement. Cette partie du Règlement exige que les titulaires de classe 1 obtiennent l'approbation du CRTC avant d'augmenter leurs tarifs applicables au service de base. Lorsqu'un câblodistributeur satisfait à toutes les conditions prescrites à l'article 47, et qu'il est soustrait à l'application de la partie V du Règlement, le «tarif mensuel de base» pratiqué par celui-ci n'a plus à être fixé ou approuvé par le CRTC. Par lettre en date du 31 juillet 2002, le STT a soutenu, dans les observations qu'il a présentées au CRTC, que l'article 47 du Règlement excédait la compétence du CRTC parce qu'il était contraire à Loi sur la radiodiffusion et non autorisé par celle-ci. Le paragraphe 5(1) de la Loi dispose que le CRTC «réglemente et surveille tous les aspects du système canadien de radiodiffusion». Le CRTC a rejeté l'argumentation du STT L'appel du STT a soulevé deux questions: 1) quelle norme de contrôle convient-il d'appliquer à la décision du CRTC portant que ce dernier avait le pouvoir d'édicter l'article 47 du Règlement? 2) l'article 47 du Règlement édicté en vertu de la Loi sur la radiodiffusion excède-t-il la compétence du CRTC?
Arrêt: l'appel doit être rejeté.
1) Dans l'arrêt Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, la Cour suprême du Canada a expliqué que la méthode pragmatique et fonctionnelle devait être appliquée dans chaque instance administrative décisionnelle. La Cour a énuméré quatre facteurs contextuels qui composent l'analyse pragmatique et fonctionnelle. Le premier facteur est la présence ou l'absence dans la loi d'une clause privative ou d'un droit d'appel. Le fait que le paragraphe 31(2) de la Loi sur la radiodiffusion prévoit expressément un droit d'appel à la Cour d'appel fédérale sur des questions de droit ou de compétence semble indiquer qu'une norme de contrôle plus stricte devrait être appliquée à la décision du CRTC dans la présente affaire. La question de savoir si le CRTC avait le pouvoir d'édicter l'article 47 du Règlement est une question de compétence qui s'inscrit précisément dans le cadre de ce droit d'appel. Le second facteur est l'expertise du tribunal relativement à celle de la cour de révision sur la question en litige. Cette question--qui consiste à déterminer si l'article 47 du Règlement excède la compétence du CRTC--n'est pas une question de politique, mais bien une question de droit ou de compétence. Le CRTC n'a pas une plus grande expertise que la Cour sur des questions de compétence nécessitant une interprétation de la Loi sur la radiodiffusion; par conséquent, ce facteur milite également en faveur d'une norme de contrôle exigeant un degré moins élevé de retenue judiciaire. Contrairement aux deux premiers facteurs, le troisième facteur de la méthode pragmatique et fonctionnelle, qui se rapporte à l'objet de la loi dans son ensemble et de la disposition en particulier, donne lieu à une norme de contrôle moins stricte ou à un degré de retenue judiciaire plus élevé. En édictant l'article 47 du Règlement, le CRTC a voulu remplir sa vaste mission qui consiste à mettre en oeuvre les différents objectifs de politique, tant culturels qu'économiques, énoncés dans la Loi; ce facteur indique qu'il faut faire preuve de retenue judiciaire à l'égard de la décision du CRTC. Enfin, parce que la question en l'espèce en est une de compétence et qu'elle nécessite une interprétation législative, une norme de contrôle plus stricte devrait être appliquée à la décision du CRTC. On doit faire preuve de moins de retenue lorsqu'il s'agit d'une question d'interprétation législative. Compte tenu des quatre facteurs, la norme de contrôle applicable en l'espèce était celle de la décision correcte.
2) L'appelant a soutenu que le CRTC avait outrepassé les limites de sa compétence en édictant l'article 47 du Règlement. Le CRTC est investi d'une très vaste mission en vertu de la Loi sur la radiodiffusion. L'ampleur de cette mission est illustrée par l'alinéa 10(1)k), qui dispose: «Dans l'exécution de sa mission, le Conseil peut, par règlement [. . .] prendre toute autre mesure qu'il estime nécessaire à l'exécution de sa mission». La disposition est assez large pour permettre au Conseil d'édicter l'article 47 du Règlement. La question en l'espèce n'est pas de savoir si l'article 47 du Règlement permettra d'atteindre des objectifs de politique de la Loi, mais de décider objectivement si celui-ci porte sur une catégorie de sujets mentionnés à l'article 3 de la Loi. Puisque l'article 47 traite de l'abordabilité des tarifs, qui est un des objectifs de la Loi, il satisfait clairement à ce critère. Le CRTC est investi d'une large mission qui va bien au-delà de la simple réglementation de tarifs. Les paragraphes 3(1) et 5(2) de la Loi contiennent une longue liste d'objectifs de politique divers, et l'abordabilité des tarifs n'est qu'un de ces nombreux objectifs. Pour ce qui est des tarifs, le CRTC continue à réglementer les tarifs des entreprises de classe 1 qui ne sont pas en mesure de démontrer que le niveau de concurrence indiqué à l'article 47 du Règlement existe dans leur zone de desserte autorisée.
Contrairement à la prétention de l'appelant, non seulement le CRTC continue-t-il à surveiller l'abordabilité des services de base, mais il est aussi en mesure, s'il est d'avis que l'article 47 du Règlement ne remplit pas son objectif, d'abroger, de modifier ou de remplacer complètement cette disposition. La prétention de l'appelant, selon laquelle une exemption accordée en vertu de l'article 47 du Règlement est permanente ou irrévocable, est sans fondement. L'article 47 donne au CRTC, avant même qu'une exemption soit accordée en vertu de cet article, le pouvoir d'en suspendre l'application ou de refuser la proposition d'un titulaire d'être soustrait à l'application des obligations de la partie V du Règlement. Le bon sens et les énoncés de politique de la Loi font en sorte que le CRTC continue à pouvoir supprimer l'exemption. Le CRTC continue à surveiller l'abordabilité des tarifs et à faire rapport sur celle-ci, et il est en mesure de réintroduire la fixation de tarifs ou des conditions de licence s'il l'estime nécessaire. Une exemption accordée en vertu de l'article 47 n'est pas finale et irrévocable; le CRTC continue à réglementer et à surveiller tous les aspects du système de radiodiffusion. Les mots employés dans la Loi sur la radiodiffusion portant que «le Conseil réglemente et surveille tous les aspects du système canadien de radiodiffusion» ne signifient pas que celui-ci doit approuver ou fixer spécifiquement les tarifs des titulaires de licence. Bien que le CRTC ait l'obligation d'essayer de faire en sorte que les tarifs soient abordables, la Loi ne précise pas comment il doit s'y prendre. Le choix du mécanisme appartient au CRTC, et le recours aux forces du marché est certainement l'une des façons d'y arriver. Le législateur n'avait pas l'intention de prévoir une réglementation stricte des tarifs, mais il voulait que le CRTC soit la seule autorité habilitée à exercer le large pouvoir discrétionnaire de décider de la meilleure façon de mettre en oeuvre la politique de radiodiffusion. Le CRTC a les moyens de corriger et de modifier le système de libre concurrence s'il estime que ce système ne favorise pas l'atteinte des objectifs de politique de la Loi.
La Loi sur la radiodiffusion doit être interprétée d'une manière cohérente. L'argument de l'appelant selon lequel le CRTC ne peut édicter l'article 47 parce qu'il n'est autorisé qu'à réglementer les tarifs, et non à les déréglementer donnerait lieu à une interprétation incohérente de la Loi. Selon la présomption de cohérence, les différentes dispositions de la loi sont destinées à s'appliquer ensemble d'une façon logique et rationnelle, et un texte législatif est présumé ne pas contenir de contradictions et d'incohérences. Interpréter les pouvoirs du CRTC comme le fait l'appelant irait à l'encontre de cette présomption de cohérence. Puisque le paragraphe 9(4) de la Loi confère au CRTC le pouvoir d'accorder des exemptions à l'égard de ses règlements, la Cour ferait preuve d'incohérence si elle concluait, en interprétant la très large mission confiée au CRTC en vertu de la Loi, que celui-ci n'avait pas le pouvoir d'édicter l'article 47 du Règlement. Par conséquent, cet article 47 n'est pas incompatible avec la Loi ou avec les pouvoirs que celle-ci a conférés au CRTC et il n'est pas ultra vires. Le CRTC n'a pas commis d'erreur en concluant qu'il avait le pouvoir de l'édicter.
lois et règlements
Décret C.P. 1994-1689.
| Loi d'interprétation, L.R.C. (1985), ch. I-21, art. 31(4). |
| Loi sur la Commission canadienne du blé, L.R.C. (1985), ch. C-24, art. 47. |
| Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11, art. 2(1) «entreprise de programmation», 3, 5(1),(2),(3), 7(1),(3), 9(1),(4), 10(1),(2), 11(1),(2), 18(1),(2),(3),(4), 31(1),(2). |
| Loi sur l'assurance-emploi, L.C. 1996, ch. 23. |
| Loi sur les chemins de fer, S.R.C. 1970, ch. R-2, art. 320(2) (mod. par S.R.C. 1970 (1er Supp.), ch. 35, art. 2). |
| Loi sur les télécommunications, L.C. 1993, ch. 38, art. 25(1). |
| Règlement sur la distribution de radiodiffusion, DORS/97-555, art. 3, 4 (mod. par DORS/2001-357, art. 5), 6(2), 7, 8, 11, 16.1 (édicté par DORS/2001-334, art. 2), 17 (mod. par DORS/2002-322, art. 2), 19, 27, 28, 29, 46, 47, 48, 49. |
jurisprudence
décisions suivies:
Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226; (2003), 223 D.L.R. (4th) 599; [2003] 5 W.W.R. 1; 11 B.C.L.R. (4th) 1; 48 Admin. L.R. (3d) 1; 179 B.C.A.C. 170; 302 N.R. 34; Barrie Public Utilities c. Assoc. canadienne de télévision par câble, [2003] 1 R.C.S. 476; (2003), 225 D.L.R. (4th) 206; 49 Admin. L.R. (3d) 161; 204 N.R. 1.
décisions appliquées:
Société Radio-Canada c. Métromédia CMR Montréal Inc. (1999), 254 N.R. 266 (C.A.F.); Canadien Pacifique Ltée c. Canada (Office des transports) (2003), 307 N.R. 378 (C.A.F.); Canada (Sous-ministre du Revenu national) c. Mattel Canada Inc., [2001] 2 R.C.S. 100; (2001), 199 D.L.R. (4th) 598; 29 Admin. L.R. (3d) 56; 12 C.P.R. (4th) 417; 270 N.R. 153; CKOY Ltd. c. Sa Majesté la Reine sur la dénonciation de Lorne Mahoney, [1979] 1 R.C.S. 2; (1978), 90 D.L.R. (3d) 1; 43 C.C.C. (2d) 1; 40 C.P.R. (2d) 1; 24 N.R. 254; Ligue de la radiodiffusion canadienne (La) c. Le Conseil de la radiodiffusion et des télécom-munications canadiennes, [1983] 1 C.F. 182; (1982), 138 D.L.R. (3d) 512; 67 C.P.R. (2d) 49; 43 N.R. 77 (C.A.); Shebib c. Canada (Procureur général), [2003] 3 C.F. 607; (2003), 2 Admin. L.R. (4th) 58; 301 N.R. 78 (C.A.).
distinction faite d'avec:
S.T.T. c. Canada (Le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 2 C.F. 280; (1988), 98 N.R. 93 (C.A.); Saskatchewan Wheat Pool c. Canada (Procureur général) (1993), 107 D.L.R. (4th) 190; 17 Admin. L.R. (2d) 243; 67 F.T.R. 98 (C.F. 1re inst.).
doctrine
Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes. Concurrence et culture sur l'autoroute canadienne de l'information: gestion des réalités de transition. Ottawa: Le Conseil, 1995.
Sullivan, Ruth. Sullivan and Driedger on the Construction of Statutes, 4th ed. Toronto: Butterworths, 2002.
APPEL d'une décision du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes se reconnaissant le pouvoir d'édicter l'article 47 du Règlement sur la distribution de radiodiffusion. Appel rejeté.
ont comparu:
Jim R. Aldridge, c.r., et Marcus W. Bartley pour l'appelant.
C. Christopher Johnston, c.r., pour Shaw Cablesystems Company, intimée.
Michael S. Koch pour le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, intimé.
Lori Assheton-Smith pour l'Association canadienne de télévision par câble, intervenante.
Sarah Y. Khan pour l'ACC(C.-B.) et al., intervenante.
avocats inscrits au dossier:
Rosenbloom and Aldridge, Vancouver, pour l'appelant.
Johnston & Buchan LLP, Ottawa, pour Shaw Cablesystems Company, intimée.
Goodmans LLP, Toronto, pour le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, intimé.
Lori D. Assheton-Smith, Assoc. canadienne de télévision par câble, Ottawa, pour l'Assoc. canadienne de télévision par câble, intervenante.
British Columbia Public Interest Advocacy Centre, Vancouver, pour l'ACC(C.-B.) et al., intervenante.
Ce qui suit est la version française des motifs du jugement rendus par
Le juge Sexton, J.C.A.:
Introduction
[1]Selon la Loi sur la radiodiffusion [L.C. 1991, ch. 11], le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) [paragraphe 5(1)] «réglemente et surveille tous les aspects du système canadien de radiodiffusion». Le CRTC a édicté un règlement prévoyant que, dans certaines circonstances, les augmentations des tarifs applicables au service de câble de base n'auront plus à être approuvées par le CRTC et seront plutôt fixées de façon individuelle par chaque entreprise de câblodistribution en fonction de la concurrence existant dans sa zone de desserte autorisée. La question en litige en l'espèce consiste à déterminer si le CRTC, en édictant ce règlement, a éludé son obligation de «réglementer et surveiller tous les aspects» du système de radiodiffusion, rendant ainsi ledit règlement ultra vires.
Faits
[2]L'appelant, le Syndicat des travailleurs en télécommunications (STT) est l'agent négociateur des employés syndiqués de l'intimée, Shaw Cablesystems Company (Shaw). Shaw est titulaire de six licences de classe 1 l'autorisant à exploiter des entreprises de câblodistribution dans la vallée du bas Fraser en Colombie-Britannique (C.-B.).
[3]Par lettres datées du 12 juin 2002, Shaw a fait une proposition au CRTC en vue d'obtenir la «déréglementation» de ses tarifs en application de l'article 47 du Règlement sur la distribution de radiodiffusion [DORS/97-555] (le Règlement), le règlement en litige en l'espèce. Selon l'article 47, si un titulaire de classe 1 démontre, en soumettant certains documents au CRTC, qu'un certain niveau de concurrence existe dans sa zone de desserte autorisée, et que le CRTC ne manifeste pas son opposition dans les 60 jours, il sera soustrait à l'application de la partie V du Règlement intitulée «Tarifs et fourniture du service de base». Cette partie du Règlement exige, entre autres, que les titulaires de classe 1 obtiennent l'approbation du CRTC avant d'augmenter leurs tarifs applicables au service de base.
[4]Par lettre en date du 31 juillet 2002, le STT a soutenu, dans les observations qu'il a présentées au CRTC, que l'article 47 du Règlement excédait la compétence du CRTC parce qu'il était contraire à Loi sur la radiodiffusion et non autorisé par celle-ci. Le STT a également invité le CRTC à rejeter la proposition de déréglementation faite par Shaw en vertu de l'article 47.
[5]Par lettre en date du 23 août 2002, le CRTC a réfuté les arguments du STT, sans fournir aucun motif. Aucune des parties ne s'est plainte de l'absence de motifs.
[6]Le STT porte la décision du CRTC en appel devant la Cour relativement à la question de droit suivante: «l'article 47 du Règlement sur la distribution de radiodiffusion excède-t-il la compétence du Conseil de la radiodiffusion et des télécommuni-cations canadiennes?»
Historique de la réglementation des tarifs de câblodistribution par le CRTC
[7]Pendant très longtemps, les entreprises de câblodistribution ont reçu du CRTC des licences leur conférant, en règle générale, des monopoles territoriaux. En raison de la nature monopolistique de ce système, le CRTC a jugé nécessaire d'apporter des restrictions aux tarifs pratiqués par les entreprises de distribution afin de protéger les consommateurs.
[8]Au milieu des années 1980, le CRTC a commencé à s'abstenir de réglementer les tarifs de base pratiqués par les plus petites entreprises de câblodistribution. Par exemple, les tarifs des entreprises de classe 3 (soit les entreprises comptant moins de 2 000 abonnés ou exerçant leurs activités dans les régions rurales ou éloignées) ont été déréglementés par étapes entre 1986 et 1991. Les tarifs des entreprises de classe 2 (soit celles comptant de 2 000 à 6 000 abonnés) ont été déréglemen-tés en 1994.
[9]Le 8 octobre 1994, le gouverneur en conseil a pris le décret C.P. 1994-1689, par lequel il a demandé au CRTC de soumettre un rapport et de faire des recom-mandations au gouvernement du Canada sur un certain nombre de questions spécifiques. Dans l'annexe de ce décret, le gouvernement a énoncé une politique destinée à l'industrie de la radiodiffusion et des télécommunications, visant à [traduction] «encourager une concurrence équitable et [à] miser davantage sur les forces du marché pour la prestation des installations, produits et services».
[10]En réponse, le CRTC a émis l'avis public CRTC 1994-130, où il est déclaré que «[l]e but du gouvernement est de préserver et de promouvoir une concurrence équitable [. . .]. Un modèle de concurrence applicable aux installations canadiennes de communication doit toutefois respecter les objectifs et les principes de la stratégie de l'autoroute de l'information ainsi que les objectifs de la Loi sur la radiodiffusion et de la Loi sur les télécommunications».
[11]Au milieu des années 1990, le CRTC a commencé à attribuer des licences à des entreprises de distribution par satellite de radiodiffusion directe (SRD). Dans l'avis public 1995-217, le CRTC a décidé de ne pas apporter de restrictions aux tarifs pratiqués par les entreprises de distribution par SRD au motif que la concurrence «créera[it] une pression suffisante sur le marché pour encadrer les tarifs facturés aux abonnés des services de distribution par SRD».
[12]Le 19 mai 1995, le CRTC a publié son rapport intitulé Concurrence et culture sur l'autoroute canadienne de l'information. Dans ce rapport, le CRTC a adhéré au principe de la concurrence dans la distribution aux Canadiens de services de programmation et s'est penché sur les conditions et les mécanismes qui devraient être mis en vigueur pour assurer une concurrence équitable.
[13]Le 17 mai 1996, dans l'avis public CRTC 1996-69, intitulé «Appel d'observations concernant un projet de démarche portant sur la réglementation des entreprises de distribution de radiodiffusion», le CRTC a annoncé que «L'évolution des techniques de transmission et de distribution numérique impose au système canadien de radiodiffusion des transformations sur le plan de la technologie et de la concurrence». À la lumière de ces transformations, le CRTC a proposé d'examiner et de mettre à jour le cadre de réglementation applicable aux entreprises de distribution «afin d'assurer une transition ordonnée d'un régime monopolistique vers un régime entièrement concurrentiel ainsi que l'établissement, dans ce nouveau régime, de règles justes et équitables pour tous les distributeurs».
[14]Dans la partie VI de l'avis public susmentionné, le CRTC a proposé de ne pas réglementer les tarifs des nouveaux venus dans le cadre de réglementation mis à jour, ces derniers n'exerçant pas un pouvoir suffisamment important sur le marché pour nécessiter une réglementation de leurs tarifs. Concernant les titulaires de classe 1, qui comptent généralement plus de 6 000 abonnés, le CRTC a proposé de maintenir les restrictions existantes jusqu'à ce qu'une structure de marché concurrentielle soit établie. Cependant, le CRTC a avancé la proposition qu'une fois ladite structure établie, la concurrence suffirait à maîtriser les tarifs et à produire une déréglementation de ceux-ci.
[15]En réponse à cet avis public et à cet appel d'observations, le CRTC a reçu plus de 5 800 observa-tions écrites, et 34 parties se sont présentées à l'audience publique tenue en octobre 1996. Le CRTC a ensuite publié l'avis public CRTC 1997-25 intitulé «Nouveau cadre de réglementation pour les entreprises de distribution de radiodiffusion». Dans cet avis public, un cadre stratégique exhaustif a été établi à l'égard des entreprises de distribution de radiodiffusion afin de faciliter l'atteinte des objectifs de la Loi sur la radiodiffusion dans un régime concurrentiel. Les politiques énoncées dans cet avis public ont été reproduites dans le projet de règlement publié dans l'avis public CRTC 1997-84 intitulé «Projet de Règlement sur la distribution de radiodiffusion». La version finale de ce règlement a été présentée dans l'avis public CRTC 1997-150 intitulé «Règlement sur la distribution de radiodiffusion». Les conclusions relatives aux tarifs pratiqués par les entreprises de câblodistribution de classe 1 sont codifiées à la partie V de ce Règlement.
[16]La partie V du Règlement a pour objet principal d'établir les circonstances précises dans lesquelles une entreprise de distribution peut augmenter son tarif de base, ainsi que celles dans lesquelles elle doit installer le système nécessaire pour fournir son service de base à un ménage ou à des locaux donnés. Pour ce qui est des tarifs, l'article 49 du Règlement prévoit expressément que: «Le titulaire ne peut augmenter son tarif mensuel de base autrement qu'en conformité avec la présente partie.»
[17]La disposition contestée dans la présente instance, soit l'article 47, prévoit notamment que la partie V du Règlement ne s'applique pas si les conditions suivantes sont remplies:
a) le titulaire de licence fournit au CRTC des documents établissant qu'une ou plusieurs entreprises concurrentes offrent le service de base à au moins 30 % de sa zone de desserte autorisée;
b) le titulaire de licence a perdu au moins 5 % de ses abonnés depuis que le service de base a commencé à être offert par une autre entreprise; et
c) le CRTC n'a ni suspendu l'application de l'article 47 à l'égard du titulaire de licence ni refusé la proposition de celui-ci d'être soustrait à l'application des dispositions de la partie V pendant la période d'attente prescrite de 60 jours.
Lorsqu'un câblodistributeur satisfait à toutes les conditions contenues dans l'article 47, et qu'il est soustrait à l'application de la partie V du Règlement, le «tarif mensuel de base» pratiqué par celui-ci n'a plus à être fixé ou approuvé par le CRTC. Dans l'avis public CRTC 1997-25, le CRTC s'est dit d'avis que, dans les circonstances concurrentielles décrites à l'article 47, l'application des restrictions aux tarifs apportées par la partie V du Règlement sur la distribution de radiodiffusion ne serait pas compatible avec les objectifs visant à miser davantage sur les forces du marché pour la fourniture de services ainsi qu'à assurer une concurrence juste et durable pour la prestation de services de communication au foyer.
Dispositions législatives pertinentes
[18]Les dispositions pertinentes de la Loi sur la radiodiffusion sont les suivantes:
2. (1) Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente loi.
[. . .]
«entreprise de programmation» Entreprise de transmission d'émissions soit directement à l'aide d'ondes radioélectriques ou d'un autre moyen de télécommunication, soit par l'intermédiaire d'une entreprise de distribution, en vue de leur réception par le public à l'aide d'un récepteur.
[. . .]
3. (1) Il est déclaré que, dans le cadre de la politique canadienne de radiodiffusion:
[. . .]
t) les entreprises de distribution:
(i) devraient donner priorité à la fourniture des services de programmation canadienne, et ce en particulier par les stations locales canadiennes,
(ii) devraient assurer efficacement, à l'aide des techniques les plus efficientes, la fourniture de la programmation à des tarifs abordables,
(iii) devraient offrir des conditions acceptables relativement à la fourniture, la combinaison et la vente des services de programmation qui leur sont fournis, aux termes d'un contrat, par les entreprises de radiodiffusion,
(iv) peuvent, si le Conseil le juge opportun, créer une programmation--locale ou autre--de nature à favoriser la réalisation des objectifs de la politique canadienne de radiodiffusion, et en particulier à permettre aux minorités linguistiques et culturelles mal desservies d'avoir accès aux services de radiodiffusion.
(2) Il est déclaré en outre que le système canadien de radiodiffusion constitue un système unique et que la meilleure façon d'atteindre les objectifs de la politique canadienne de radiodiffusion consiste à confier la réglementation et la surveillance du système canadien de radiodiffusion à un seul organisme public autonome.
[. . .]
PARTIE II
MISSION ET POUVOIRS DU CONSEIL EN MATIÈRE DE RADIODIFFUSION
Mission
5. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, ainsi que de la Loi sur la radiocommunication et des instructions qui lui sont données par le gouverneur en conseil sous le régime de la présente loi, le Conseil réglemente et surveille tous les aspects du système canadien de radiodiffusion en vue de mettre en oeuvre la politique canadienne de radiodiffusion.
(2) La réglementation et la surveillance du système devraient être souples et à la fois:
a) tenir compte des caractéristiques de la radiodiffusion dans les langues française et anglaise et des conditions différentes d'exploitation auxquelles sont soumises les entreprises de radiodiffusion qui diffusent la programmation dans l'une ou l'autre langue;
b) tenir compte des préoccupations et des besoins régionaux;
c) pouvoir aisément s'adapter aux progrès scientifiques et techniques;
d) favoriser la radiodiffusion à l'intention des Canadiens;
e) favoriser la présentation d'émissions canadiennes aux Canadiens;
f) permettre la mise au point de techniques d'information et leur application ainsi que la fourniture aux Canadiens des services qui en découlent;
g) tenir compte du fardeau administratif qu'elles sont susceptibles d'imposer aux exploitants d'entreprises de radiodiffusion.
(3) Le Conseil privilégie, dans les affaires dont il connaît, les objectifs de la politique canadienne de radiodiffusion en cas de conflit avec ceux prévus au paragraphe (2).
[. . .]
9. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente partie, le Conseil peut, dans l'exécution de sa mission:
a) établir des catégories de licences;
b) attribuer des licences pour les périodes maximales de sept ans et aux conditions liées à la situation du titulaire qu'il estime indiquées pour la mise en oeuvre de la politique canadienne de radiodiffusion, et, dans le cas de licences attribuées à la Société, lui permettant, à son avis, d'offrir la programmation visée aux alinéas 3(1)l) et m);
c) modifier les conditions d'une licence soit sur demande du titulaire, soit, plus de cinq ans après son attribution ou son renouvellement, de sa propre initiative;
d) renouveler les licences pour les périodes maximales de sept ans et aux conditions visées à l'alinéa b);
e) suspendre ou révoquer toute licence;
f) obliger les titulaires de licences à obtenir l'approbation préalable par le Conseil des contrats passés avec les exploitants de télécommunications pour la distribution--directement au public--de programmation au moyen de l'équipement de ceux-ci;
g) obliger les titulaires de licences d'exploitation d'entreprises de distribution à privilégier la fourniture de radiodiffusion;
h) obliger ces titulaires à offrir certains services de programmation selon les modalités qu'il précise.
[. . .]
10. (1) Dans l'exécution de sa mission, le Conseil peut, par règlement:
a) fixer la proportion du temps d'antenne à consacrer aux émissions canadiennes;
b) définir «émission canadienne» pour l'application de la présente loi;
c) fixer les normes des émissions et l'attribution du temps d'antenne pour mettre en oeuvre la politique canadienne de radiodiffusion;
d) régir la nature de la publicité et le temps qui peut y être consacré;
e) fixer la proportion du temps d'antenne pouvant être consacrée à la radiodiffusion d'émissions--y compris les messages publicitaires et annonces--de nature partisane, ainsi que la répartition équitable de ce temps entre les partis politiques et les candidats;
f) fixer les conditions d'exploitation des entreprises de programmation faisant partie d'un réseau ainsi que les conditions de radiodiffusion des émissions de réseau et déterminer le temps d'antenne à réserver à celles-ci par ces entreprises;
g) régir la fourniture de services de programmation--même étrangers--par les entreprises de distribution;
h) pourvoir au règlement--notamment par la médiation-- de différends concernant la fourniture de programmation et survenant entre les entreprises de programmation qui la transmettent et les entreprises de distribution;
i) préciser les renseignements que les titulaires de licences doivent lui fournir en ce qui concerne leurs émissions et leur situation financière ou, sous tout autre rapport, la conduite et la direction de leurs affaires;
j) régir la vérification et l'examen des livres de comptes et registres des titulaires de licences par le Conseil ou ses représentants;
k) prendre toute autre mesure qu'il estime nécessaire à l'exécution de sa mission.
(2) Les règlements s'appliquent soit à tous les titulaires de licences, soit à certaines catégories d'entre eux.
[. . .]
11. (1) Le Conseil peut, par règlement:
a) avec l'approbation du Conseil du Trésor, fixer les tarifs des droits à acquitter par les titulaires de licences de toute catégorie;
b) à cette fin, établir des catégories de titulaires de licences;
c) prévoir le paiement des droits à acquitter par les titulaires de licences, y compris les modalités de celui-ci;
d) régir le paiement d'intérêt en cas de paiement tardif des droits;
e) prendre toute autre mesure d'application du présent article qu'il estime nécessaire.
(2) Les règlements d'application de l'alinéa (1)a) peuvent prévoir le calcul des droits en fonction de certains critères que le Conseil juge indiqués notamment:
a) les revenus des titulaires de licences;
b) la réalisation par ceux-ci des objectifs fixés par le Conseil, y compris ceux qui concernent la radiodiffusion d'émissions canadiennes;
c) la clientèle desservie par ces titulaires.
[. . .]
18. (1) Sont subordonnées à la tenue d'audiences publiques par le Conseil, sous réserve de disposition contraire, l'attribution, la révocation ou la suspension de licences--à l'exception de l'attribution d'une licence d'exploitation temporaire d'un réseau--, ainsi que l'établissement des objectifs mentionnés à l'alinéa 11(2)b) et la prise d'une ordonnance au titre du paragraphe 12(2).
(2) La modification et le renouvellement de licences font aussi l'objet de telles audiences sauf si le Conseil estime que l'intérêt public ne l'exige pas.
(3) Les plaintes et les observations présentées au Conseil, de même que toute autre question relevant de sa compétence au titre de la présente loi, font l'objet de telles audiences, d'un rapport et d'une décision--notamment une approbation--si le Conseil l'estime dans l'intérêt public.
(4) Les audiences publiques se tiennent, au Canada, au lieu désigné par le président du Conseil.
[. . .]
31. (1) Sauf exceptions prévues par la présente partie, les décisions et ordonnances du Conseil sont définitives et sans appel.
(2) Les décisions et ordonnances du Conseil sont susceptibles d'appel, sur une question de droit ou de compétence, devant la Cour d'appel fédérale. L'exercice de cet appel est toutefois subordonné à l'autorisation de la cour, la demande en ce sens devant être présentée dans le mois qui suit la prise de la décision ou ordonnance attaquée ou dans le délai supplémentaire accordé par la cour dans des circonstances particulières. [C'est moi qui souligne.]
Les dispositions pertinentes de la partie V du Règlement sur la distribution de radiodiffusion sont les suivantes:
46. Sauf disposition de la présente partie ou d'une condition de sa licence à l'effet contraire, la présente partie s'applique:
a) au titulaire de classe 1 qui, le 17 mai 1996, détenait une licence autorisant l'exploitation d'une entreprise de distribution par câble et qui était assujetti au paragraphe 18(4) du Règlement de 1986 sur la télédistribution immédiatement avant l'entrée en vigueur du présent règlement;
b) au successeur du titulaire visé à l'alinéa a).
47. (1) Sous réserve du paragraphe (3), la présente partie ne s'applique pas au titulaire visé aux alinéas 46a) ou b):
a) s'il envoie à chacun de ses abonnés un avis écrit fournissant les renseignements visés à l'annexe 1;
b) s'il envoie au Conseil les documents suivants:
(i) une copie de l'avis mentionné à l'alinéa a),
(ii) une déclaration attestant la date à laquelle l'avis a été envoyé à chacun de ses abonnés conformément à l'alinéa a),
(iii) au plus tard à la date de l'envoi de l'avis mentionné à l'alinéa a):
(A) une preuve établissant que le service de base d'une ou de plusieurs autres entreprises de distribution autorisées est offert à au moins 30% du total des logements unifamiliaux, logements des immeubles à logements multiples, hôtels, hôpitaux, maisons de repos et autres locaux commerciaux ou établissements situés dans sa zone de desserte autorisée,
(B) une opinion fournie par son vérificateur, conformément à l'article 5815 du Manuel de l'Institut canadien des comptables agréés, confirmant qu'à une date précise, le titulaire ne fournit plus son service de base à au moins 5% du total des logements unifamiliaux, logements des immeubles à logements multiples, hôtels, hôpitaux, maisons de repos et autres locaux commerciaux ou établissements qu'il desservait à une date précise, à condition que la date à laquelle ce total a été déterminé et la date du calcul du pourcentage de perte ne soient pas antérieures à celle à laquelle le service de base d'une autre entreprise de distribution autorisée a commencé à être offert dans sa zone de desserte autorisée;
c) s'il s'est écoulé 60 jours depuis la date de l'envoi de l'avis mentionné à l'alinéa a).
(2) Sous réserve du paragraphe (3), l'article 48 ne s'applique pas:
a) si le titulaire envoie au Conseil les documents mentionnés aux divisions (1)b)(iii)(A) et (B);
b) s'il s'est écoulé 60 jours depuis la date à laquelle le Conseil a reçu les documents mentionnés à l'alinéa a).
(3) Le Conseil peut, avant la date à laquelle le titulaire ne serait plus assujetti aux obligations de la présente partie conformément aux paragraphes (1) ou (2):
a) suspendre l'application des paragraphes (1) ou (2) à l'égard du titulaire, dans l'attente d'une étude plus poussée de la proposition du titulaire et:
(i) soit de la réception de renseignements complémentaires,
(ii) soit de la fin de l'audience publique sur la question,
(iii) soit de la réception de renseignements complémentaires et la fin de l'audience publique sur la question;
b) refuser la proposition du titulaire d'être soustrait à l'application des obligations de la présente partie, sans procéder à la suspension prévue à l'alinéa a) ou après cette suspension.
48. Sauf condition contraire de sa licence, le titulaire de classe 1 ou le titulaire de classe 2 doit:
a) installer, dans un délai raisonnable après en avoir reçu la demande d'un membre d'un ménage ou d'un propriétaire ou exploitant de locaux, le système de distribution nécessaire pour y fournir le service de base, si ce ménage ou ces locaux:
(i) se trouvent dans un secteur résidentiel à l'intérieur de la zone de desserte autorisée,
(ii) sont dotés de services d'aqueduc ou d'égouts fournis par la municipalité ou une autre autorité publique;
b) à la demande d'un membre d'un ménage ou d'un propriétaire ou exploitant de locaux visés à l'alinéa a), installer la prise de service d'abonné et fournir le service de base au ménage ou aux locaux, sauf si le membre du ménage, le propriétaire ou l'exploitant de locaux n'a pas accédé à la demande du titulaire de lui verser:
(i) soit un montant n'excédant pas les dépenses non périodiques qui seront raisonnablement engagées par le titulaire pour installer ou rebrancher la prise de service d'abonné, établi conformément à la Circulaire no 354 à tous les télédistributeurs des classes 1 & 2, publiée par le Conseil le 29 novembre 1988,
(ii) soit les frais d'un mois de prestation du service de base,
(iii) soit le montant de la dette en souffrance pour la prestation du service de base, qu'il a contractée envers le titulaire;
c) continuer à fournir le service de base à un abonné dans la mesure où celui-ci paie d'avance les frais de service de chaque mois.
Questions en litige
1. Quelle norme de contrôle convient-il d'appliquer à la décision du CRTC portant que ce dernier avait le pouvoir d'édicter l'article 47 du Règlement?
2. L'article 47 du Règlement édicté en vertu de la Loi sur la radiodiffusion excède-t-il la compétence du CRTC?
Norme de contrôle
[19]Le STT fait valoir que la norme de contrôle applicable à la décision du CRTC portant que ce dernier avait le pouvoir d'édicter l'article 47 du Règlement est la norme de la décision correcte. Selon le STT, il faut faire preuve de retenue judiciaire à l'égard d'une décision prise par un tribunal administratif dans l'exercice d'une fonction législative. Plus particulièrement, le STT soutient que la question de la validité de l'article 47 nécessite une interprétation législative--fonction qui se trouve davantage au coeur de l'expertise des tribunaux que de celle du CRTC.
[20]Le STT est d'avis que puisque la question en l'espèce en est une de compétence, la norme de contrôle devrait automatiquement être celle de la décision correcte. Cependant, l'arrêt Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, indique clairement que ce genre de raisonnement n'est plus approprié, et que la nature de la question n'est qu'un des facteurs à considérer. Dans Dr Q, précité, aux paragraphes 24 à 25, la juge en chef McLachlin a expliqué qu'il ne suffit plus de classer une question donnée, comme celle de la compétence, dans une catégorie précise de contrôle judiciaire:
Si les motifs nommés, le libellé de la disposition habilitante et les interprétations sclérosées des formulations législatives demeurent utiles comme repères familiers, ils ne dictent plus le cheminement.
C'est pour cette raison que, dorénavant, il ne suffit plus de classer une question donnée dans une catégorie précise de contrôle judiciaire et d'exiger sur ce fondement que le décideur ait rendu une décision correcte. De même, l'interprétation donnée par une cour de révision à une clause privative ou à un mécanisme de contrôle ne suffit plus à elle seule pour déterminer la norme de contrôle applicable: Canada (Sous-ministre du Revenu national) c. Mattel Canada Inc., [2001] 2 R.C.S. 100, 2001 CSC 36, par. 27. La méthode pragmatique et fonctionnelle appelle une analyse plus nuancée fondée sur l'examen de plusieurs facteurs. Cette méthode s'applique chaque fois qu'une cour entreprend le contrôle d'une décision d'un organisme administratif. Comme le professeur D. J. Mullan le signale dans Administrative Law (2001), p. 108, avec la méthode pragmatique et fonctionnelle, [traduction] «la Cour a établi une théorie générale ou unificatrice du contrôle des décisions de fond prises par tout décideur qui exerce une prérogative ou un pouvoir conféré par la loi». Le contrôle des conclusions d'une instance administrative doit commencer par l'application de la méthode pragmatique et fonctionnelle. [C'est moi qui souligne.]
[21]Le CRTC, quant à lui, soutient qu'en raison de son expertise et de la nature polycentrique de son rôle dans l'interprétation des larges objectifs de politique de la Loi, la norme de contrôle applicable devrait être celle de la décision raisonnable simpliciter. On a fait valoir que l'interprétation des objectifs de politique de la Loi était un exemple classique d'exercice polycentrique exigeant du tribunal qu'il pondère les intérêts opposés de divers intervenants. L'objectif axé sur les politiques de la loi et la vaste mission confiée au CRTC donnent à penser que la façon dont les objectifs doivent être atteints laisse au tribunal spécialisé une grande latitude pour exercer son pouvoir discrétionnaire, même à l'égard d'une question de droit. L'intimée Shaw souscrit à cet argument.
Analyse
[22]Dans l'arrêt Dr Q, précité, au paragraphe 21, la juge en chef McLachlin a expliqué, au nom de la Cour, que la méthode pragmatique et fonctionnelle devait être appliquée dans chaque instance administrative décisionnelle, qu'il s'agisse d'un appel directement interjeté contre la décision de l'organisme administratif ou d'une demande de contrôle judiciaire.
[23]Dans Dr Q précité, la juge en chef McLachlin a poursuivi en énumérant les quatre facteurs contextuels qui composent la méthode pragmatique et fonctionnelle [au paragraphe 26]:
[. . .] la présence ou l'absence dans la loi d'une clause privative ou d'un droit d'appel; l'expertise du tribunal relativement à celle de la cour de révision sur la question en litige; l'objet de la loi et de la disposition particulière; la nature de la question--de droit, de fait ou mixte de fait et de droit. Les facteurs peuvent se chevaucher. L'objectif global est de cerner l'intention du législateur, sans perdre de vue le rôle constitutionnel des tribunaux judiciaires dans le maintien de la légalité.
La présence ou l'absence d'une clause privative ou d'un droit d'appel prévu par la loi
[24]Le fait que le paragraphe 31(2) de la Loi sur la radiodiffusion prévoie expressément un droit d'appel à la Cour d'appel fédérale, dont l'exercice est subordonné à l'autorisation de celle-ci, sur des questions de droit ou de compétence semble indiquer qu'une norme de contrôle plus stricte devrait être appliquée à la décision du CRTC dans la présente affaire. La question de savoir si le CRTC avait le pouvoir d'édicter l'article 47 du Règlement est une question de compétence qui s'inscrit précisément dans le cadre de ce droit d'appel. Dans l'arrêt Barrie Public Utilities c. Assoc. canadienne de télévision par câble, [2003] 1 R.C.S. 476 (Barrie), au paragraphe 11, le juge Gonthier s'est dit d'avis que: «[b]ien que la présence d'un droit d'appel dans la loi ne permette pas de conclure que la norme à appliquer est celle de la décision correcte [. . .], c'est un facteur qui indique qu'une norme plus stricte s'impose».
L'expertise du tribunal relativement à celle de la cour de révision sur la question en litige
[25]Bien que l'expertise générale du CRTC sur des questions de politique soit reconnue, la question en litige en l'espèce--qui consiste à déterminer si l'article 47 du Règlement excède la compétence du CRTC--n'est pas une question de politique, mais bien une question de droit ou de compétence. Le CRTC n'a pas une plus grande expertise que la Cour sur des questions de compétence nécessitant une interprétation de la Loi sur la radiodiffusion; par conséquent, ce facteur milite également en faveur d'une norme de contrôle exigeant un degré moins élevé de retenue judiciaire. Dans Barrie, précité, le juge Gonthier J. a déclaré ce qui suit, aux paragraphes 12, 13 et 16:
La cour de révision doit examiner non pas l'expertise du décideur de façon générale, mais bien son expertise par rapport à celle de la cour elle-même en ce qui concerne la question en cause [. . .]
La juge L'Heureux-Dubé a illustré ces points lors de l'examen de la norme de contrôle dans British Columbia Telephone Co. c. Shaw Cable Systems (B.C.) Ltd., [1995] 2 R.C.S. 739. Dans cet arrêt, la juge L'Heureux-Dubé a décrit avec justesse le CRTC comme étant un «tribunal administratif spécialisé (. . .) (qui) possède une vaste expertise dans son domaine de compétence», mais elle a conclu que les décisions du CRTC étaient susceptibles de contrôle selon la norme de la décision correcte «en ce qui concerne les questions de compétence et les questions de droit étrangères à l'expertise du CRTC» (par. 30-31).
[. . .]
La cour de révision doit faire preuve de retenue uniquement lorsque l'organisme décisionnel possède de quelque façon, une plus grande expertise qu'elle et que la question visée relève de cette plus grande expertise (Dr. Q, par. 28). À mon avis, ce n'est pas le cas en l'espèce. L'interprétation qu'il convient de donner au membre de phrase «la structure de soutien d'une ligne de transmission» au par. 43(5) n'est pas une question faisant appel à l'expertise particulière du CRTC en matière de réglementation et de supervision de la radiodiffusion et des télécommunications au Canada. Il ne s'agit pas non plus d'une question de politique de télécommunication ou d'une question qui exige la compréhension de termes techniques. Il s'agit plutôt d'une question purement de droit, qui relève donc, pour reprendre les propos du juge La Forest, «en dernière analyse de la compétence des cours de justice» (Ross c. Conseil scolaire du district no 15 du Nouveau-Brunswick, [1996] 1 R.C.S. 825, par. 28). L'expertise de la Cour sur les questions d'interprétation législative pure est supérieure à celle du CRTC. Ce facteur implique une norme de retenue moins élevée.
L'objet de la loi et de la disposition particulière
[26]Contrairement aux deux premiers facteurs, le troisième facteur de la méthode pragmatique et fonctionnelle, qui se rapporte à l'objet de la loi dans son ensemble et de la disposition en particulier, indique une norme de contrôle moins stricte ou un degré de retenue judiciaire plus élevé. La Loi sur la radiodiffusion confie au CRTC une vaste mission dans le cadre de laquelle celui-ci doit tenir compte des quelque 40 objectifs de politique différents et potentiellement conflictuels énoncés à l'article 3 avant de rendre une décision ou d'édicter un règlement. En outre, l'alinéa 10(1)k) de la Loi sur la radiodiffusion confère au CRTC un large pouvoir d'édicter des règlements: «[d]ans l'exécution de sa mission, le Conseil peut, par règlement [. . .] prendre toute autre mesure qu'il estime nécessaire à l'exécution de sa mission».
[27]Dans l'arrêt Société Radio-Canada c. Métromédia CMR Montréal Inc. (1999), 254 N.R. 266 (C.A.F.) (Métromédia), le juge Létourneau, J.C.A., a affirmé, au paragraphe 2, que: «[l]e CRTC est un organisme spécialisé autonome à qui le Parlement a confié, précisément à cause de son expertise, de vastes pouvoirs pour assurer la réglementation et la surveillance du système de radiodiffusion canadienne de façon à lui permettre de mettre en oeuvre la politique de radiodiffusion énoncée dans l'article 3 de la Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, ch. 11».
[28]En édictant l'article 47 du Règlement, le CRTC a voulu remplir sa vaste mission qui consiste à mettre en oeuvre les différents objectifs de politique, tant culturels qu'économiques, énoncés dans la Loi; ce facteur indique qu'il faut faire preuve de retenue judiciaire à l'égard de la décision du CRTC.
La nature de la question
[29]Enfin, parce que la question en l'espèce en est une de compétence et qu'elle nécessite une interprétation législative, une norme de contrôle plus stricte devrait être appliquée à la décision du CRTC.
[30]Comme l'a expliqué le juge Rothstein, J.C.A. dans l'arrêt Canadien Pacifique Lée c. Canada (Office des transports) (2003), 307 N.R. 378 (C.A.F.), au paragraphe 18, on doit faire preuve de moins de retenue lorsqu'il s'agit d'une question d'interprétation législative:
[. . .] la question en l'espèce porte sur l'interprétation de la loi. Plus particulièrement, il s'agit de déterminer si le mandat de l'Office l'habilite à juger du caractère raisonnable des revenus de stationnement d'une compagnie de chemin de fer et à ordonner qu'un montant qu'il estime déraisonnable soit inclu [sic] dans les revenus assujettis au plafond de revenu de cette compagnie. Cette question n'est pas technique. Sur ce point, l'Office ne possède aucune expertise particulière par rapport à la Cour qui justifierait une norme de retenue moins élevée. Au contraire, les questions d'interprétation de la loi relèvent généralement de la compétence des cours de justice. Ce facteur implique une norme de retenue moins élevée.
[31]De la même façon, comme l'a expliqué la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Canada (Sous-ministre du Revenu national) c. Mattel Canada Inc., [2001] 2 R.C.S. 100, une affaire concernant une décision du TCCE, dont la structure législative et la mission axée sur les politiques sont similaires, le juge Major a affirmé ce qui suit, au paragraphe 33: «Il s'agit de pures questions de droit, qui commandent l'application de principes d'interprétation législative et d'autres concepts inhérents au droit commercial. Ces questions relèvent traditionnellement de la compétence des tribunaux judiciaires et rien n'indique que le TCCE possède une expertise particulière à leur égard.»
Conclusion
[32]En résumé donc, les premier, deuxième et quatrième facteurs de la méthode pragmatique et fonctionnelle militent en faveur de la norme de contrôle de la décision correcte, alors que le troisième facteur, qui se rapporte à l'objet de la loi et de la disposition particulière, indique une norme de contrôle qui appelle un degré de retenue plus élevé. Dans l'ensemble, si je combine les quatre facteurs, je dois conclure que la norme de contrôle applicable en l'espèce est celle de la décision correcte. Non seulement la loi prévoit-elle un droit d'appel à la Cour sur les questions de droit et de compétence, mais le CRTC ne possède pas une plus grande expertise que celle de la Cour en matière d'interprétation de la loi et de détermination des questions de compétence.
[33]Fait important, la question en l'espèce n'est pas de savoir si le CRTC a choisi de mettre en oeuvre les objectifs de politique de la Loi de la meilleure façon possible, ce qui exigerait une grande retenue de la part de la Cour; il s'agit plutôt d'une question d'interprétation législative qui implique une question de compétence.
L'article 47 du Règlement excède-t-il la compétence du CRTC?
[34]L'appelant soutient qu'en vertu de la Loi sur la radiodiffusion, le CRTC a l'obligation de fixer tous les tarifs des entreprises de câblodistribution et que, par conséquent, il ne pouvait pas instaurer le genre de déréglementation de tarifs envisagé par l'article 47. En d'autres termes, le CRTC a outrepassé les limites de sa compétence en édictant un tel règlement.
[35]À l'appui de cette prétention, l'appelant invoque le paragraphe 5(1) de la Loi, qui dispose que «le Conseil réglemente et surveille tous les aspects du système canadien de radiodiffusion en vue de mettre en oeuvre la politique canadienne de radiodiffusion». De plus, le sous-alinéa 3(1)t)(ii) établit expressément comme politique de radiodiffusion que «les entreprises de distribution [. . .] devraient assurer efficacement [. . .] la fourniture de la programmation à des tarifs abordables». Selon l'appelant, l'effet combiné du paragraphe 5(1), qui est rédigé à l'impératif, et du sous-alinéa 3(1)t)(ii) oblige le CRTC à restreindre, par règlement, les tarifs de base pratiqués par les entreprises de distribution de classe 1. En d'autres termes, le CRTC ne peut édicter de règlements qui l'empêcheraient de réglementer et surveiller ce que le législateur lui a expressément demandé de réglementer et surveiller.
[36]Essentiellement, l'appelant soutient que le CRTC a en tout temps l'obligation positive de réglementer tous les aspects du système canadien de radiodiffusion, et que l'un de ces aspects réside dans la réglementation des tarifs. Cela signifie que le CRTC est en tout temps tenu de réglementer les tarifs de tous les titulaires de licence.
[37]L'appelant fait valoir que, bien que le CRTC ait le pouvoir discrétionnaire de décider de la meilleure façon de réglementer et surveiller, celui-ci n'a pas toute latitude de renoncer complètement à son rôle de réglementation et de surveillance.
[38]Enfin, l'appelant affirme qu'il s'ensuit de l'application de l'article 47 que le titulaire de licence qui est soustrait à l'application de la partie V du Règlement ne fait plus jamais l'objet d'une réglementation ou d'une supervision de ses tarifs par le CRTC parce que le Règlement ne prévoit pas d'interruption de la déréglementation ni aucune forme de surveillance continue des tarifs du titulaire de licence par le CRTC. En d'autres termes, le titulaire de licence est exempté de façon permanente.
Analyse
[39]Je conclus, même en appliquant la norme de contrôle de la décision correcte, que le CRTC n'a pas commis d'erreur en concluant qu'il avait le pouvoir d'édicter l'article 47 du Règlement.
Le CRTC est investi d'une très vaste mission en vertu de la Loi sur la radiodiffusion
[40]Le large pouvoir du CRTC de prendre des règlements est illustré par l'alinéa 10(1)k), qui dispose que: «Dans l'exécution de sa mission, le Conseil peut, par règlement [. . .] prendre toute autre mesure qu'il estime nécessaire à l'exécution de sa mission». Il s'agit d'une disposition très large qui, selon moi, l'est certainement assez pour permettre au Conseil d'édicter l'article 47 du Règlement. Le CRTC a clairement établi que l'article 47 était nécessaire à l'atteinte de ses objectifs suivants: premièrement, l'objectif prévu au sous-alinéa 3(1)t)(ii), qui dispose que «les entreprises de distribution [. . .] devraient assurer efficacement, à l'aide des techniques les plus efficientes, la fourniture de la programmation à des tarifs abordables»; deuxièmement, l'objectif prévu à l'alinéa 5(2)g), qui prévoit que «[l]a réglementation et la surveillance du système devraient être souples et à la fois [. . .] tenir compte du fardeau administratif qu'elles sont susceptibles d'imposer aux exploitants d'entreprises de radiodiffusion».
[41]Cette analyse est compatible avec le critère énoncé par la Cour suprême du Canada quant à l'évaluation de la validité d'un règlement pris par le CRTC. Dans l'arrêt CKOY Ltd. c. Sa Majesté la Reine sur la dénonciation de Lorne Mahoney, [1979] 1 R.C.S. 2 (CKOY), le juge Spence, s'exprimant pour la majorité, a affirmé ce qui suit, aux pages 11 et 12:
C'est l'art. 16 [devenu l'art. 10] de la Loi qui confère au Conseil le pouvoir d'établir des règlements. L'entrée en matière de l'article indique que l'exercice de ce pouvoir doit viser «la poursuite de ses objets». L'article 15 [devenu le paragraphe 5(1)] est intitulé «Objets du Conseil». Aux fins de l'espèce, ces objets se résument par les derniers mots de l'art. 15: «en vue de mettre en oeuvre la politique de radiodiffusion énoncée dans l'article 3 de la présente loi». Je partage donc l'opinion des tribunaux d'instance inférieure que, pour déterminer la validité de règlements établis en vertu de l'art. 16, il faut décider s'ils portent sur une catégorie de sujets mentionnée à l'art. 3 de la Loi, et que, ce faisant, le tribunal examine les règlements d'un point de vue objectif. Cependant je suis également d'accord avec la déclaration suivante du juge Evans de la Cour d'appel:
| [traduction] Vu le texte très général de la Loi, le Parlement a certainement voulu donner au Conseil une grande latitude dans l'exercice de son pouvoir réglementaire pour la mise en oeuvre de la politique et des objets pour lesquels il a été créé. |
En conséquence, il importe peu que l'article litigieux mette en oeuvre une politique du moment qu'on établit objectivement qu'il vise une catégorie de sujets mentionnée à l'art. 3. Je dois ajouter que le juge Evans a fait remarquer que rien ne permet de supposer que le Conseil a agi arbitrairement. Évidemment, il n'est pas question de mauvaise foi. [C'est moi qui souligne.]
[42]De plus, dans l'arrêt Ligue de la radiodiffusion canadienne (La) c. Le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, [1983] 1 C.F. 182 (C.A.) (Ligue de la radiodiffusion canadienne), la Cour a appliqué l'arrêt CKOY, précité, pour conclure que le CRTC avait le pouvoir de réglementer les tarifs pratiqués par les entreprises de télévision par câble, tant par voie de réglementation que par voie d'imposition d'une condition de licence, même si la Loi ne prévoyait pas expressément un tel pouvoir. Le juge Le Dain, J.C.A. s'est exprimé ainsi, à la page 192:
De ces passages de l'arrêt rendu par le juge Spence dans l'affaire CKOY, je conclus que bien que la Cour ait à déterminer objectivement si un règlement porte sur un sujet mentionné à l'article 3 de la Loi, il faut interpréter largement ce que cet article englobe, compte tenu de la latitude ou pouvoir discrétionnaire qui a été confié au Conseil pour déterminer ce qui peut être nécessaire, dans un cas donné, à la poursuite de ses objets. [C'est moi qui souligne.]
[43]Comme les arrêts CKOY et Ligue de la radiodiffusion canadienne, précités, l'indiquent, la question en l'espèce n'est pas de savoir si l'article 47 du Règlement permettra d'atteindre les objectifs de politique de la Loi, mais de décider objectivement si celui-ci porte sur une catégorie de sujets mentionnée à l'article 3. Puisque l'article 47 traite de l'abordabilité des tarifs, qui est un des objectifs de la Loi, il satisfait clairement à ce critère.
Le CRTC continue à réglementer et à surveiller les entreprises de distribution
[44]Même si l'article 47 du Règlement revient à soustraire certains titulaires de licence de classe 1 à l'application de la partie V du Règlement portant sur les tarifs de base, ces titulaires de licence sont amplement réglementés de bien d'autres façons, tant par voie d'imposition de conditions de licence que par voie de règlement. D'abord, le Règlement prescrit quels types de services de programmation doivent être fournis par les câblodistributeurs et quels types d'émissions sont optionnelles. L'article 3 du Règlement prévoit expressément que: «[l]e titulaire ne peut distribuer des services de programmation qu'en conformité avec ce qui est exigé ou permis par sa licence ou par le présent règlement».
[45]Les dispositions suivantes sont autant d'exemples de façons dont la programmation est réglementée en vertu de la Loi. Le paragraphe 6(2) du Règlement dispose que les titulaires de licence doivent faire en sorte que la majorité des canaux vidéo et des canaux sonores reçus par les abonnés, tant par voie analogique que numérique, soient consacrés à la distribution de services de programmation canadiens. L'article 7 énonce les circonstances dans lesquelles un titulaire de licence peut modifier ou retirer un service de programmation. L'article 8 interdit la distribution de services de programmation, par exemple, dont le contenu est contraire à la loi, dont le contenu risque d'exposer une personne ou un groupe à la haine pour des motifs fondés sur la race, l'origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l'orientation sexuelle, l'âge ou une déficience physique ou mentale, qui contiennent un langage ou une image obscènes ou blasphématoires ou qui contiennent une nouvelle fausse ou trompeuse. L'article 16.1 [édicté par DORS/2001-334, art. 2] traite de la fourniture de services de programmation canadiens de langue française. L'article 17 [mod. par DORS/2002-322, art. 2] énonce les services de programmation de télévision devant être distribués dans le cadre du service de base, ainsi que l'ordre de priorité devant être respecté à l'égard de chacun d'eux. L'article 19 précise les services de programmation de télévision optionnels pouvant être fournis dans certaines circonstances. Les articles 27 et 28 portent sur la fournitures de services de programmation communautaire. L'article 29 précise les circonstances dans lesquelles certains titulaires de licence doivent contribuer à la programmation canadienne.
[46]En plus de réglementer les types de services de programmation qui sont fournis par les entreprises de distribution, le Règlement fixe également certaines exigences de déclaration. En vertu de l'article 11 du Règlement, les titulaires de licence doivent présenter des renseignements au Conseil. Non seulement cette disposition précise-t-elle les formulaires qui doivent être remplis par chaque titulaire de licence, mais le paragraphe 11(2) dispose aussi qu'un titulaire de licence doit, à la demande du Conseil, remplir «tout autre formulaire du Conseil». De plus, le paragraphe 11(3) prévoit que: «[l]e titulaire doit, à la demande du Conseil, lui fournir une réponse à toute demande de renseignements qu'il peut lui adresser au sujet de sa programmation, sa propriété ou toute autre question du ressort du Conseil qui a trait à l'entreprise du titulaire».
[47]L'article 4 [mod. par DORS/2001-357, art. 5] du Règlement exige des titulaires de licence qu'ils obtiennent l'approbation préalable du CRTC à l'égard de tout transfert de propriété.
[48]En vertu des alinéas 9(1)b), c) et d) de la Loi, le CRTC dispose d'un pouvoir étendu d'imposer des conditions de licence. La seule restriction faite aux conditions que le CRTC peut imposer réside dans le fait que celui-ci doit estimer les conditions «indiquées pour la mise en oeuvre de la politique canadienne de radiodiffusion . . .».
[49]De toute évidence, le CRTC est investi d'une large mission qui va bien au-delà de la simple réglementation de tarifs. Les paragraphes 3(1) et 5(2) de la Loi contiennent une longue liste d'objectifs de politique divers, et l'abordabilité des tarifs n'est qu'un de ces nombreux objectifs. Bien qu'il soit possible que le CRTC n'approuve pas les augmentations de tarifs des entreprises de classe 1 dans les cas où un certain niveau de concurrence peut être établi, il continue à réglementer afin de remplir la vaste mission qui lui a été confiée en vertu de la Loi sur la radiodiffusion.
[50]De plus, pour ce qui est des tarifs, le CRTC continue manifestement à réglementer les tarifs des entreprises de classe 1 qui ne sont pas en mesure de démontrer que le niveau de concurrence indiqué à l'article 47 du Règlement existe dans leur zone de desserte autorisée. En ce qui concerne les entreprises qui réussissent, en vertu de l'article 47, à être soustraites à la réglementation de tarifs, le CRTC continue à surveiller leurs tarifs de la façon ci-après mentionnée.
[51]Le CRTC continue à recueillir des renseignements sur les tarifs pratiqués par les titulaires de classe 1. Tous les titulaires de classe 1, y compris ceux qui sont soustraits à l'application de la partie V du Règlement, doivent remplir le formulaire de rapport annuel des titulaires de licence de «distribution de radiodiffusion» (formule détaillée). Dans ce formulaire, chaque titulaire doit déclarer annuellement ses tarifs pour le service de base, l'installation et le rebranchement. Le CRTC se sert des renseignements fournis dans les rapports annuels pour rédiger son Rapport de surveillance de la politique sur la radiodiffusion, un document public qui fait annuellement rapport de tous les aspects du système canadien de radiodiffusion, y compris les tarifs de base des entreprises de câblodistribution de classe 1 déréglementées et l'abordabilité des services de base.
[52]Il semble également que le CRTC ait reconnu la nécessité de continuer à «surveiller» le régime concurrentiel lorsque, dans l'avis public CRTC 1997-150, il a affirmé ce qui suit:
123. La publication du Règlement sur la distribution de radiodiffusion marque une étape importante pour le Conseil dans l'atteinte des objectifs énoncés dans la Loi sur la radiodiffusion et la promotion d'une véritable concurrence dans la distribution des services de radiodiffusion au Canada. Néanmoins, le régime concurrentiel continuera de croître et le libre jeu du marché exercera une influence toujours plus grande sur les consommateurs et sur le système canadien de radiodiffusion.
124. Le Conseil entend donc entreprendre un examen général de l'efficacité et de la pertinence du nouveau règlement après deux ans, ainsi que voir s'il y a lieu d'apporter d'autres raffinements au cadre de réglementation dans la poursuite des objectifs de la Loi sur la radiodiffusion.
125. Bien entendu, entre-temps, le Conseil surveillera de près l'évolution du milieu concurrentiel, et il examinera les questions et préoccupations particulières qui seront portées à son intention.
L'exemption accordée en vertu de l'article 47 n'est pas finale et irrévocable
[53]L'appelant prétend, entre autres, que le fait qu'une exemption accordée en vertu de l'article 47 soit finale et irrévocable démontre que l'article 47 est ultra vires. L'appelant a affirmé ce qui suit, au paragraphe 53 de son mémoire:
[traduction] Le Règlement ne prévoit pas d'interruption de la déréglementation ni aucune forme de surveillance continue des tarifs du titulaire de licence par le Conseil. Après l'expiration des 60 jours pertinents, le titulaire de licence est soustrait de façon permanente à la réglementation et à la surveillance par le Conseil de ses tarifs et de ses obligations en matière de fourniture de services. Il n'existe aucun mécanisme de surveillance continue des tarifs du titulaire de licence permettant de déterminer si ceux-ci sont abordables, en vue de la mise en oeuvre de la politique énoncée au sous-alinéa 3(1)t)(ii) de la Loi, pas plus qu'il n'existe de mécanisme prévoyant la «reréglementation» d'un titulaire de licence si les circonstances venaient à changer, si les tarifs du titulaire de licence venaient à dépasser ce que le Conseil considérerait normalement comme approprié ou si le titulaire venait à ne plus fournir adéquatement les services. L'article 47 contient une disposition qui pourrait être qualifiée de «porte à sens unique» et qui équivaut, par conséquent, à une renonciation à l'exercice d'un pouvoir.
[54]Contrairement à la prétention de l'appelant, non seulement le CRTC continue-t-il, comme je l'ai déjà souligné, à surveiller l'abordabilité des services de base, mais il est aussi en mesure, s'il est d'avis que l'article 47 du Règlement ne remplit pas son objectif, d'abroger, de modifier ou de remplacer complètement cette disposi-tion. Le paragraphe 31(4) de la Loi d'interprétation, L.R.C. (1985), ch. I-21, établit clairement que: «Le pouvoir de prendre des règlements comporte celui de les modifier, abroger ou remplacer, ou d'en prendre d'autres, les conditions d'exercice de ce second pouvoir restant les mêmes que celles de l'exercice du premier.»
[55]Il est également révélateur qu'en vertu du paragraphe 18(2) de la Loi, le Conseil doive tenir une audience publique relativement au renouvellement d'une licence sauf s'il estime que l'intérêt public ne l'exige pas. Ce mécanisme fournit au CRTC un autre moyen de veiller à ce que l'objectif de l'abordabilité des tarifs soit atteint.
[56]En outre, lorsqu'il doit décider s'il y a lieu ou non de renouveler la licence d'un titulaire de licence qui a été soustrait à l'application de la partie V du Règlement, ou de tout autre titulaire de licence d'ailleurs, le CRTC peut se demander si ce titulaire a assuré efficacement la fourniture de la programmation à des tarifs abordables, ce qui constitue l'un des objectifs de politique de la Loi selon le sous-alinéa 3(1)t)(ii). S'il conclut que ce n'est pas le cas, le CRTC peut, en vertu de l'alinéa 9(1)b), imposer au titulaire une condition de licence l'obligeant à faire approuver ses tarifs ou à se conformer de nouveau à la partie V du Règlement.
[57]De plus, l'alinéa 9(1)c) permet au CRTC de modifier, de sa propre initiative, toutes les conditions d'une licence lorsque cinq ans se sont écoulés depuis son attribution ou son renouvellement. Donc, vraisemblablement, si le Conseil estime que la concurrence ne réussit pas à faire en sorte que le tarif d'une entreprise soustraite à l'application de la partie V du Règlement soit abordable, il peut, comme je l'ai déjà souligné, imposer une condition prévoyant une approbation des tarifs ou la suppression de l'exemption accordée en vertu de l'article 47 du Règlement.
[58]Par ailleurs, le Conseil pourrait bien, en vertu du paragraphe 18(3), rendre une décision qui comporterait la suppression d'une exemption accordée antérieurement en vertu de l'article 47 du Règlement. Le paragraphe 18(3) est rédigé en termes très larges:
18. [. . .]
(3) Les plaintes et les observations présentées au Conseil, de même que toute autre question relevant de sa compétence au titre de la présente loi, font l'objet de telles audiences, d'un rapport et d'une décision--notamment une approbation--si le Conseil l'estime dans l'intérêt public.
On nous a avisés que cette disposition n'avait pas encore été utilisée de cette façon, mais il me semble qu'il est possible de prétendre qu'elle pourrait l'être. Quoi qu'il en soit, je ne pense toutefois pas que cette conclusion soit essentielle à la présente décision.
[59]Tout cela démontre que la prétention de l'appelant, selon laquelle une exemption accordée en vertu de l'article 47 du Règlement est permanente ou irrévocable, est sans fondement. Il convient de noter également que l'article 47 lui-même donne au CRTC, avant même qu'une exemption soit accordée en vertu de cet article, le pouvoir d'en suspendre l'application ou de refuser la proposition d'un titulaire d'être soustrait à l'application des obligations de la partie V du Règlement. Par conséquent, il serait étonnant que le CRTC, une fois l'exemption accordée, n'ait plus le pouvoir de la retirer. Sans aucun doute, le bon sens et les énoncés de politique de la Loi exigent que le CRTC continue à pouvoir supprimer l'exemption.
[60]De plus, lors des plaidoiries, lorsqu'on a demandé à l'avocat de l'appelant ce qui était requis du CRTC sur le plan de la réglementation, il a répondu que le CRTC devait en tout temps être au courant des tarifs et qu'il devait se doter d'un mécanisme lui permettant d'examiner ces tarifs pour vérifier s'ils sont abordables. L'analyse ci-dessus indique que le CRTC continue à surveiller l'abordabilité des tarifs et à faire rapport sur celle-ci, et qu'il est en mesure de réintroduire la fixation de tarifs ou des conditions de licence s'il l'estime nécessaire.
[61]Je conclus donc qu'une exemption accordée en vertu de l'article 47 n'est pas finale et irrévocable, et que le CRTC continue à réglementer et à surveiller tous les aspects du système de radiodiffusion. Le CRTC conserve le contrôle sur tous les titulaires de licence; il a le pouvoir d'abroger ou de modifier l'article 47 du Règlement ou d'imposer des conditions de licence supprimant l'exemption de la partie V du Règlement. Le CRTC peut remplir son obligation législative de réglementer et surveiller sans fixer ou approuver spécifiquement les tarifs de toutes les entreprises.
La Loi sur la radiodiffusion n'exige pas que le CRTC fixe et approuve spécifiquement tous les tarifs
[62]Les mots employés dans la Loi sur la radiodiffusion portant que «le Conseil réglemente et surveille tous les aspects du système canadien de radiodiffusion» ne signifient pas que celui-ci doit approuver ou fixer spécifiquement les tarifs des titulaires de licence. D'ailleurs, la seule mention expresse des tarifs dans la Loi figure au sous-alinéa 3(1)t)(ii), qui prévoit que: «[i]l est déclaré que, dans le cadre de la politique canadienne de radiodiffusion [. . .] les entreprises de distribution [. . .] devraient assurer efficacement, à l'aide des techniques les plus efficientes, la fourniture de la programmation à des tarifs abordables». Bien que le CRTC ait l'obligation d'essayer de faire en sorte que les tarifs soient abordables, la Loi ne précise pas comment il doit s'y prendre. Le choix du mécanisme appartient au CRTC, et le recours aux forces du marché est certainement l'une des façons d'y arriver.
[63]L'appelant a invoqué deux affaires à l'appui de sa position selon laquelle la décision du CRTC de «déréglementer» les tarifs est contraire à la Loi sur la radiodiffusion. Il a d'abord attiré notre attention sur l'affaire S.T.T. c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 2 C.F. 280 (C.A.) (S.T.T.), dans laquelle la Cour a statué que le CRTC, qui avait décidé de déréglementer les taxes exigées par les compagnies de téléphone et de télégraphe en vertu de la Loi sur les chemins de fer, S.R.C. 1970, ch. R-2, n'avait pas le pouvoir de le faire. Cependant, cette affaire se distingue de la présente affaire en ce que, contrairement à la Loi sur la radiodiffusion, le paragraphe 320(2) [mod. par S.R.C. 1970 (1er Supp.), ch. 35, art. 2] de la Loi sur les chemins de fer prévoyait expressément que les taxes devaient être approuvées par le CRTC:
320. [. . .]
(2) Nonobstant les dispositions de toute autre loi, toutes les taxes de télégraphe et de téléphone que peut exiger une compagnie, à l'exception des taxes exigées, pour la transmission de messages destinés à être captés d'une façon générale par le public, par une compagnie titulaire d'une licence en vertu de la Loi sur radiodiffusion, sont subordonnées à l'agrément de la Commission qui peut les réviser à sa discrétion.
[64]La radiodiffusion est un secteur différent, qui fait l'objet d'une politique et d'une loi habilitante différentes. Ainsi, le juge Marceau a lui-même noté aux pages 282 et 283 de l'arrêt S.T.T., précité, que la question juridique soulevée était restreinte et que, par conséquent, les motifs de la décision s'y rapportant ne pouvaient s'appliquer en dehors de son cadre restreint:
La question juridique qu'il soulève est une question restreinte dans la mesure où elle ne concerne que l'interprétation d'un membre de phrase court et accessoire figurant dans une des dispositions de la Loi sur les chemins de fer, S.R.C. 1970, chap. R-2; un aspect fondamental de la compétence du Conseil est cependant en jeu, et l'importance de l'affaire est attestée par le fait que non moins de neuf (9) parties différentes ont demandé et obtenu l'autorisation d'intervenir dans l'instance.
[65]L'appelant a ensuite cité l'arrêt Saskatchewan Wheat Pool c. Canada (Procureur général) (1993), 107 D.L.R. (4th) 190 (C.F. 1re inst.) (Saskatchewan Wheat Pool), qui ne concernait pas non plus la Loi sur la radiodiffusion. Dans cette affaire, le juge Rothstein, tel était son titre, a conclu qu'un règlement pris par le gouverneur en conseil en vue de déréglementer le commerce interprovincial de l'orge, l'importation de l'orge en provenance des États-Unis et son exportation aux États-Unis en vertu de l'article 47 de la Loi sur la commission canadienne du blé, L.R.C. (1985), ch. C-24, était ultra vires. La Loi sur la commission canadienne du blé conférait au gouverneur en conseil le pouvoir de prendre un règlement prévoyant l'«octroi de licences» pour les opérations de transport, de vente, d'achat et de livraison interprovinciales de l'orge et pour l'importation de l'orge en provenance des États-Unis et son exportation aux États-Unis. En l'absence de telles licences, seule la Commission canadienne du blé avait le pouvoir de commercialiser l'orge à l'échelle interprovinciale et internationale. Cependant, plutôt que de prendre un règlement prévoyant l'octroi de licences, le gouverneur en conseil a pris un règlement accordant à «quelqu'un d'autre» le pouvoir de commercialiser l'orge à l'échelle interprovinciale et internationale, et ce, sans licence. Le juge Rothstein a affirmé ce qui suit, à la page 203: [traduction] «selon moi, dans la présente affaire, le gouverneur en conseil ne peut écarter totalement l'exigence d'une licence alors que la loi qui confère le pouvoir de réglementer prévoit expressément la prise d'un règlement autorisant l'octroi de licences».
[66]L'arrêt Saskatchewan Wheat Pool, précité, n'est d'aucun secours à l'appelant parce qu'il porte sur un cadre législatif complètement différent; aucune disposition de la Loi sur la radiodiffusion n'oblige le CRTC à approuver ou à fixer spécifiquement tous les tarifs.
[67]Les dispositions législatives en litige dans ces affaires démontrent que lorsque le législateur entend exiger d'un tribunal qu'il fixe ou approuve tous les tarifs, il le dit clairement. On en trouve un autre exemple au paragraphe 25(1) de la Loi sur les télécommunications, L.C. 1993, ch. 38:
25. (1) L'entreprise canadienne doit fournir les services de télécommunication en conformité avec la tarification déposée auprès du Conseil et approuvée par celui-ci fixant--notamment sous forme de maximum, de minimum ou des deux--les taux à imposer ou à percevoir. [C'est moi qui souligne.]
[68]Il n'existe aucune disposition semblable dans la Loi sur la radiodiffusion, ce qui démontre que le législateur n'avait pas l'intention de prévoir une réglementation stricte des tarifs. Bien que l'abordabilité des tarifs soit un objectif de politique en vertu du sous-alinéa 3(1)t)(ii) de la Loi, celle-ci ne dicte pas au CRTC comment atteindre cet objectif. Le CRTC a le pouvoir discrétionnaire de décider quand et comment ces pouvoirs devraient être exercés, compte tenu des politiques énoncées dans la Loi. Il est clair que l'intention du législateur était que le CRTC soit la seule autorité habilitée à exercer le large pouvoir discrétionnaire de décider de la meilleure façon de mettre en oeuvre la politique de radiodiffusion. Cela est mis en évidence par le paragraphe 3(2), qui dispose ce qui suit:
3. [. . .]
(2) Il est déclaré en outre que le système canadien de radiodiffusion constitue un système unique et que la meilleure façon d'atteindre les objectifs de la politique canadienne de radiodiffusion consiste à confier la réglementation et la surveillance du système canadien de radiodiffusion à un seul organisme public autonome.
La concurrence comme moyen de réglementer et d'atteindre les objectifs de politique de la Loi
[69]En exerçant son large pouvoir discrétionnaire de décider de la façon de mettre en oeuvre les objectifs de politique de la Loi portant que les entreprises devraient fournir la programmation à des «tarifs abordables» et que le CRTC devrait tenir compte du fardeau administratif que la réglementation et la surveillance sont susceptibles de créer, le CRTC a édicté l'article 47 du Règlement, qui instaure la concurrence comme moyen de s'assurer que les tarifs sont abordables. Le CRTC n'a pas pris un règlement prévoyant que la libre concurrence déterminera les tarifs de toutes les entreprises de distribution, mais a plutôt prévu que lorsqu'une entreprise en particulier sera en mesure d'établir qu'il existe un niveau suffisamment élevé de concurrence dans sa zone de service, ses tarifs n'auront plus à être déterminés par le CRTC. Dans ces cas, la concurrence, dont l'existence dans cette zone en particulier aura été établie, servira à réglementer les tarifs et à maintenir leur abordabilité.
[70]Fait important, s'il estime que ce système de libre concurrence ne favorise pas l'atteinte des objectifs de politique de la Loi, le CRTC, comme je l'ai déjà dit, a les moyens de corriger et de modifier ce système.
[71]De plus, en édictant l'article 47 du Règlement, qui instaure la concurrence comme moyen de maintenir l'abordabilité des tarifs, le CRTC se conformait à une directive ayant force exécutoire émise par le gouverneur en conseil dans le décret C.P. 1994-1689. Dans ce décret, on pouvait lire que [traduction] «[l]a politique du gouvernement est [d']encourager une concurrence équitable et [de] miser davantage sur les forces du marché pour la prestation des installations, produits et services». Le paragraphe 7(1) de la Loi sur la radiodiffusion prévoit expressément que «le gouverneur en conseil peut, par décret, donner au Conseil, au chapitre des grandes questions d'orientation en la matière, des instructions d'application générale relativement à l'un ou l'autre des objectifs de la politique canadienne de radiodiffusion ou de la réglementation et de la surveillance du système canadien de radiodiffusion». Le paragraphe 7(3) dispose qu'un décret pris en vertu du paragraphe 7(1) lie le CRTC.
La Loi sur la radiodiffusion doit être interprétée d'une manière cohérente
[72]L'argument de l'appelant selon lequel le CRTC ne peut édicter l'article 47 parce qu'il n'est autorisé qu'à réglementer les tarifs, et non à les déréglementer, ne tient pas non plus parce qu'il donnerait lieu à une interprétation incohérente de la Loi. Dans un arrêt récent de la Cour d'appel fédérale, Shebib c. Canada (Procureur général), [2003] 3 C.F. 607 (C.A.), ayant trait à une demande de contrôle judiciaire concernant une demande de prestations d'assurance-emploi, la question de savoir si un règlement était ultra vires a été soulevée. La Cour a statué que le règlement n'excédait pas la compétence de la Commission de l'assurance-emploi du Canada et qu'il n'allait pas à l'encontre des dispositions de la Loi sur l'assurance-emploi [L.C. 1996, ch. 23]. Au paragraphe 20, le juge d'appel Rothstein s'est servi de la présomption de cohérence pour tirer sa conclusion.
[73]Selon la présomption, les différentes dispositions de la loi sont destinées à s'appliquer ensemble d'une façon logique et rationnelle, et un texte législatif est présumé ne pas contenir de contradictions et d'incohérences. Le juge Rothstein a ensuite cité l'extrait suivant de Sullivan and Driedger on the Construction of Statutes, 4e éd., aux pages 262 et 263:
[traduction] Les dispositions d'une loi sont présumées fonctionner ensemble, tant logiquement que téléologiquement, comme les diverses parties d'un tout. Les parties sont présumées s'assembler logiquement pour former un cadre rationnel, intrinsèquement cohérent; et parce que le cadre a une fin, les parties sont également présumées s'appliquer ensemble d'une façon dynamique, chacune contribuant quelque chose aux fins de la réalisation du but visé.
La présomption de cohérence est également une présomption à l'encontre de l'existence d'un conflit interne. L'ensemble des lois adoptées par l'assemblée législative est présumé ne pas comporter de contradictions ou d'incohérences, chaque disposition étant capable de s'appliquer sans entrer en conflit avec une autre.
[74]À mon avis, interpréter les pouvoirs du CRTC comme le fait l'appelant irait à l'encontre de cette présomption de cohérence. Le paragraphe 9(4) de la Loi confirme qu'il était de l'intention du législateur que le CRTC ait le pouvoir de soustraire certaines personnes à l'application des règlements prévoyant l'approbation par le CRTC des augmentations de tarifs; cette disposition est libellée comme suit:
9. [. . .]
(4) Le Conseil soustrait, par ordonnance et aux conditions qu'il juge indiquées, les exploitants d'entreprise de radiodiffusion de la catégorie qu'il précise de toute obligation découlant soit de la présente partie, soit de ses règlements d'application, dont il estime l'exécution sans conséquence majeure sur la mise en oeuvre de la politique canadienne de radiodiffusion.
Puisque le paragraphe 9(4) de la Loi confère clairement au CRTC le pouvoir d'accorder des exemptions à l'égard de ses règlements, la Cour ferait preuve d'incohérence si elle concluait, en interprétant la très large mission confiée au CRTC en vertu de la Loi, que celui-ci n'avait pas le pouvoir d'édicter l'article 47 du Règlement.
Conclusion
[75]Par conséquent, après examen du cadre législatif de la Loi dans son ensemble, il est clair que l'article 47 du Règlement n'est pas incompatible avec la Loi ou avec les pouvoirs que celle-ci a conférés au CRTC et qu'il n'est pas ultra vires. Le CRTC n'a pas commis d'erreur en concluant qu'il avait le pouvoir d'édicter l'article 47 du Règlement.
[76]Le présent appel sera donc rejeté avec dépens.
Le juge Linden, J.C.A.: Je souscris aux présents motifs.
Le juge Rothstein, J.C.A.: Je souscris aux présents motifs.